Reflexiones sobre el rol del estado en la provisión del agua potable en la Provincia de Buenos Aires

Resumen

El acceso al agua potable constituye un derecho humano indispensable para la supervivencia de la humanidad y no un producto básico de mero carácter económico.

Sin embargo, en la Provincia de Buenos Aires, a pesar de la abundancia del recurso, amplios sectores de la población no tienen acceso de manera segura. Mientras una parte, lo hace a través de los sistemas centralizados de redes, otra accede, mayormente, por medio de estrategias individuales y mercados desregulados. Lo cual atenta contra la salud de la población y el recurso hídrico.

Este trabajo centra la atención en el rol que asume el estado en el abastecimiento poblacional, para lo cual se nutre de una investigación exploratoria en curso². El aporte central apunta a denunciar la existencia de un accionar discriminado que desprotege a los sectores más vulnerables así como a señalar la necesidad de implementar políticas de corto plazo tendientes a garantizar el acceso seguro y económico por parte de la población no abastecida.

1. Introducción

A lo largo de la historia los seres humanos han desplegado distintas estrategias y tecnologías a fin de garantizar el acceso al agua potable. Desde el suministro directo de lagos y ríos, o de los deshielos, así como la utilización de agua subterránea mediante la construcción de pozos con distinta profundidad y su bombeo. A su vez, la construcción de sistemas de canales y, posteriormente, las modernas infraestructuras de redes favorecieron la distribución del agua hacia amplias distancias de la toma.

La primera década de este siglo muestra enormes asimetrías en lo que concierne al acceso por parte de la población a los servicios públicos de agua potable y desagües cloacales. En la actualidad, en la Provincia de Buenos Aires los servicios son prestado por un conjunto heterogéneo de prestatarias. Sin embargo, y aunque el acceso mediante los sistemas de redes se considera la opción que ofrece mayores garantías de protección, tanto de la salud de la población como del medio ambiente, la cobertura alcanza en el caso del agua al 70,3% de los hogares y al 43,1% en las cloacas. (INDEC, CENSO 2001) Por lo que, amplios sectores de la población están obligados a solucionar el acceso por fuera de las redes y a través de alternativas que involucran diferentes grados de seguridad.

El suministro por fuera de los servicios públicos se encuentra garantizado por la posibilidad de extraer agua de los acuíferos mediante perforaciones individuales y por el depósito de efluentes en pozos ciegos; así como por la existencia de un conjunto de pequeñas empresas que brindan productos y servicios que permiten el autoabastecimiento. Las zonas con menor cobertura pertenecen a los partidos de la periferia que mayormente experimentaron un proceso de autourbanización³ y mantienen altos niveles de pobreza, déficit habitacional, etc. La suburbanización se vio favorecida por las políticas implementadas durante el proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) que incluyeron los subsidios a los transportes públicos, la extensión de las líneas férreas, créditos para la vivienda y los loteos económicos con regulaciones mínimas. (Torres: 1993)

Este trabajo apunta a contribuir al conocimiento sobre las intervenciones del estado en materia de acceso de la población al agua potable. A partir del estudio del marco normativo se destaca su intervención diferenciada, en primer lugar al interior de la población abastecida por los servicios, y en segundo, en relación a la población que se autoabastece en el mercado. Se denuncia la existencia del accionar discriminado, en lo que concierne al derecho humano al agua potable, que desprotege a los sectores más vulnerables, así como señalar la necesidad de implementar políticas de corto plazo tendientes a garantizar el acceso seguro y económico de la población no abastecida por las redes.

2. Sobre la intervención del estado nacional en los servicios públicos de agua potable y desagües cloacales

Los servicios públicos de agua potable y desagües cloacales constituyen servicios públicos que satisfacen necesidades esenciales de la población y contribuyen a sustentar el desarrollo económico. Si bien, desde la doctrina administrativista el concepto de servicios públicos es objeto de discusión, en sentido amplio se entiende que los mismos engloban actividades ligadas a la administración pública y entre las características que afectan su provisión se encuentran: la continuidad⁴, la regularidad⁵, la generalidad⁶, la obligatoriedad⁷ y la igualdad⁸.

Por otro lado, los servicios integran una actividad en la cual el Estado establece una serie de normas que regulan su prestación. Corrales (1998) entiende la regulación “como una de las formas de intervención estatal cuyo fin es orientar la acción y decisiones de los agentes privados en beneficio de intereses sociales”. Siguiendo a Nahon (2007), el Estado puede optar por proveer en forma directa o indirecta los servicios, delegando en forma temporaria la prestación (concesión), venta de activos (privatización), o formas mixtas. En cualquiera de las opciones, debe “velar” porque los mismos sean prestados de manera “regular, uniforme, general y continua”. La regulación pública, atento al poder monopólico que caracteriza a la actividad, resulta central a fin de garantizar el acceso a los servicios por parte de la población.

En términos económicos, las prestaciones de los servicios públicos de agua potable y desagües constituyen monopolios naturales con importantes economías de escala y de red derivadas⁹, fundamentalmente, de las grandes obras de potabilización del agua y depuración de residuos, y de los acueductos y drenajes que conforman la infraestructura típica de las zonas urbanas. A su vez, la regulación de la actividad debe realizarse en forma coherente con la política ambiental dado que la administración de los recursos hídricos involucrada tanto en la producción y distribución de agua potable como en la captación y tratamiento de los residuos cloacales posee una influencia determinante sobre la dinámica del ecosistema. (Azpiazu y Forcinito: 2004) Por otro lado, la demanda de los servicios debido a la esencialidad de las necesidades básicas que satisface es fuertemente inelástica en relación con el precio. ¹⁰

En relación a los aspectos legales en la Argentina, hay que considerar que la Carta Magna otorga a la Nación la responsabilidad de “dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección”¹¹ y a las provincias “el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”¹² así como la potestad de reglamentar su aprovechamiento, defensa y conservación.

En la orbita nacional, si bien se promulgó la Ley Nº 25.688/2002 denominada Régimen de Gestión Ambiental de Aguas que legisla en materia de cuencas interjuridisdiccionales y crea los comités de cuencas como organismos federales de asesoramiento. No existe una Ley Nacional del Agua que sustente una política nacional de los recursos hídricos así como un reconocimiento explicito en el sistema jurídico del derecho humano al agua. En 2003 se firmó el Acuerdo Federal del Agua por parte de la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, lo cual constituye un avance en la materia¹³ y los Principios Rectores de Política Hídrica.¹⁴ Sin embargo, la Ley Marco de Política Hídrica, que retoma los principios del acuerdo, ha perdido estado parlamentario en distintas oportunidades. (Azpiazu, Bonofiglio y Nahon: 2007)

A su vez, es importante señalar que el país adhirió bajo la presidencia de Raúl Alfonsín, mediante la Ley 23.313/86, al Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales y Culturales (PIDESC)¹⁵ y que tras la reforma de la Constitución en 1994 se incorporó su articulado, con rango constitucional, al ordenamiento jurídico. Por lo que, el Estado esta obligado a asumir las responsabilidades que el articulado y su protocolo le confieren.
En relación al acceso al agua, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), responsable de supervisar la aplicación del PIDESC formuló la Observación General Nº 15.¹⁶ La OG 15 reconoce que el derecho humano al agua se encuentra incluido en los artículos que refieren al derecho a un nivel de vida digno y a la salud.¹⁷ A su vez, precisó que los estados tienen la obligación de garantizar “el acceso a la cantidad esencial mínima de agua, que sea eficiente y apta para el uso personal y doméstico y prevenir las enfermedades”¹⁸, es decir todas las personas tienen el derecho de disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico de manera progresiva y sin discriminaciones. Particularmente, es responsabilidad de los estados prestar atención a las personas y grupos que enfrentan dificultades para ejercer el derecho. Por otro lado, el acceso al agua y al saneamiento básico fueron incluidos, también, dentro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos por la ONU los cuales contemplan la meta de reducir a la mitad el porcentaje de personas si acceso sostenible a los mismos. (IDH, 2005:44)

La contundente observación se ubica en las “antípodas” de la conocida Declaración de Dublín¹⁹ de 1992, en donde se privilegio el valor económico del agua, derivado de su carácter escaso y se promovió su uso y asignación mediante las leyes del mercado, particularmente, en el sector domiciliario. Por lo que, el agua se convirtió en un comoddity cuyo precio los actores tienen que pagar a fin de garantizar su aprovechamiento eficiente y equitativo lo que favorecería, desde está visión, el uso racional de los recursos hídricos y la protección y conservación de los mismos. La consideración del agua como mercancía, en los términos neoclásicos, fomentó el traspaso de las empresas prestatarias de los servicios de agua potable y saneamiento a la esfera privada como forma de lograr la universalización y mejora de la calidad de los servicios; y favoreció la consolidación del mercado internacional del agua. Aunque en la experiencia argentina, el “vasto y acelerado” proceso de privatización de las prestatarias no alcanzó los enunciados sociales pretendidos.²⁰

2.1 Sobre la intervención del estado provincial

Las intervenciones de los estados provinciales en los servicios públicos de agua y desagües cloacales son de vital importancia para garantizar el acceso en forma “suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible” por parte de la población y así como para la protección del recurso. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, hasta fines de la década del noventa, el Estado llevó adelante la prestación directa de los servicios mediante la histórica Administración General de Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (AGOSBA), creada en 1973, y privatizada en 1999.²¹ La privatización introdujo cambios centrales en el rol que asumió formalmente el Estado, quién pasó a centrar sus tareas en las funciones de regulación y control, mediante la sanción de los denominados marcos regulatorios y la creación de los entes.

A partir de marzo de 2002, el Poder Ejecutivo sancionó el Decreto Nº 508/02 por el cual rescindió el contrato a Azurix S.A. por “culpa del concesionario”. Entre los incumplimientos se destacan aspectos vinculados a la renovación de cañerías, la expansión del servicio, la micromedición, etc. Seguido a lo cual, fue sancionado el Decreto Nº 517/02, ratificada con la Ley 12989/02, en el que declara la “emergencia pública sanitaria y social” de los servicios en las zonas prestadas por Azurix S.A. Por otro lado, en su reemplazó dispuso la creación de Aguas Bonaerenses S.A., sus acciones corresponden en un 90% a la Provincia y en un 10% a los trabajadores de acuerdo al Programa de Participación Accionaría. Entre 2002 y 2008, la empresa expandió su área de concesión inicial como producto del fracaso generalizado de la política de privatizaciones en lo que hace, principalmente, a los objetivos sociales perseguidos (universalización, mejora de la calidad, etc.). Si bien, en términos geográficos, ABSA es la mayor empresa que presta los servicios en la provincia y la segunda en cantidad de usuarios, después de AYSA de jurisdicción nacional. (Ver cuadro) Sin embargo, son escasos los trabajos que centren la atención en el funcionamiento de la empresa, o de sus antecesoras, y en general que refieran a la intervención estatal en los servicios en la provincia.

En términos institucionales, los servicios están a cargo de la Subsecretaria de Servicios Públicos, dependiente del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos del Poder Ejecutivo Provincial y entre las normativas que regulan los servicios y sus prestatarias se encuentra el Marco Regulatorio, sancionado mediante el Decreto N° 878/2003²² que reemplazo a la Ley 11.820/1996. Entre sus objetivos formales, el marco pretende promover la expansión de los sistemas de provisión, garantizar la calidad, regularidad y continuidad del servicio, proteger la salud pública, los recursos hídricos y el medio ambiente; fomentar la difusión y concientización de la población sobre la necesidad de protección y conservación del agua, fortalecer las funciones de regulación y control de los servicios, etc. Regula, específicamente, las funciones de captación, producción de agua potable, transporte a través de acueductos troncales, distribución a los usuarios a través de redes y comercialización de agua potable, así como la colección de desagües cloacales y/o efluentes industriales a través de redes, tratamiento, disposición y comercialización de efluentes líquidos y los subproductos derivados de su tratamiento.

El marco actual toma distancia con algunos aspectos de la Ley 11.820./96, sancionada como camino preparatorio para la privatización de los servicios, e incorpora por ejemplo entre sus novedades la división de las tareas de regulación y control: mientras la autoridad regulatoria pasó a estar en la orbita del Ministerio de Infraestructura, Vivienda; las tareas de control y la fiscalización quedaron a cargo del Organismo de Control de Aguas de Buenos Aires (OCABA).

A su vez, introduce dos modificaciones claves en las obligaciones de las prestatarias que tienden a avanzar en materia en el reconocimiento de la importancia del acceso a los servicios en la salud y en la calidad de vida de la población. Por un lado, establece la imposibilidad del “corte total” del servicio por morosidad en los usuarios residenciales.

Por lo cual, las empresas se ven impedidas de proceder a prácticas expandidas con la concesión de los servicios en la década pasada tales como retirar los medidores de agua y sellar los desagües. Por otro, incorpora una “tarifa social” destinada a los usuarios residenciales con escasos recursos económicos y en contextos de alta vulnerabilidad social.

Sin embargo y en línea opuesta con las modificaciones anteriores introduce una diferenciación central entre lo que considera “agua potable y agua corriente”; mientras el “agua potable” es aquella que “cumple con todos y cada uno de los límites impuestos por la Comisión Permanente de Normas de Potabilidad y Calidad de Vertido de Efluentes Líquidos y Subproductos”. El “agua corriente” para el consumo humano e higiene es aquella que si bien no cumple con algunos de los límites “su ingesta puede ser autorizada por períodos limitados”, los cuales no se especifican.

Es decir, a partir de lo anterior, el marco regulatorio habilita a las prestatarias de los servicios a que proporcionen a los usuarios, de forma legal, agua que en términos de calidad no reúna todos los requisitos para ser considerada potable. De esta forma, la provincia pareciera intentar sacar de escena la necesidad de realizar mayores inversiones en las plantas potabilizadoras; para enfrentar problemas como la cantidad de nitratos que pueda tener el agua que consume la población sin tornarse nociva para la salud. Los nitratos constituyen la forma nitrogenada más abundante en aguas subterráneas que varía dependiendo de la zona y de la influencia de las actividades antropogénicas. La investigación epidemiológica ha evidenciado el riesgo de inducción de metahemoglobinemia infantil por la ingesta de nitratos, convertidos a nitritos en el sistema gastrointestinal.²³

Cuadro 1: empresas prestatarias de los servicios de agua y desagües cloacales en la Provincia de Buenos Aires

Es decir, mientras una parte de los usuarios del servicio de agua recibe agua potable, segura y apta para el consumo directo; otra, que abona iguales tarifas, recibe agua con mayores niveles de contaminación y sin ninguna advertencia. El marco regulatorio actual no otorga estándares de calidad comunes para toda el área regulada, tal como lo hacía la Ley 11.820./96, sino que crea una comisión que tiene la compleja y difícil tarea de implementar estándares para las distintas localidades y regiones.

Tras amplios reclamos de la comunidad en distintos municipios, entre los que se encuentran Carlos Casares, Nueve de Julio y Pehuajó, se han presentado proyectos de solicitud de informes a la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, sobre la periodicidad con la que la comisión efectúa los estudios bacteriológicos, físicos y químicos sobre las aguas destinadas al consumo de la población, etc. Sin embargo, esta información aún no esta disponible para el público interesado.

En síntesis, el marco se encuentra atravesado por una serie de inconsistencias y contradicciones entre los objetivos que plantea y su articulado; mientras por un lado reconoce la importancia del acceso a los servicios, más allá de la capacidad de pago de la población, y prohíbe el corte total del servicio, por otro, oculta en un juego de palabras, la necesidad de realizar mayores tratamientos al agua que las empresas prestatarias proveen a los usuarios lo cual demanda diversas inversiones. Esta situación impacta directamente en la salud y en la calidad de vida de la población, y atenta, claramente, contra sus derechos.

2 .2 Sobre la intervención estatal en los circuitos mercantiles

A pesar de la importancia que tiene el acceso a los servicios de agua potable y desagües cloacales en la calidad de vida de la población, sus impactos en el medio ambiente y en el desarrollo productivo, en la Provincia de Buenos Aires amplios sectores de la población se encuentran históricamente postergados y librados a su propia suerte en materia de suministro. La desigual cobertura afecta principalmente a los partidos más pobres del conurbano bonaerense, tal como se destaca en el cuadro 2.

Cuadro 2: Partidos con menor cobertura de los servicios y con alta densidad de población en la Provincia de Buenos Aires

Si bien, ante la falta de acceso a los servicios centralizados, organizados institucionalmente y regulados por el Estado, una parte de la población se abastece mediante sistemas vecinales, conexiones a las redes clandestinas y sistemas oficiales de distribución de agua potable o envasada (especialmente cuando el recurso del subsuelo está contaminado). La forma más difundida de acceso al agua es a través de las perforaciones del suelo, tendientes a extraer agua de los acuíferos y en el caso de los desagües, la construcción de “pozos ciegos” de descarga.²⁴

Dicha sustitución no se presenta como una opción ante, por ejemplo, el descontento de los usuarios por la calidad o las tarifas del servicio recibido sino que constituye la forma de resolver el acceso ante la ausencia de redes. Las estrategias que despliegan los hogares se ven favorecidas por la presencia de grandes acuíferos, así como por la existencia de mercados específicos cuyos oferentes son pequeñas empresas que realizan, por un lado, perforaciones con el fin de captar agua y por otro, construyen, vacían “pozos ciegos” y cámaras sépticas y transportan los efluentes mediante camiones atmosféricos. Los servicios que brindan preexisten a las redes de agua y cloacas, coexisten y se complementan en la medida que las redes se expanden por el territorio, en especial, cuando sólo extienden las redes de agua y no las cloacas. Sólo cuando las redes se hayan frente al domicilio, habilitadas por la prestataria para su utilización, se torna ilegal continuar recurriendo a cualquiera de las “resoluciones no institucionales” ya especificadas.

Uno de los principales impactos del suministro y resolución por fuera de las redes se relaciona con la masiva explotación y contaminación del recurso hídrico subterráneo. El propietario de la perforación decide los volúmenes de agua bombeados, ya que no hay ninguna autoridad estatal que efectué mediciones. Las mediciones si bien pueden constituir una alternativa en zonas con poca densidad de población, con una autoridad hídrica consolidada, con amplios recursos. Sería ineficiente pensar este instrumento para las zonas no alcanzadas por las redes en el conurbano, con una alta densidad de población, y sin un registro de la ubicación y la cantidad de perforaciones domiciliarias; ya que la suburbanización hacia la periferia se vio acompañada de la autoconstrucción de las viviendas, en donde la propietarios, mayormente, no recibieron un permiso para la construcción de las perforaciones y su posterior bombeo. Por otro, esta alternativa implicaría altos costos económicos ligados a la adquisición de elementos de medición (caudalímetrico totalizador), lector del medidor en forma periódica, mecanismos de corte, etc.²⁵

El agua que utiliza la población proviene de dos acuíferos superpuestos y relacionados, el acuífero Pampeano, ubicado entre los 20 y 60 metros, por encima del cual se sitúa la napa freática, y el Puelche que llega a los 70 metros. La extracción continúa mediante perforaciones, sin un perímetro de protección por la instalación cercana de pozos ciegos; ocasiono con la dinámica de los llamados “vasos comunicantes” en el subsuelo la contaminación bacteriana y química del acuífero Pampeano. (Alsina y Reboratti: 2005). En la misma dirección, tras décadas de explotación del acuífero Puelche, por encima de su recarga natural, presenta amplios y profundos conos de depresión regional, el aceleramiento de las transferencia vertical de aguas contaminadas, la recuperación por desactivación de pozos con ascenso de la napa freática, la intrusión de aguas salinas en la zonas costeras, etc. (Hernández y González: 1997)

Por otro lado, ante la falta de acceso a las redes la población se ve obligada a afrontar los costos económicos de las instalaciones necesarias para el autoabastecimiento. A modo de ejemplo, en el partido de José. C. Paz, según los datos recolectados entre los meses de noviembre y diciembre de 2009, las perforaciones domiciliarias oscilan entre los $1700 y $3500, para una perforación con encamisado que incluye compresor o bomba centrifuga. Los precios varían según la ubicación geográfica de las empresas, la cantidad de metros de las perforaciones, las calidades de las infraestructuras y las garantías que ofrecen. A lo cual, se suman los costos de las instalaciones internas que incluyen los tanques de almacenamiento, las cañerías, las canillas, etc. y el consumo eléctrico, necesario para el funcionamiento de los equipos de bombeo.

La problemática da cuenta de un círculo, nada virtuoso, que pareciera retroalimentarse y sus impactos más directos se observan, por un lado en la salud y en el gasto que tiene que afrontar la población; por otro en el deterioro del recurso hídrico, patrimonio de esta generación y de las siguientes. En este marco, hay que señalar que las intervenciones del Estado provincial en los circuitos no han experimentado transformaciones significativas en las últimas décadas y su accionar se relaciona con el establecimiento de normativas técnicas.

La principal norma de referencia es la Ley 5376 de 1948²⁶ y se enmarca en el contexto de las transformaciones acaecidas en el plano económico, social y político ligadas al proceso de industrialización que favoreció el crecimiento de la aglomeración de Buenos Aires, con un flujo migratorio del interior del país y la suburbanización de los trabajadores de menores ingresos hacia la periferia. A pesar del crecimiento de la población, la autoconstrucción y el deterioro de los acuíferos la norma no se ha modificado. Parte de su articulado como: la exigencia de “certificado de aprobación de la fuente de provisión de agua”²⁷ para autorizar la construcción de una vivienda; que las perforaciones domiciliarias se ubiquen “en el sitio más alto posible”²⁸; la distancia de las mismas con las fuentes de contaminación²⁹, son de dudosa aplicación efectiva. Más aún parecieran no contemplar que en zonas con alta densidad de población, con decenas de viviendas por manzana; si bien un propietario puede controlar en su vivienda, en el mejor de los casos y conociendo las recomendaciones la distancia entre la ubicación de la perforación de agua y el “pozo ciego”, las posibilidades de control con las distintas fuentes de contaminación se tornan casi imposibles.

La norma responsabiliza a los usuarios, en forma directa o indirecta, de una serie de obligaciones claves como: que las perforaciones cuenten con encamisado, la forma en que se construyen las instalaciones de provisión, los acuíferos de los cuales se pueda extraer, el tipo de materiales, las bombas permitidas, la desinfección de las perforaciones nuevas destinadas al consumo, etc.
En relación a las empresas, dispone que las personas que se dediquen a la práctica de perforaciones acrediten “certificado de competencia o título habilitante” y se inscriban en los registros municipales.³⁰ En la misma dirección, medio siglo después, el Código de Agua de 1999 va a reforzar este requisito básico y a adicionar que los profesionales tienen que contar con una licencia otorgada por la Autoridad de Agua; y que este organismo llevará adelante un registro provincial de profesionales y empresas ligados que desarrollen la actividad.³¹ Recién en 2007 se creó el Registro de Empresas Perforadoras y el Registro de Profesionales Responsables de las mismas, tras la Resolución 596 de la ADA. Si bien, el ADA puede aplicar a los inscriptos en los registros sanciones tales como “apercibimiento, suspensión y exclusión” de acuerdo a las infracciones cometidas, no se responsabiliza “por la falta de idoneidad del profesional actuante como así también por una inadecuada construcción de la perforación”³² Por lo que, por ejemplo, si los usuarios de los servicios quieren efectuar reclamos a las empresas perforadoras o a sus responsables sobre la calidad de las perforaciones, tienen que recurrir a la esfera privada. Es decir, el Estado provincial no sólo no garantiza que toda la población acceda a los servicios básicos de agua sino que responsabiliza a dichos sectores por la forma en que solucionan el acceso sin brindar, mayormente, información y capacitación básica sobre los elementos a considerar al momento de contratar los servicios, el mantenimiento de las instalaciones, etc. Por lo que, a su vez y a diferencia de lo que sucede en el suministro mediante las redes, no establece ninguna regulación económica sobre los precios y las calidades de los servicios e infraestructura.

La literatura especializada señala que las privatizaciones de los servicios públicos en la década del noventa introdujeron o ampliaron los criterios mercantiles en la prestación de los servicios, mediante el incremento de las tarifas, los costos de instalación, el corte de los servicios por mora en el pago (posibilidad de embargo de la propiedad por deuda ) y si bien acordamos con esta perspectiva; hay que señalar que los sectores que históricamente han estado privados de los servicios de agua y desagües experimentaron la lógica del mercado en forma previa. Por lo que, antes y después del huracán privatizador están obligados acudir al mercado para satisfacer el acceso. Así como a “negociar” los precios y las calidades de los servicios y solucionar en la esfera privada cualquier desacuerdo con las empresas. Es decir, el accionar del Estado delega parte de sus responsabilidades básicas y legitima el funcionamiento de los circuitos mercantiles.

Lo cual hace que la población, más postergada, tenga que realizar esfuerzos mayores para satisfacer necesidades primordiales, así y todo, el deterioro de las aguas subterráneas deja un manto de duda sobre el agua que ingieren dichos sectores.

3. A modo de conclusión

El presente trabajo ha puesto énfasis en el análisis de la intervención del estado en la Provincia de Buenos Aires en el suministro de agua. A nuestro entender, la crítica situación que atraviesa la provincia en materia de cobertura de los servicios es un reflejo del abandono del estado y el avance, en un contexto de laissez faire, de la actividad privada proveedora de servicios y bienes sustitutivos. Los impactos de la explotación desmedida han ocasionado el deterioro de los recursos hídricos subterráneos y a su vez, el consumo de agua de dudosa calidad afecta a la salud y la calidad de vida de la población.

A fines de la década del ´90, la desigual cobertura y mala calidad de los servicios fueron utilizadas como argumento para privatizar la empresa provincial, pero como señalamos la gestión privada no logro los objetivos prometidos. En 2003, ya con la creación de ABSA, se sancionó un nuevo marco regulatorio que si bien establece algunos avances en el reconocimiento de la importancia del acceso al servicio, establece puntos conflictivos y de dudosa aplicación en relación, particularmente, con la creación de una Comisión Permanente que tiene la tarea de definir los parámetros de calidad y con la silenciada diferenciación entre “agua corriente y agua potable”. Lo cual deja una serie de interrogantes no cubiertos referidos a por ejemplo ¿Cuánto tiempo la población puede consumir “agua corriente” sin tornarse nociva para la salud?

Por el contrario, las normativas que regulan el acceso por fuera de las redes han permanecido, sin mayores modificaciones. Ante la ausencia de los servicios en diversos partidos del conurbano, la población recurre a estrategias individuales de “autoproducción” que se vinculan con “procesos mercantiles” (Pírez, 2000) En dichos circuitos el Estado interviene estableciendo, principalmente, normas técnicas que delegan la responsabilidad sobre las perforaciones y las instalaciones internas a los propietarios de las viviendas. En forma reciente, en su función se limitó también a crear registros e inscribir a las empresas que se dedican a la práctica de perforaciones y a los responsables de las mismas. Sin embargo, la creación tardía sólo constituyó un paso inicial que no avanzó en las cuestiones estructurales ligadas a la calidad de los servicios o de las infraestructuras que brindan las empresas. A su vez, al no establecer ninguna regulación económica, ni sobre la calidad de los servicios permite que, por ejemplo, los precios queden sujetos al libre juego de la oferta y la demanda y la calidad sea un parámetro que definan las empresas. Por otro lado, estas últimas detentan asimetrías de información en relación con los usuarios que se encuentran fuertemente desprotegidos ya que, en general, no tienen una institución estatal que regule, controle y fiscalice el accionar de las empresas que operan en los circuitos.

En síntesis, se observa un accionar discriminado del estado provincial en dos sentidos, por un lado, al interior de los usuarios que reciben los servicios de agua mediante las redes ya que las regulaciones establecen la posibilidad de que reciban agua con distintos niveles de calidad. Por otro, mientras con avances y retrocesos el Estado tiende a regular, controlar, fiscalizar y sancionar la prestación de los servicios de agua, lo cual otorga ciertas garantías a los usuarios sobre la calidad, las tarifas, etc. Similares garantías están ausentes en el acceso mediante los circuitos mercantiles, donde se vislumbra la debilidad que presentan los sectores de la población afectados en el marco de la estructura social, así como el menor poder relativo de negociación, en relación con aquellos otros que residen en zonas con redes. La discriminación se vincula a la condición social de los ciudadanos, asociada al lugar de residencia. Asumiendo el Estado, al menos formalmente, las obligaciones derivadas de los tratados internacionales a los que el país se adhirió para el caso de los usuarios de los servicios por redes y se desatiende de ellas en el caso de los que acceden a través de los circuitos
mercantiles.

Es decir actúa discriminando en forma negativa, reproduciendo la desigualdad social y del acceso a la salud, al no prestar los servicios públicos en condiciones adecuadas a amplios sectores de la población. Si bien existen distintos bienes sustitutos que reemplazan servicios con características de red, como puede ser al consumo de gas por red, el gas envasado. En el caso del agua, satisface necesidades aún más vitales que involucran en forma directa la salud de la población y el medio ambiente. Por lo que, a nuestro entender, la intervención estatal debería apuntar en el corto plazo a otorgar mayores garantías a la población sobre los servicios que adquieren al fiscalizar la actividad de las empresas, realizar análisis bacteriológicos gratuitos del agua, brindar capacitaciones sobre el mantenimiento de las instalaciones, etc. Sin embargo, en el mediano y largo plazo es necesario tender a lograr la universalización de los servicios.

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Documentos

Informe sobre el Desarrollo Humano, (2005), PNUD, Barcelona. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General Nº 15, El derecho al agua (Arts. 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 29th sección, Geneva, 11-29 Noviembre 2002.

1 Profesora universitaria en economía. Doctoranda en Ciencias Sociales. Becaria del CONICET, lugar de trabajo Instituto del Desarrollo Humano- Universidad Nacional de General Sarmiento. Teléfono: 1557419244.
2 La investigación se denomina: La problemática del acceso al agua potable y al saneamiento: El Estado, la regulación, y los distintos circuitos de acceso. La situación actual en los Partidos de San Miguel, José.C.Paz y Malvinas Argentinas.
3 Entendemos por autoconstrucción “el proceso llevado a cabo por los propios usuarios para producir su vivienda, pero son contados los casos en que el trabajo necesario es aportado en su totalidad por ellos”.
La autoconstrucción promovida por los estados latinoamericanos y las agencias internacionales se ha caracterizado, entre otras cosas, por imponer a los usuarios la compra de un terreno; alejar a los usuarios de sus fuentes de trabajo, al situarlos en terrenos en la periferia; etc. Ramírez Saiz, J. (1993) “La vivienda social y sus actores. Edición DR programa de la Red Nacional de Investigaciones Urbanas, México
4 Es decir la prestación de los servicios no puede ser interrumpida y los bienes, al ser de dominio público, no pueden ser embargados.
5 Los servicios deben ser prestados de conformidad con los reglamentos y condiciones establecidas.
6 Toda la población tiene derecho a gozar de los servicios.
7 El prestador está obligado a suministrar el servicio a quien lo solicite es decir no puede discriminar.
8 Toda la población tiene “derecho a exigir el servicio en igualdad de condiciones” Gordillo, A. (2000) Tratado de derecho administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires.
9 Economía de escala: tiene lugar cuando a medida que aumenta el nivel de producción, los costos totales se incrementan menos que proporcionalmente. Esto hace que los costos por unidad de producción sean decrecientes a medida que aumenta el nivel de producción y, por lo tanto, el tamaño mínimo eficiente de las unidades productivas -que suele determinarse en función del mínimo costo unitario posible- resulta muy grande. Estas economías funcionan como barreras “naturales” a la entrada en la medida en que hacen más costoso el ingreso al mercado. Cuando las economías de escala son muy grandes pueden hacer conveniente -desde el punto de vista del costo mínimo de producción- que una sola empresa abastezca todo el mercado, en función del tamaño del mismo. Este es el caso denominado “monopolio natural”. Economía de alcance o diversificación: cuando la producción conjunta de dos o más productos por parte de una única unidad productiva posee un costo menor que el de la producción que podrían obtener firmas diferentes que produjeran cada una un único producto. Se trata de ventajas relacionadas con la producción conjunta de varios productos derivadas del mejor aprovechamiento de las instalaciones productivas o de insumos, al ahorro de costos provenientes de la administración común, etc. Economía de red: en el caso que la demanda individual depende positivamente del número de consumidores que hayan comprado el bien o servicio previamente. En los sectores de infraestructura, por caso el de telecomunicaciones, la empresa incrementa sus ingresos de modo creciente a medida que aumenta la cantidad de consumidores suscriptos a la misma debido a la posibilidad asociada de ofrecer comunicaciones con una mayor cantidad de destinos. Forcinito, K. (2005): Los sectores de infraestructura para la prestación de servicios públicos en la Argentina. Lineamientos generales de regulación pública, ficha mimeo, Buenos Aires.
10 La demanda de un bien/servicio es inelástica cuando las variaciones en los precios del mismo no determinan modificaciones de consideración en las cantidades demandadas. Por el contrario se dice que un bien/servicio tiene una importante elasticidad de demanda cuando una alteración en su precio induce cambios en las cantidades demandadas (en este caso, los precios y las cantidades se relacionan en sentido inverso). Ver Forcinito, K. (2005), Op. Cit.
11 Constitución Nacional, artículo 86.
12 Constitución Nacional, artículo 124
13 Entre los avances se destacan la creación de una visión compartida de los desafíos de la gestión hídrica, la creación del COHIFE, realización de talleres, etc. Subsecretaria de Recurso Hídricos, Mesa redonda Instituto de ingeniería sanitaria, 2007. http://www.icaa.gov.ar/Documentos/Ingenieria/PrinRec- Presentacion.ppt
14 En diciembre de 2008 se sancionó la Ley 26.438 que ratifica el Acta Acuerdo, la Carta orgánica y las Actas.
15 En 1966, en el seno de la ONU se adoptó el PIDESC que entró en vigor una década después. El Pacto reconoce que no “puede realizarse el ideal del ser humano libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos” entre las cuales se encuentran el derecho a trabajar, a la huelga, a la salud, etc. El protocolo facultativo fue aprobado en 2008.
16 Las Observaciones Generales procuran esclarecer las obligaciones de los Estados y la sustancia de los DESC. Son dictadas por el Comité equivalen a su jurisprudencia en relación con el contenido del pacto, el cual es el único órgano de aplicación. Las Observaciones Generales tienen carácter prescriptivo para los Estados. Courtis, C y Abramovich, V (1997) Hacia la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales: Estándares internacionales y criterios de aplicación ante los tribunales locales en La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, 1997. Págs. 283-350
17 PIDESC, artículos 11.1 y 12.1
18 Comité, DESC, Observación Nº 15
19 La Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo sostenible se dio como conclusión de la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, realizada en la ciudad de Dublín, Irlanda.
Participaron los gobiernos de 100 países y representantes de 80 organizaciones internacionales, se efectuó en forma previa a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que se desarrollo en Río de Janeiro , el mismo año. Los principios rectores son: 1- El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente. 2- El aprovechamiento y la gestión del agua debe inspirarse en un planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones a todos los niveles. 3 – La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la protección del agua. 4 – El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia a los que se destina y debería reconocérsele como un bien económico.
20 Para más detalle sobre la privatización Obras Sanitarias de la Nación ver Azpiazu, D., Catenazzi, A. y Forcinito, K. (2004) Recursos públicos, negocios privados: agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires, Serie Informes de Investigación Nº 19 de la Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines; Para un seguimiento de la situación en la pos convertibilidad: Azpiazu, D y Bonofiglio, N. (2006). Nuevos y viejos actores los servicios públicos. Transferencias de capital en los sectores de agua potable y saneamiento y en distribución de energía eléctrica en la postconvertibilidad. Documento de Trabajo Nº 16, Área de Economía y Tecnología de la FLACSO. En relación a las experiencias en el interior del país ver Azpiazu, D., Bonofiglio, N. y Nahón, C. (2008) Agua y energía. Mapa de situación y problemáticas regulatorias de los servicios públicos en el interior del país. Documento de Trabajo Nº 18, Área de Economía y Tecnología, FLACSO.
21 La concesión del Servicio Público de Provisión de Agua Potable y Desagües Cloacales en la Provincia de Buenos Aires prestados por OSBA se realizó mediante un llamado a Licitación Pública Nacional e Internacional. Para lo cual, se establecieron dos áreas de concesión en donde primo el criterio de mayor canon ofrecido: la zona “A” y la zona “B”.
En la zona “A” ingresó AZURIX S.A., consorcio liderado por el grupo energético Enron (EEUU) 90% y Programa de Propiedad Participada 10%. El área de concesión abarco las siguientes localidades y partidos: Adolfo Gonzáles Cháves: 1) Adolfo Gonzáles Cháves: Gonzáles Chaves; 2) Bahía Blanca: Bahía Blanca, Cabildo, Gral. Cerri, Ing. White; 3) Coronel Marina Rosales: Punta Alta, Va. Gral. Arias: 4) General. La Madrid: General. La Madrid, La Colina: 5) Guamini: Guamini; 6) Patagones: Carmen de Patagones, J. A. Pradere, Stroeder, Villalonga; 7) Salliquelo: Salliquelo; 8) San Cayetano: San Cayetano; 9)Tornquist: Tornquist; 10) Tres Arroyos:: Copetonas, 11) Villarino: Pedro Luro, Mayor Buratovich, Médanos, Hilario Ascasubi; 12) Berisso: Berisso, 13) Ensenada: Ensenada; 14) La Plata: La Plata, City Bell, Gonnet, Villa Elisa; 15) A: Magdalena: Magdalena; 16) Punta Indio: Verónica, Pipinas;
17) Florencio Varela: Florencio Varela; 18) Presidente Perón: Guernica, América Unida, 19) San Vicente: San Vicente, A Korn, Domselaar; 20 Bragado): Bragado; 21) Carlos Casares: Carlos Casares, Bellocq, Cadret, Hortensia, Moctezuma, Smith; 22) Carlos Tejedor: Carlos Tejedor, Timote, Cnia. Seré, Curarú, 23) Chivilcoy: Chivilcoy; 24): General Arenales: General Arenales, 25) General. Viamonte: General. Viamonte; 26) General Villegas: General Villegas, Sta. Regina, Va. Sauze, 27) Leandro N Alem: Vedia; 28) Lincoln: Lincoln, Pasteur, C.M. de Hoz, Bayauca, C.Salas; 29) Navarro: Navarro, Las Marianas, J.J.Almeyra; 30) Nueve de Julio: Nueve de Julio, French – M.B. Gonnet; 31) Pehuajó: Pehuajó, Salazar; 32) Ramallo: Ramallo, Va. Ramallo, Va. Gral. Savio, El Paraíso; 33) Suipacha: Suipacha, 34) Ayacucho: Ayacucho; 35) Dolores: Dolores, Sevigne; 36) General Paz: Ranchos; 37) General. Alvear: General. Alvear; 38) General. Belgrano: General. Belgrano; 39) General Guido: General. Guido, Albarden; 40) General Juan Madariaga: General. Madariaga; 41 General. Lavalle: General. Lavalle; 42) Las Flores: Las Flores; 43) Maipú: Maipú; 44) Mar Chiquita: Coronel Vidal, Coronel Pirán, Vivoratá, S.C. del Mar; 45) Monte: San Miguel del Monte; 46) Pila: Pila; 47) Roque Pérez: Roque Pérez,
C.Beguerie; 48) Tapalque: Tapalque; 49) Villa Gesell: Villa Gesell. En la zona “B” ingresó Aguas del Gran Buenos Aires, consorcio integrado por Impregilo (43%), Aguas de Bilbao Bizkaia (20%) y Dycasa (27%). El 10% restante corresponde al Programa de Participación Accionaría del Personal (PPAP). La zona “B” abarco las siguientes localidades y partidos los partidos de José. C. Paz, San Miguel, Malvinas Argentinas, Moreno, Merlo, Rodríguez y Escobar (Belén)
22 Reglamentado mediante el Decreto 3289/04, modificado, a su vez, por el Decreto 2231/03 y finalmente, ratificado por el artículo 33 de la Ley de Presupuesto 13.154/04.
23 Para más detalle ver Desarrollos de niveles guía de calidad de agua ambiente correspondientes a nitratos y nitritos. República Argentina Subsecretaria de Recursos Hídricos de la Nación. Diciembre 2003
24 En el caso del agua, el acceso mediante perforación con bomba a motor siempre que cuente con encamisado, tiende a ser “la más aceptable” detrás del acceso por redes; porque al lograrse profundidades adecuadas disminuyen las posibilidades de acarrear contaminación (por contacto con las napas superficiales).
En el caso de los desagües, el sistema de cámara séptica y pozo ciego presumiendo su diseño correcto y el control de su funcionamiento tiende a ser, luego del acceso por redes, un “sistema aceptable” para la eliminación de las aguas servidas. (Catenazzi, A y Kullok, D: 1997)
25 Para un análisis más detallado de las acciones sobre las perforaciones ver Abihaggle, C y Day, J (2004) Agua y sociedad. Un ensayo económico sobre la política hídrica. Mendoza, EDIUNC.
26 Reglamentado mediante el Decreto 2923/1949. El Código de Aguas establece que mientras el Poder Ejecutivo no ejerza las atribuciones que le otorgan el Artículo 2 del código, continúan vigentes las disposiciones presentes en distintas normativas, tales como la Ley 5376.
27 Ley 5376, artículo 5.
28 Decreto 2923, artículo 1.
29 El artículo 4 del Decreto 2923 dispone que tienen que existir, entre la perforación de agua y las cañerías cloacales 15 metros de distancia.
30 Ley 5376, artículo 12. No específica cuales son los títulos habilitantes para el ejercicio de la actividad.
31 Dichos registros están a disposición de los usuarios y del público en general y su inscripción se realiza en el Departamento de Catastro, Registro y Estudios Básicos dependiente de la Dirección de Planificación, Control y Preservación de Recursos Hídricos. http://www.ada.gba.gov.ar/
32 Resolución 596, artículo 15.

Por: Verónica Cáceres¹
Fuente: Centro de Estudios Económicos y Monitoreo de las Políticas Públicas

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