Régimen de libre acceso a la información pública ambiental – Comentario exegético de la ley 25.831 – Tercera Parte

Por Laura L. Belfer

Art. 6° – Centralización y difusión. La autoridad ambiental nacional, a través del área competente, cooperará para facilitar el acceso a la información ambiental, promoviendo la difusión del material informativo que se genere en las distin-tas jurisdicciones.

1. Centralización. La ley encomienda a la autoridad nacional de aplicación, hoy la Secretaría de Ambiente y Desarro-llo Sustentable del Ministerio de Salud de la Nación, dos tareas básicas.

a) que reúna el material informativo que sea generado en las distintas jurisdicciones49, y

b) que brinde su cooperación para facilitar el acceso a la información ambiental a la sociedad. Insistimos que facilitar el acceso a los habitantes a la información ambiental, si bien per se no nos garantiza un mayor compromiso de la so-ciedad por el cuidado y preservación ambiental, o por los actos de gobierno en la materia, probablemente tenga más elementos al momento de pensar en una participación ciudadana.

2. Otras funciones conexas. Según adelantáramos en la introducción, también la ley 25.675 le asignó responsabilida-des a la autoridad nacional de aplicación en materia de información ambiental.

Específicamente, debe en función de su art. 17: “desarrollar un sistema nacional integrado de información que administre los datos significativos y relevantes del ambiente, y evalúe la información disponible”, y “proyectar y mantener un sistema de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos, estableciendo los mecanismos necesarios para la instrumentación efectiva a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (Cofema)”.

La autoridad nacional también tiene que informar anualmente ante el Congreso de la Nación sobre la situación am-biental del país, incluyendo un análisis y evaluación sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el país (art. 18, ley 25.675)50.

3. Síntesis funcional. De la interpretación armónica del art. 6° de la ley 25.831 y del art. 17 de la ley 25.831, podemos sintetizar las funciones que tiene de manera exclusiva la autoridad ambiental nacional como sigue:

a) Tiene la obligación de desarrollar un sistema de información ambiental que incluya el material disponible en todas las jurisdicciones. Dicho sistema debe contener información actualizada y permitir la evaluación de la información dis-ponible. En la actualidad, funciona en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Salud de la Nación, el Sistema de Información Ambiental Nacional (SIAN) de consulta libre y gratuita a través de la página institucional en Internet51.

b) Tiene la responsabilidad de proyectar y mantener un sistema de datos sobre parámetros ambientales, según los criterios que deben ser acordados en el marco del Cofema.

c) Debe facilitar el acceso a la información ambiental a la sociedad, sea a través de acciones propias de divulgación, extensión o respuesta ante requerimientos, indicando las fuentes que pueden brindar la información solicitada por los interesados, cuando no se encuentre en su poder, como también colaborando con organismos públicos y privados que desarrollen o lleven adelante planes, proyectos o acciones de participación ciudadana y se requiera de cierta in-formación ambiental básica para su ejecución. O sea, que la Secretaría normativamente es constituida como “facilita-dor” entre la información ambiental disponible y quien demande su acceso por parte de la sociedad, ya que por las funciones mencionadas en los puntos a y b precedentes es el organismo que debiera tener un escenario completo sobre la información existente.

En este último orden, nos resulta muy interesante la previsión contenida en el art. 8° de la ley 303 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que determina que cuando la información ambiental solicitada se encuentre en extraña juris-dicción, la autoridad de aplicación debe propiciar mecanismos de acuerdo con los organismos que correspondan, con la finalidad de dar respuesta satisfactoria a dicho requerimiento; entendemos pues que la ley 25.831 brinda parcial-mente la herramienta para lograr aquel objetivo.

d) Situación en el Poder Ejecutivo nacional. Según el Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo nacional, le dedica el art. 10 a determinar las condiciones de accesibilidad pretendidas. Por ello los sujetos en cuyo poder obre la información deben prever su adecuada organización, sistematización y disponibilidad, asegurando un amplio y fácil acceso, y agrega la obligación de generar, actualizar y dar a conocer información básica “con suficiente detalle” para su individualización, todo lo cual pretende que facilite la orientación al público en el ejer-cicio del derecho regulado.

Art. 7° – Denegación de la información. La información ambiental solicitada podrá ser denegada únicamente en los siguientes casos:

a) Cuando pudiera afectarse la defensa nacional, la seguridad interior o las relaciones internacionales;

b) Cuando la información solicitada se encuentre sujeta a consideración de autoridades judiciales, en cualquier estado del proceso, y su divulgación o uso por terceros pueda causar perjuicio al normal desarrollo del procedimiento judicial;

c) Cuando pudiera afectarse el secreto comercial o industrial, o la propiedad intelectual;

d) Cuando pudiera afectarse la confidencialidad de datos personales;

e) Cuando la información solicitada corresponda a trabajos de investigación científica, mientras éstos no se encuentren publicados;

f) Cuando no pudiera determinarse el objeto de la solicitud por falta de datos suficientes o imprecisión;

g) Cuando la información solicitada esté clasificada como secreta o confidencial por las leyes vigentes y sus respecti-vas reglamentaciones.

La denegación total o parcial del acceso a la información deberá ser fundada y, en caso de autoridad administrativa, cumplimentar los requisitos de razonabilidad del acto administrativo previstos por las normas de las respectivas juris-dicciones.

1. Denegación. En el art. 7° de la ley 25.831 se determinan de manera taxativa, únicamente los casos establecidos, los supuestos que motivarían que el pedido de información ambiental sea rechazado total o parcialmente por el Esta-do.

Cabe señalar que el párr. 2° del art. 16 de la ley 25.675, a continuación de imponer a las personas la obligación de proporcionar la información ambiental en su poder, le reconoce el derecho a todo “habitante” de obtener esa informa-ción, en tanto no se encuentre contemplada legalmente como “reservada” (conc. art. 7°, inc. g, ley 25.831).

Otras excepciones al “libre acceso” también fueron contempladas en el art. 19 de la ley 25.612 de gestión integral de residuos industriales y actividades de servicio, al referirse a la información que conformaría el Sistema de Información Integrado, ya que restringe dicho derecho cuando deba considerarse de acceso restringido por afectar derechos ad-quiridos o a la seguridad nacional.

2. Casos particulares. Los casos que de manera excepcional restringen el libre acceso a la información ambiental en poder del Estado, se encuentran detallados en el artículo que analizamos, aunque adelantamos desde ya que en otras jurisdicciones ya están contempladas las situaciones que provocarán el rechazo parcial o total de la información requerida como lo estudiaremos en el próximo punto.

a) La defensa nacional, la seguridad interior o las relaciones internacionales: cuando se pueda afectar alguno de los bienes jurídicos mencionados, el Estado debe rechazar el pedido de acceso a la información requerida. Evidentemen-te, el simple interés que puede tener una persona en obtener la información ambiental en poder del Estado debe ce-der ante la protección de bienes jurídicos de interés nacional, en los que se encuentran comprometidos los valores mencionados.

b) Actuación judicial: otro de los casos previstos es cuando la información requerida se encuentre a consideración de autoridades judiciales (en cualquier estado del proceso, sin hacer distinción en razón de la materia, persona o territo-rio), condicionado a que su divulgación o uso por terceros pueda causar perjuicio al normal desarrollo del procedi-miento judicial. En la práctica, entendemos que se podrían plantear distintas soluciones ante el pedido concreto y la autoridad administrativa detecte que la información ha sido solicitada en el trámite de una actuación judicial:

1) el rechazo in limine, lo que provocará que el interesado si mantiene su necesidad de contar con dicha información, podrá recurrir administrativamente el acto administrativo de rechazo, o directamente realizar el pedido ante el juez in-terviniente para que acceda a la solicitud, sea brindando dentro del expediente copia de la información requerida u ordenando a la Administración que acceda al requerimiento;

2) que la Administración ante el pedido dude acerca de acceder o no al requerimiento porque ignora si puede o no obstaculizar la actuación judicial, en tal caso puede a) previo dictamen jurídico de la repartición actuar en consecuen-cia -accediendo o rechazando -, o b) dé traslado de la petición al juez interviniente para que indique si debe o no ac-ceder a la solicitud, y

3) otra política que puede seguir la Administración es que directamente ante el pedido sobre información relacionada con cualquier actuación judicial sea automáticamente derivada a la justicia a los efectos que estime corresponde (o sea que brinde la información requerida, pida la ampliación del requerimiento, ordene a la Administración que brinde la información solicitada, o condiciones su entrega a que finalice alguna etapa procesal, u otra acción para la que tie-nen facultades los magistrados en sus respectivas jurisdicciones).

c) Secreto y propiedad industrial: cuando la información requerida pueda afectar el secreto comercial o industrial, o la propiedad industrial (incluyendo trabajos en elaboración) también la Administración debe abstenerse de brindar la in-formación ambiental requerida. Lo mismo se extiende cuando la información es clasificada como secreta o confiden-cial, según la ley y su reglamentación. En este último caso, condicionar la calificación de la información como secreta o confidencial, a la reglamentación además de la ley que es reglamentada, quizás nos parece excesivo, pero enten-demos que el legislador probablemente ha procurado desalentar la arbitrariedad en la Administración, y fortalecer la discrecionalidad con la que cuenta el Estado dentro del marco de las normas vigentes.

d) Datos personales: también cuando pueda afectarse la confidencialidad de los datos personales, derecho de rai-gambre constitucional cuya protección ha sido especialmente reglamentada a través de la ley nacional 25.326, la Administración debe rechazar el pedido formulado por el interesado.

e) Falta de claridad: en oportunidad del análisis del art. 3° de la ley 25.831, mencionamos entre los recaudos que de-be reunir la petición de información ambiental, la petición en términos claros y precisos, por lo que su incumplimiento puede generar el rechazo de la solicitud en virtud del art. 7° inc. f. Sin embargo, también sería una práctica aceptada que la Administración, advirtiendo que la petición no tiene los datos suficientes o los mismos resultan imprecisos, soli-cite al presentante que amplíe o aclare específicamente la información de su interés en un plazo que denote que el peticionante aún mantiene su necesidad. En efecto, la experiencia indica que, en numerosas ocasiones, personas con una preocupación legítima por algún tema ambiental, se acercan a la Administración en búsqueda de ciertos da-tos y luego aparece que no está disponible dicha información en el Estado o que se encuentra en otra jurisdicción. También ocurre a veces que los presentantes no realizan el seguimiento del trámite, incluso en algunos casos no pa-san a retirar el resultado aún después de haber abonado el arancel de estilo.

En todos los casos, excepto la falta de claridad en la petición, encontramos que se tratan de situaciones que ya esta-ban resguardadas por regímenes particulares (defensa nacional, propiedad intelectual e industrial, hábeas data, entre otros) por lo que entendemos que es de buena práctica legislativa (de gran utilidad para los ciudadanos y para los funcionarios del Estado) el haber reunido en un artículo de la ley que regula el libre acceso a la información ambiental en poder del Estado, dichas restricciones preexistentes normativamente. Aclaramos que conjeturamos que el legisla-dor previamente buscó, recopiló, analizó y seleccionó de nuestro ordenamiento jurídico todas las normas que deben priorizarse sobre el derecho de libre acceso a la información, en particular considerando el carácter “taxativo” que tie-nen las situaciones incluidas en el art. 7° bajo análisis.

3. Otros regímenes. Según venimos señalando en las jurisdicciones en las que ya existen marcos regulatorios en ma-teria de acceso a la información ambiental, también se incluyen algunas excepciones al principio general de “libre ac-ceso”. Veamos algunos ejemplos:

a) Provincia de Buenos Aires: la única razón contemplada de manera expresa para no suministrar la información dis-ponible en materia ambiental, de los recursos naturales y declaraciones de impacto ambiental, es que la entidad le confiera carácter confidencial (art. 26 in fine, ley 11.723)52.

b) Ciudad Autónoma de Buenos Aires: 1) cuando se encuentre resguardada o protegida por leyes especiales; 2) cuando afecte la privacidad de las personas, y 3) la vinculada a inspecciones y otros procedimientos que lleve adelan-te el Gobierno de la Ciudad, antes de su realización (art. 17, ley 303)53.

En el Poder Ejecutivo nacional, con respecto a la información pública en ese ámbito, según el Reglamento vigente puede negarse si se verifica que la misma no existe (art. 13), y además si se encuentra clasificada como reservada (especialmente la referida a seguridad, defensa o política exterior), si pudiera poner en peligro el correcto funciona-miento del sistema financiero o bancario, la afectada por secretos industriales, comerciales, financieros, científicos, técnicos o profesional; la confidencial, aquella cuya publicidad pudiera revelar la estrategia en causas judiciales y pu-diera comprometer el debido proceso; notas internas generadas de manera previa a un acto administrativo que no formen parte de un expediente, la referida a datos personales de carácter sensible, y la que pueda ocasionar un peli-gro a la vida o seguridad de una persona (art. 16).

4. Acto denegatorio. Como todo acto administrativo, la manifestación de la voluntad de la Administración que deniega total o parcialmente la información requerida, debe reunir los requisitos de razonabilidad según el artículo bajo análi-sis, según la legislación vigente en la materia en cada jurisdicción. Entendemos que por ejemplo, para el ámbito de la Administración pública nacional, debe el acto administrativo denegatorio reunir la totalidad de los requisitos esencia-les determinados por el art. 7° de la ley 19.549 de procedimientos administrativos:

Competencia: Ser dictado por autoridad competente;

b) Causa: Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable;

c) Objeto: El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible, debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiri-dos;

d) Procedimientos: Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos e intereses de terceros, resulta obligatorio el dictamen del servicio jurídico permanente de la repartición.

e) Motivación: El acto debe ser también motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto; incluyendo los datos mencionados en el inc. b precedente.

f) Finalidad: Debe cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del ór-gano emisor, no puede perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el ac-to, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

La ausencia de alguno de los elementos esenciales del acto administrativo en el ámbito señalado, provoca que el mismo sea susceptible de ser cuestionado y que derive en la nulidad o anulación del acto.

Art. 8° – Plazos. La resolución de las solicitudes de información ambiental se llevará a cabo en un plazo máximo de treinta días hábiles, a partir de la fecha de presentación de la solicitud.

1. Plazos. El artículo comentado fija el plazo que tienen los sujetos obligados a brindar la información pública ambien-tal solicitada para “resolver” esos requerimientos. Entendemos que el Estado (nacional, provincial, municipal, con el alcance previsto en el art. 1°), en el lapso otorgado -de 30 días hábiles- “debe” resolver si corresponde o no hacer lugar a la solicitud. Recordando que las únicas causales para denegar el requerimiento son aquellas expresamente contempladas en el art. 7° de la ley.

2. Cómputo del plazo. Si bien todas las normas de procedimientos administrativos (nacional, provincial y municipal), contemplan que los plazos se cuentan en días hábiles -administrativos-, por lo que probablemente el Estado hubiera computado los 30 días con dicho alcance, el legislador manifestó expresamente tal criterio con el agregado de “hábi-les” para evitar interpretaciones eventualmente contradictorias.

3. Fecha cierta. Como el cómputo del plazo con que cuenta la Administración para resolver la petición de acceder a la información ambiental en su poder rige a partir de la presentación formal de la solicitud, adquiere particular relevancia la fijación de una fecha cierta. Por ello pensamos como situación más frecuente que la solicitud sea presentada ante la mesa de entradas de la repartición.

Sin embargo, también pueden ser utilizadas otras vías como ser la postal o telegráfica, donde aparecería como fecha cierta del requerimiento la que acompañe el sello postal o de recepción de la oficina postal. En estos casos, enten-demos conveniente que la fecha que se tenga en cuenta a los fines del cómputo del plazo sea la del sello de ingreso en la repartición destinataria de la pieza postal. Fundamos nuestro criterio en el escueto plazo con que cuenta la Ad-ministración para resolver la petición que formule el interesado (la ley española le otorga un plazo máximo de 2 me-ses, transcurridos los mismos sin respuesta, se considerará desestimada la petición).

4. El silencio de la Administración. Debemos relacionar el art. 8° comentado con las previsiones del art. 9° analizado más adelante, en tanto expresamente la “falta de respuesta en el plazo establecido” constituye -entre otras acciones- una infracción a la ley. En consecuencia, el funcionario o empleado público será pasible de las sanciones administra-tivas que impongan las normas de tal naturaleza, sin perjuicio de otras con alcance civil y penal que pudieran corres-ponder según los hechos particulares de cada caso.

Cabe señalar también que, sin la previsión expresa contemplada en el art. 9°, y por aplicación de la ley de procedi-mientos administrativos vigente en la jurisdicción en la que se formule la solicitud de información, probablemente de-biera agotarse previamente la vía administrativa, excepto situaciones contempladas normativamente. Por ejemplo, en el ámbito nacional, solicitando un pronto despacho54 y, recién vencido el plazo que contempla la norma administrati-va -30 días más-, de mantenerse el silencio de la Administración, recién se considerará que hay silencio en la Admi-nistración y el requirente se encontrará en condiciones de acudir a la justicia para que dirima la cuestión.

De la interpretación armónica de los arts. 8 y 9 de la ley bajo análisis, cuando vencido el lapso con que cuenta la Ad-ministración para “resolver” el requerimiento, el solicitante tiene habilitada la vía judicial directa, con carácter sumarí-sima, ante los tribunales competentes según la jurisdicción comprometida en la omisión.

5. Notificación. Advertimos que nada menciona el texto normativo comentado sobre la notificación de la resolución de la Administración sobre el pedido de información ambiental en poder del Estado. En este caso se ha apartado del cri-terio reglamentarista que mantuvo con otros aspectos procesales y que mereció nuestras observaciones por entender en algunos casos que excedía las facultades delegadas por el art. 41 de la Const. nacional y vulneraba el principio reconocido a favor de las provincias en el art. 121 del mismo cuerpo legal.

Entendiendo que la notificación del acto administrativo tiene un neto contenido procedimiental, debiera ser reglamen-tado en cada jurisdicción o en su defecto aplicarse la normativa que rija en materia de procedimientos y actos admi-nistrativos.

En el ámbito nacional, por el momento, y hasta tanto se dicte la reglamentación específica, resulta de aplicación lo dispuesto por el art. 11 de la ley 19.549 y por el art. 39 y concs. del decr. 1759/72. En consecuencia, a los fines aran-celarios también consideramos que debería incluirse el gasto que genera la notificación fehaciente de la resolución de la Administración.

Art. 9° – Infracciones a la ley. Se considerarán infracciones a esta ley, la obstrucción, falsedad, ocultamiento, falta de respuesta en el plazo establecido en el artículo anterior, o la denegatoria injustificada a brindar la información solicita-da, y todo acto u omisión que, sin causa justificada, afecte el regular ejercicio del derecho que esta ley establece. En dichos supuestos quedará habilitada una vía judicial directa, de carácter sumarísima ante los tribunales competentes.

1. Acciones que constituyen infracción. Según el artículo comentado, todo acto u omisión que, sin causa justificada, afecte el ejercicio regular del derecho al acceso a la información ambiental que se encontrare en poder del Estado, constituye una infracción al régimen de la ley. Entendemos que la causa que podría eximir de responsabilidad a su autor, para que sea “justificada” en los términos de la ley, dependerá en cada caso de las circunstancias particulares. Por ejemplo, nos imaginamos si el agente que tiene a su cargo la búsqueda, la compilación, o la redacción de la in-formación solicitada, debe tomarse una licencia (ordinaria u extraordinaria) y por los escasos recursos humanos con los que cuenta la Administración, no pueden designar a otro agente en su reemplazo, quizás en el plazo que determi-na la norma, la obligación de informar no será posible.

En este sentido, se entiende de buena práctica que, si se vence el plazo del art. 8° -30 días hábiles-, el solicitante se acerque a la Administración para averiguar cuál es la razón de dicho incumplimiento, procurando evitar interpretar in-correctamente el silencio de la Administración. Quizás sea conveniente realizar una nueva presentación manifestando que, habiendo vencido el plazo otorgado por la ley sin resolución del requerimiento oportunamente formulado, no habiendo recibido comunicación alguna sobre las causales que podrían justificar la demora, transcurrido los tantos días (período corto) desde la recepción de la presentación, se interpretará que la Administración incurre en las infrac-ciones previstas en el art. 9° de la ley 25.831.

Insistimos, lo ideal es que la Administración pueda responder en el plazo previsto, sin embargo, también es de público y notorio que son cada vez más las tareas y acciones asignadas a las autoridades ambientales (nacionales, provincia-les y municipales) en tanto los presupuestos son más reducidos, situaciones éstas que suelen incluir la desjerarqui-zación de los organismos que tienen como responsabilidad primaria el cuidado del ambiente en las acciones de go-bierno.

Nótese la situación en el ámbito nacional que desde fines de 1999 el máximo organismo ambiental dejó de ser una Secretaría de Estado que asistía directamente al presidente de la Nación, para incorporarse al Ministerio de Desarro-llo Social primero y luego al Ministerio de Salud, ámbito en el que funciona en la actualidad.

Este criterio, además de resultar un retroceso en las prioridades de las políticas públicas, contradice abiertamente las tendencias internacionales y los compromisos interjurisdiccionales asumidos por el propio Estado nacional.

A modo de reflexión celebramos la reciente sanción de la ley de ministerios en la provincia de Buenos Aires, que luego de cambios institucionales parecidos a los ocurridos en el ámbito nacional pero en el área de producción o asuntos agrarios, el área ambiental se constituyó nuevamente como Secretaría de Política Ambiental asistiendo directamente al señor gobernador55.

Los hechos expresamente contemplados y que están directamente vinculados con derechos y obligaciones reconoci-dos en la ley bajo análisis son:

a) La obstrucción, significa impedir la acción, sea ésta desalentando al solicitante a formular su pedido, como también no gestionar, tramitar o responder el pedido que realizara el peticionante invocando razones banales. Entendemos que también encuadraría en esa conducta quien condicionara la recepción, tramitación o respuesta a requisitos que no están contemplados en la norma que comentamos.

b) La falsedad, comprende tanto brindar información no verídica o que no sea auténtica, como también la alteración de documentación que contenga información ambiental, este último caso podría estar relacionado con los delitos tipi-ficados -entre otros- en los arts. 173, inc. 8°, 248, o 249 del Cód. Penal.

c) El ocultamiento que consistiría en esconder sea el pedido realizado por el solicitante, como también la información que le está siendo requerida. Vulgarmente a esta conducta se la conoce como “cajonear”, con una clara alusión a guardar en un sitio -cajón- sin que la documentación pueda seguir su trámite, pero no por razones administrativas como podría ser cuando se ordena el archivo formal de un expediente o antecedente administrativo. Suele ocurrir en esos supuestos que el interesado pueda realizar el seguimiento de su presentación hasta el agente al que le fue asignado buscar, compilar, o responder la información solicitada, pero no aparecerá registrada la salida del área por-que el trámite está “cajoneado”.

d) La falta de respuesta dentro de los 30 días hábiles desde la presentación de solicitud de información, se puede in-currir en esta conducta tanto por el silencio de la Administración, como también resultar la consecuencia de la obs-trucción u ocultamiento comentado precedentemente.

e) La denegatoria injustificada a brindar la información solicitada, recordando que las únicas causales admitidas son las previstas en el art. 7° precedente.

2. Acción judicial. Cuando se comete alguna de las acciones determinadas como infracción a la ley 25.831, la propia norma determina que el solicitante tiene habilitada una vía judicial directa, o sea que no tiene que atravesar una ins-tancia recursiva administrativa previa.

Otra alternativa que el legislador pudo haber plasmado a favor del solicitante que no tiene respuesta en tiempo y for-ma, hubiera sido el reconocimiento de una acción de amparo a favor del solicitante56, mas prefirió garantizar su de-recho a través de una acción sumarísima57.

Asimismo, nos llama la atención que esta acción directa que el legislador entendió incluida en las responsabilidades asignadas al Estado nacional por el art. 41 de la Const. nacional y los arts. 16 y 17 de la ley 25.675, haya sido regla-mentada en el sentido de asignarle el “tipo” de proceso judicial que correría la suerte ante la infracción a la ley.

Nos referimos al carácter “sumarísimo” del proceso58, determinación típica del derecho procesal, que a la luz de las previsiones de los arts. 75 inc. 12, 121 y concordantes de la Const. nacional, aparece como una facultad que conser-van las provincias y no el Estado nacional.

Recordemos, que la característica de los procesos sumarísimos es la simplicidad de las formas y etapas procesales, los plazos brevísimos y restricciones de impugnaciones, acelerando pues la etapa instructoria, aunque como lo seña-la Fenochietto no debe interpretarse como una limitación al conocimiento del juez en el acto de sentenciar, sino como concentración de actos y sencillez de formas.

En la legislación española que venimos mencionando, la denegatoria también debe ser fundada y dicha decisión ago-ta la vía administrativa (arts. 4.2 y 4.3).

Todo funcionario y empleado público cuya conducta se encuadre en las prescripciones de este artículo, será pasible de las sanciones previstas en la ley 25.164 o de aquellas que establezca cada jurisdicción, sin perjuicio de las res-ponsabilidades civiles y penales que pudieren corresponder.

3. Responsabilidad administrativa. Una vez más, nos encontramos ante conductas-las descriptas en el primer párrafo del artículo comentado- que pueden generar responsabilidad en distintos ámbitos. En el ámbito administrativo, los funcionarios y empleados en cada jurisdicción tienen sus propias regulaciones que son las que determinarán las san-ciones susceptibles de ser aplicadas por el incumplimiento de la obligación impuesta. En el caso de la Administración pública nacional, se remite directamente a la ley marco de regulación de empleo público nacional, ley 25.164 que plasma los principios generales que determinan la relación de empleo, los que deben ser respetados en las negocia-ciones colectivas que se celebren en el marco de la ley 24.185.

Los derechos y garantías que reconoce la ley 25.164 a los trabajadores estatales son mínimos que no pueden ser desplazados en perjuicio de éstos en las negociaciones colectivas (art. 1°).

Los trabajadores comprendidos en dicho régimen normativo son los que integran el denominado “servicio civil de la Nación”, es decir las personas que -designadas por los mecanismos que contempla la ley 25.164- prestan servicios en el Poder Ejecutivo, incluyendo los entes jurídicamente descentralizados, con las siguientes excepciones:

a) el jefe de gabinete de ministros, los ministros, los secretarios, los subsecretarios, el jefe de la casa militar, las máximas autoridades de organismos descentralizados e instituciones de seguridad social y los miembros integrantes de cuerpos colegiados; porque no tienen relación de empleo con el Estado en el ejercicio de sus funciones;

b) las personas que legalmente ejerzan funciones de jerarquía equivalente a las designadas precedentemente;

c) el personal militar, y el perteneciente a las fuerzas de seguridad y policiales, en actividad y el retirado que prestare servicios militares o por convocatoria, respectivamente; porque tienen regímenes normativos propios;

d) el personal diplomático en actividad que se encuentre comprendido en la ley del servicio exterior de la Nación;

e) el personal comprendido en convenciones colectivas de trabajo aprobadas en el marco de la ley 14.250;

f) el clero, y

g) el personal comprendido por la ley de contrato de trabajo 20.744.

El régimen disciplinario en la ley 25.164 se encuentra detallado en su Capítulo VII, y contempla como sanciones, se-gún causas y condiciones, el apercibimiento, la suspensión de hasta 30 días en un año (desde la primera suspen-sión), la cesantía y la exoneración; los aspectos operativos de dicho régimen se encuentran reglamentados por el de-cr. 1421/02. Y el recurso judicial para caso de disconformidad con la sanción aplicada, en el Capítulo VIII de la ley, reglamentado tan solo para el supuesto de reincorporación del agente por el decreto precitado.

Las empresas de servicios públicos que no cumplan con las obligaciones exigidas en la presente ley, serán pasibles de las sanciones previstas en las normas o contratos que regulan la concesión del servicio público correspondiente, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieren corresponder.

4. Consecuencias para las empresas de servicios públicos. Expresamente el art. 9° prevé para el supuesto de que la infracción sea cometida por una empresa que tenga a su cargo la prestación de un servicio público, que tal acción y omisión motivará la aplicación de las sanciones contempladas en las normas o contratos que regulan la concesión del servicio público en cuestión.

Tenemos presente también que los marcos regulatorios de los servicios públicos que prestan las empresas determi-nan claramente una serie de derechos y obligaciones para los prestatarios, y contemplan un régimen de infracciones administrativas que prevé la aplicación de distintas sanciones las que, en situaciones extremas, pueden llegar a la pérdida del derecho reconocido por el Estado para que la empresa efectúe la prestación del servicio público en cues-tión.

A través del art. 9° analizado, se están incorporando obligaciones a cargo de las empresas prestatarias de servicios públicos e incluye la consecuencia jurídica para el supuesto de incumplimiento, esto es remitiendo a la aplicación del régimen de sanciones que contemplan justamente los marcos regulatorios de cada actividad. Nos parece razonable el criterio del legislador en tanto no crea para las empresas mencionadas sanciones puntuales (preexistentes o nuevas) sino que reconoce la aplicación del propio marco regulatorio, todo lo cual tiende hacia una mayor seguridad jurídica.

5. Responsabilidad civil y penal. Se advierte de la lectura del artículo bajo análisis que, las conductas que se conside-ran infracciones a la ley, además de las sanciones administrativas que pudieran corresponder, pueden corresponder acciones judiciales en materia civil o penal.

¿Cuál hubiera sido la situación de un funcionario que no cumple con la ley 25.831 si no existiera la previsión legal so-bre la responsabilidad civil o penal en la que podría haber incurrido? La misma, ya que por aplicación de las normas generales del Código Civil y del Código Penal, el incumplimiento de una obligación impuesta por una norma adminis-trativa puede eventualmente generar un daño susceptible de reparación en el ámbito civil (art. 1113 y conc., Cód. Ci-vil) o constituir un delito, por ejemplo, la figura de incumplimiento en los deberes de funcionario (art. 249 y conc., Cód. Penal). De todos modos, interpretamos la previsión de la ley 25.831 como un claro mensaje, o una señal, para los su-jetos obligados por dicha ley.

En el Poder Ejecutivo nacional, el Reglamento General para el Acceso a la Información Pública, contempla exclusi-vamente la responsabilidad administrativa, determinando que el organismo encargado de recibir, formular e informar a las autoridades responsables, las denuncias por incumplimiento es la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justi-cia, Seguridad y Derechos Humanos.

Art. 10 – Reglamentación. La presente ley será reglamentada en el plazo de noventa días.

1. Reglamentación. El plazo que le otorga al Poder Ejecutivo nacional para que reglamente el régimen plasmado en la ley 25.831 es de 90 días (corridos por aplicación del art. 28 y concordantes del Cód. Civil), a partir de su publicación en el Boletín Oficial, por lo que su vencimiento operó el 6 de abril de 2004.

2. Comparación con sus antecedentes. Recordamos que las otras leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental aún no están reglamentadas pese a haber vencido el plazo que contemplaba la propia norma según el siguiente detalle:

a) La ley 25.612 fue publicada en el Boletín Oficial el 29/7/02, el Poder Ejecutivo nacional debió reglamentarla dentro de los 120 días corridos a partir de su promulgación (25/7/02), conforme su art. 62.

b) La ley 25.670 debió ser reglamentada en un plazo máximo de 60 días corridos, contados a partir de su publicación oficial (19/11/02), según su art. 26 última parte en concordancia con el art. 25.

c) La ley 25.675 fue publicada en el Boletín Oficial el 28/11/02, si bien no contempla de manera expresa la reglamen-tación como lo plasmó el art. 10 de la ley 25.831, existen disposiciones programáticas, que requieren para ser aplica-das por los sujetos comprendidos normas complementarias. Tal criterio ha sido apreciado también por el Poder Ejecutivo nacional en el decr. 2413/0259 (BO, 28/11/02) por el que promulgó la ley 25.675 con algunas observaciones60.

d) La ley 25.688 cuya fecha de publicación en el Boletín Oficial fue el 3/1/03 debió haber sido reglamentada por el Poder Ejecutivo nacional dentro de los 180 días desde su publicación (art. 9°).

Si bien interpretamos que la intención del legislador es que el Poder Ejecutivo nacional no demore indefinidamente su reglamentación, la experiencia indica que el plazo otorgado es bastante escaso. Más escueto nos parece si tenemos en consideración que, según la previsión del art. 5° de la ley comentada, los criterios sobre el procedimiento para tor-nar plenamente operativo el régimen plasmado debe ser acordado en el ámbito del Cofema.

A modo de reflexión, nos parece oportuno finalizar el presente comentario a la ley 25.831 mencionando que, a los fi-nes de poder alcanzar los objetivos plasmados en la norma, se deberá imprescindiblemente llevar adelante el fortale-cimiento institucional de los sujetos obligados, sea incorporando actividades de capacitación del personal, adecuando físicamente las dependencias estatales para poder brindar la información que se le requiera y procurando la adquisi-ción de los bienes materiales que demande su organización y respuesta; como también la formulación y ejecución de actividades de difusión destinadas a la ciudadanía para que conozca esta herramienta que le permite el libre acceso a la información ambiental en poder del Estado.

Todo ello tendiente a garantizar plenamente el derecho al ambiente que tenemos todos los habitantes por designio de nuestra Constitución nacional, e internalizar individualmente la correlativa obligación de su preservación, para noso-tros y para las generaciones futuras.

Referencias

Autor: Belfer, Laura – Régimen de libre acceso a la información pública ambiental
Editorial Astrea, 2004.