Plan Maestro de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos – ACUMAR. Parte 1

Primera Parte – Lineamientos Generales y Diagnóstico
1- Introducción

El presente Plan Maestro para la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos de la Cuenca Matanza Riachuelo (PMGIRSU-CMR) consiste en una planificación detallada de la estrategia relativa a la gestión de residuos sólidos urbanos prevista por la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) para el período 2011-2024, a fin de dar respuesta a la problemática de los residuos existente en dicho ámbito. El mismo surge de los lineamientos esgrimidos en el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo (PISA), sus modificaciones y readecuaciones, consolidado por la inclusión de apreciaciones, correcciones y aportes de los distintos actores involucrados y grupos de interés.

El PMGIRSU-CMR fue elaborado atendiendo a los requerimientos que solicitara el Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes en el Considerando 7° de la resolución de fecha 31-08- 2010 (fs. 381/397) y la Resolución de fecha 4-11-2010 donde se requiere que el PMGIRSUCMR sea presentado como fecha tope el 31-12-2010. El mismo tiene el propósito de adoptar las medidas necesarias para la implementación de mejores alternativas y la aplicación de nuevas tecnologías para el tratamiento de la totalidad de los residuos en el ámbito de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo.

El PMGIRSU-CMR ha sido concebido en su integralidad teniendo en cuenta para su concreción la multiplicidad de jurisdicciones que forman parte de la Cuenca Matanza Riachuelo.

Para la elaboración del plan fue definida una zonificación específica en atención a los antecedentes existentes y las acciones ya iniciadas por los municipios y la CABA, la manifestación de sus respectivos intereses y necesidades, sumado a las particularidades respecto de la disposición final de residuos y respecto a la normativa aplicable.

1.1- Antecedentes

Desde que se creara la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, se han realizado una serie de acciones puntuales y aisladas, habida cuenta de la inexistencia de un área específica de dicha autoridad que atendiera la problemática de los residuos sólidos urbanos. Muchas de estas acciones de saneamiento se realizaron ante la urgencia de dar una respuesta a distintas necesidades como por ejemplo la identificación de Basurales, la caracterización de los mismos, la muy necesaria erradicación de basurales con residuos peligrosos, etc. Estas acciones, aunque importantes, no fueron suficientes para comenzar a resolver cuestiones relacionadas específicamente con la gestión inadecuada de los residuos sólidos urbanos en la Cuenca.

A partir de la formulación del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos y Saneamiento de Basurales en el marco de la adecuación del Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo (PISA) que solicitara el Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes con fecha del 16/10/2009, donde hace saber a la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo que “…deberá planificar los proyectos integradores -Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA)- para toda la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo…a saber…h) “Saneamiento de basurales”…”. y de las dificultades posteriores para llevar a cabo en tiempo y forma la consecución de los objetivos previstos, se puso en evidencia la necesidad de conformar una unidad o coordinación específica que lleve a cabo las tareas de prevención, mitigación y mejora de la gestión de los residuos sólidos urbanos en la Cuenca.

A partir de la necesaria institucionalización de ACUMAR, se produce la conformación, entre otras, de la Coordinación de Gestión Integral de Residuos Sólidos como componente de la ACUMAR. De ese modo se comienzan a implementar las medidas propuestas en este plan y sin perjuicio del mismo, surge la necesidad de realizar su ampliación incorporando no solo la totalidad de los programas a implementar, sino una propuesta superadora con una estructura de Plan Maestro. El mismo parte de una visión integral y macro de la cuestión, con el objetivo de proponer acciones de rectificación de la gestión actual de los residuos sólidos urbanos.

2- Objetivos
2.1- Objetivo General

El Plan Maestro prevé adoptar las medidas necesarias para la implementación de acciones concretas desde la generación hasta la disposición final -en última instancia-, con preponderacia del reciclado y valorización, mediante la aplicación un paradigma superador a través de nuevas tecnologías de tratamiento, de manera tal de tener el control de la totalidad de los residuos generados en el ámbito de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo.

2.2- Objetivos específicos

El Plan Maestro se propone fundamentalmente:

• Promover la minimización y recuperación de residuos sólidos urbanos para reducir la cantidad de residuos destinados a disposición final.
• Fomentar la participación de los integrantes de la comunidad, propiciando la educación y conciencia ciudadana respecto de los RSU.
• Promover la inclusión de los recuperadores informales de residuos mediante la generación de nuevos puestos de trabajo.
• Dotar la infraestructura necesaria para una gestión ambientalmente adecuada de los residuos sólidos urbanos.
• Optimizar la logística de la recolección, transporte y transferencia para lograr una mayor eficiencia en esta etapa.
• Prevenir la formación de basurales.
• Fortalecer las capacidades técnicas municipales para asumir de manera eficiente la gestión de los residuos sólidos urbanos.
• Mitigar los impactos negativos y afectación a la salud de los basurales existentes mediante tareas de clausura y saneamiento.
• Incentivar la aplicación de nuevas tecnologías para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos urbanos hacia un nuevo paradigma de disposición final de residuos.

3- Alcance

El presente plan afecta a la totalidad de los municipios incluidos en la Cuenca Matanza Riachuelo definidos de acuerdo a la siguiente zonificación:

• ZONA 1 (Z1) o Subcuenca Alta: comprende los partidos de Cañuelas, Las Heras, Marcos Paz y San Vicente.
• ZONA 2 (Z2) o Subcuenca Media y Baja: comprende los partidos de Alte. Brown, Avellaneda, Esteban Echeverría, Ezeiza, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Merlo, Morón y Presidente Perón.
• ZONA 3 (Z3) o CABA: comprende a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ya que por su particularidad autonómica, requiere una atención diferenciada.

4- Roles y responsabilidades

Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)

• Conducir y ejecutar el Plan Maestro
• Establecer la dirección política estratégica para la gestión de los RSU en la Cuenca Matanza Riachuelo, facilitando el ordenamiento del sector, respetando las competencias provinciales y municipales.
• Asegurar que los actores y grupos de interés estén bien informados acerca del Plan Maestro de los beneficios derivados de su implementación y de sus responsabilidades para el logro del éxito.
• Contribuir con los gobiernos locales (CABA y municipios), brindándoles el apoyo técnico necesario para la implementación del Plan Maestro.
• Gestionar la aplicación de fondos para el desarrollo del Plan.
• Impulsar la transición hacia una gestión sustentable de los Residuos Sólidos Urbanos,
• Fomentar la capacitación en materia de GIRSU en todas las jurisdicciones o ámbitos de la administración pública.
• Controlar y monitorear las acciones del Plan y sus impactos.

Gobiernos Municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

• Implementar el Plan Maestro en sus jurisdicciones, previendo la cooperación y acuerdos de gestión conjunta con otros municipios,
• Asegurar que los servicios de RSU se brinden al conjunto de la población y en forma efectiva y eficiente,
• Asignar los recursos apropiados a la gestión de los residuos.
• Mantener una comunicación fluida con la comunidad en todos los aspectos vinculados al Plan.
• Promover la participación de la comunidad en la planificación y decisiones sobre los servicios de RSU.
• Procurar la inclusión de los trabajadores informales al circuito formal de la economía.
• Establecer los controles necesarios sobre los servicios, para asegurar la preservación de la salud humana y del ambiente, y el bienestar de la población.

CEAMSE

• Garantizar la adecuada transferencia y disposición final de los RSU
• Promover y ejecutar las acciones previstas en el Plan Maestro
• Asumir la responsabilidad por la seguridad y la operación a largo plazo de sus instalaciones.
• Informar a la ACUMAR de los avances en la implementación de los programas relativos al Plan.
• Proveer información relativa a los residuos a la ACUMAR

Sector empresario de los servicios de RSU

• Cumplir con la legislación, y proporcionar a su personal la capacitación y entrenamiento necesarios para asegurar dicho cumplimiento.
• Realizar inversiones en instalaciones de GIRSU, con miras a la explotación racional del servicio.
• Asumir la responsabilidad por la seguridad y la operación a largo plazo de las instalaciones.
• Identificar oportunidades e incorporar nuevos enfoques o mejoras tecnológicas, que redunden en la mejora de los servicios que prestan, de acuerdo con las expectativas de la sociedad.
• Difundir conocimientos, proporcionar asistencia técnica, y llevar a cabo investigación y desarrollo para la mejora de los servicios, hasta donde les sea posible.

Empresas recicladoras

• Cumplir con la legislación, y proporcionar a su personal la capacitación y entrenamiento necesarios para asegurar dicho cumplimiento.
• Alentar las prácticas de valorización de residuos.
• Impulsar la transparencia de sus mercados.
• Fomentar, en la medida que les sea posible, el cooperativismo de los trabajadores informales.

Comunidad en general

• Modificar, donde sea necesario, los hábitos de uso y consumo de bienes y servicios, minimizando la generación de residuos,
• Ser responsables en la decisión de compra, privilegiando la selección de aquellos productos que aseguren una menor generación de residuos, o estén producidos con materia prima reciclada, lo cual, paralelamente, inducirá a la industria a modificar sus conductas y procesos,
• Reusar e implementar reciclados hogareños en la medida que sea posible,
• Colaborar con los programas de segregación en origen y valorización que se implementen en sus comunidades,
• Manejar los residuos en sus hogares y en la disposición inicial con responsabilidad, incluyendo la no incineración de los mismos,
• Asumir la responsabilidad por la generación de sus residuos, incluyendo el pago de tasas razonables por el goce de los servicios de RSU y la aceptación de las obras de ingeniería necesarias para su gestión y disposición final,
• Estar informados y participar activamente en las audiencias públicas, los talleres y otras actividades relacionadas con la gestión de residuos que se organicen en sus comunidades.

Organizaciones de la Sociedad Civil

• Difundir ante la opinión pública los problemas relacionados con la gestión inadecuada de los RSU,
• Concientizar sobre situaciones críticas y poblaciones en riesgo,
• Trabajar con las autoridades para apoyar las estrategias, planes y programas locales de gestión de residuos, generando un canal de comunicación con la comunidad,
• Ayudar en la promoción de la minimización de los RSU, el reúso y el reciclado,
• Colaborar en el diseño y liderar programas educativos, en particular los que involucren a niños y jóvenes en los aspectos de una adecuada gestión de los RSU,
• Colaborar, hasta donde les sea posible, en la investigación, desarrollo y mejoras para la GIRSU y en la transferencia de experiencias y tecnología,
• Promover la concientización y la participación ciudadana.

5- Marco legal e institucional

La temática de Residuos Sólidos Urbanos es, desde el punto de vista de su Gestión, un conjunto complejo de normativas, instituciones y responsabilidades.

En el territorio de la Cuenca Matanza Riachuelo, integrada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y catorce municipios de la Provincia de Buenos Aires, la gestión de los Residuos Sólidos reviste complejidades adicionales por la pluralidad normativa, la superabundancia de responsabilidades locales y la circulación interdistrital de personas.

De ese modo, analizar la normativa aplicable se convierte en un ejercicio complejo, dado que para cada municipio la situación es particular y con sus ordenanzas generan la necesaria complementación de la normativa Nacional y Provincial.

Las ahora vigentes leyes de reducción y tratamiento -Ley Nº 13.592 de la Provincia de Buenos Aires y 1.854 de la C.A.B.A- establecen claramente que:

• Cada municipio es el responsable de los residuos generados en su territorio. Por tal motivo, cada municipio debe instrumentar y garantizar una adecuada gestión de los mismos.
• Ambas leyes exigen la reducción gradual de la cantidad de residuos que se envían a relleno sanitario.

En este aspecto, la actual crisis de donde instalar nuevos rellenos sanitarios y como resolver la disposición final de la totalidad de los residuos de la región metropolitana no es ajena a los municipios de la cuenca.

Un caso particular lo conforman los municipios que, estando o no incluidos en el sistema establecido por el Decreto Nº 9.111/78 y su normativa complementaria, han dictado ordenanzas que impiden el ingreso de residuos de otros municipios a sus territorios.

Esta práctica, frecuente en el esquema logístico actual de Gestión de Residuos, se torna inconducente confrontándola con la legislación Provincial y Nacional en la materia.

Dicho esto es necesario advertir que la situación de incertidumbre que se genera en los vecinos que son frecuentemente influidos por los formadores de opinión como los medios de comunicación, motivan normativas que no son compatibles y, desde un punto de vista más amplio, son inconvenientes para el desarrollo de una Gestión Integral inteligente y sustentable.

En la presentación del Proyecto de lo que luego sería la Ley 13.592 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos en la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, se manifiesta que “El mismo permitirá imprimirle una mayor racionalidad basada en la regionalización de gestión de residuos, tal como promueve la Ley Nro. 25.916 de presupuestos mínimos de protección ambiental y aconseja el sentido común y la experiencia comparada”

En otro fragmento de ese documento se puede leer: “La experiencia de otros países demuestra la eficacia de adoptar modelos de gestión integral de residuos con proyección y escala regional.

En los hechos la mayoría de los sistemas legislativos comparados tienden a recomendar las soluciones asociativas entre diferentes gobiernos locales. En España, por ejemplo, la Ley Nro. 42 de 1975 estimula la creación de consorcios y mancomunidades provinciales para la gestión integrada de los residuos municipales, mientras que en Argentina, las experiencias de las provincias de Mendoza y Córdoba, con el establecimiento de planes integrales de gestión de residuos sólidos, transitan también en este derrotero, consorciando la labor de los municipios en modelos de gestión regional”

En referencia a los organismos multilaterales de crédito y fomento, la exposición de motivos de la Ley 13.592 manifiesta: “Los organismos multilaterales de financiamiento y diversas agencias de cooperación internacional, también coinciden en la recomendación respecto de la regionalización del tratamiento y disposición final de residuos sólidos urbanos. En este sentido, un grupo de trabajo convocado a instancias del Banco Mundial y la Agencia Suiza para la Cooperación y el Desarrollo (SKAT), con la participación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Organización Mundial de la Salud, arribó a la conclusión de que existe una fuerte necesidad de mejorar la coordinación entre municipios que conforman grandes áreas metropolitanas, con el fin de implementar y operar modelos regionales de disposición final”.

En este sentido, la Provincia de Buenos Aires marca un rumbo definido en lo que hace a la esperable Gestión de Residuos y ese objetivo se materializa en la creación de los PAP o Polos Ambientales Provinciales, que se encuentran descriptos en el Art. 12 de dicha Ley.

Es decir, la legislación Provincial en la materia como complemento de la legislación nacional y tomando como referencia experiencias internacionales, se pronuncia propiciando las soluciones regionales para la Gestión Integral de los Residuos.

En el caso particular del espacio ocupado por la Cuenca Matanza Riachuelo por tratarse de una región de características especiales con una fuerte incidencia en la interjurisdiccionalidad, el dictado de normativas de ese tenor es incompatible con las soluciones técnico-económicas que pudieran proyectarse.

5.1- Clasificación y separación de residuos en la Provincia de Buenos Aires

En línea con lo establecido por la Ley Nº 13.592 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos, el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires dictó el Decreto Nº 869/2008 que crea el Programa de reducción de residuos “Generación 3R”. El Programa Generación 3R engloba distintas acciones en materia de gestión integral de residuos sólidos urbanos, orientadas a minimizar la cantidad de residuos que se generan cotidianamente.

Con el dictado de la norma descripta se pretende prevenir la contaminación ambiental reduciendo la cantidad de residuos desde el origen, fomentando la reutilización de aquellos productos que así lo permitan; además de propender al equilibrio entre el crecimiento económico, la preservación ambiental y la participación social como forma de garantizar la sostenibilidad de los recursos naturales en el tiempo. Pensando en que, para alcanzar una gestión sostenible de los residuos sólidos urbanos requiere efectivizar un cambio cultural, el Programa Generación 3R, con la finalidad de concientizar y fomentar la participación ciudadana, reúne acciones de educación ambiental, campañas de sensibilización, prevención y participación de los distintos sectores de la sociedad, partiendo de la noción de las tres “R”
(reducir, reciclar y reutilizar), propuestas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

Se fomentan las Acciones participativas entendiendo que es necesario fomentar un cambio actitudinal frente a una cuestión tan cotidiana que involucra a la propia cultura y se propende concientizar a todos los sectores, respecto de la problemática que conlleva la creciente generación de residuos sólidos urbanos.

5.2- El caso de la Ciudad de Buenos Aires

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por tratarse de un territorio unificado en lo normativo, permite que se lo aborde desde un ángulo diferente.

Es sabido que este importante distrito alberga un sinnúmero de actividades que hacen que su población estable prácticamente se triplique en las horas de mayor afluencia en el ámbito laboral.

Ese inusitado movimiento humano genera, no sólo un desplazamiento de personas sino que con ellas también se traslada su capacidad de generar residuos de toda índole.

De ese modo, se transforma en receptora de los residuos generados en su territorio por las personas que, sin vivir en la Ciudad, pasan las horas hábiles del día en su territorio.

Afrontando esta situación, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, en uso de sus facultades dictó la Ley Nº 1.854, un hito en la legislación vinculada a los residuos ya que en ella participaron, además de las instancias institucionales propiamente dichas, las ONGs haciendo aportes sustanciales al texto de lo que resultó ser la Ley Nº 1854, conocida como de Basura Cero.

En esta Ley se establecen criterios y parámetros de gestión que apuntan a una reducción progresiva de residuos que se envían a Disposición Final. Con esta legislación, la Ciudad de Buenos Aires ha hecho punta en la autorregulación vinculada a la reducción de los volúmenes de residuos.

La Ley N° 1.854 de Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos, estableció "el conjunto de pautas, principios, obligaciones y responsabilidades para la gestión integral de los residuos sólidos urbanos que se generen en el ámbito territorial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en forma sanitaria y ambientalmente adecuadas, a fin de proteger el ambiente, seres vivos y bienes. En este sentido, la Ciudad adopta como principio para la problemática de los residuos sólidos urbanos el concepto de Basura Cero." Este concepto está definido en su Artículo 2°, manifestando que: “Se entiende como concepto de Basura Cero, en el marco de esta norma, el principio de reducción progresiva de la disposición final de los residuos sólidos urbanos, con plazos y metas concretas, por medio de la adopción de un conjunto de medidas orientadas a la reducción en la generación de residuos, la separación selectiva, la recuperación
y el reciclado”

La reglamentación de la Ley Nº 1.854 promueve la adopción, en forma gradual, de las siguientes medidas:

a. En una primera etapa se implementará la disposición inicial selectiva y la recolección diferenciada de los residuos en húmedos y secos conforme a lo dispuesto en la presente reglamentación, enviándose los primeros a disposición final, previa separación de la parte aprovechable siempre que sea técnicamente factible, y los segundos a centros de selección para su posterior valorización comercial, enviándose la fracción de descarte a disposición final.
b. En una segunda etapa, los residuos secos deberán separarse en origen en las categorías que determine la Autoridad de Aplicación. Para ello se establecerán las siguientes medidas:

• Organizar la recolección selectiva según las categorías determinadas por la Autoridad de Aplicación.
• Potenciar el desarrollo y expansión de los mercados finales para los materiales reciclables.
• Toda otra medida que la Autoridad de Aplicación estime conveniente.

  c. En una tercera etapa, deberá separarse en origen la fracción orgánica de los residuos húmedos para su recolección diferenciada. Para ello se establecerán las siguientes medidas:

• Implementar la disposición inicial selectiva y la posterior recolección diferenciada de residuos orgánicos en el tiempo y forma que determine la Autoridad de Aplicación.
• Arbitrar las acciones necesarias a los fines de valorizar la fracción orgánica. En el caso de producción de compost, para su introducción en el mercado el mismo deberá contar con la certificación pertinente.
• Toda otra medida que la Autoridad de Aplicación estime conveniente.

5.3- Los Recolectores Informales o Cartoneros

Desde hace un tiempo, en cada barrio, en cada ciudad, se distinguían personas que con sus modestos vehículos con tracción a sangre circulaban por las calles con la intención de comprar aquello que en los hogares no fuera útil y se encontrara ocupando lugar improductivo. Estas personas eran conocidas como “botelleros”.

También se podían ver en las inmediaciones de los sitios de disposición final personas, a veces familias enteras, que recuperaban de la basura alguna fracción que le pudiera servir para la subsistencia. A estas personas se las conocía como “cirujas”, por lo que nació el término “cirujeo” para referirse a las actividades vinculadas a la recuperación de una fracción de residuos.

La realidad sociopolítica ha ido transformando esta modesta forma de obtener recursos de sectores francamente minoritarios, cuya actividad se circunscribía a la compra de materiales o la búsqueda en sitios determinados, con la incorporación de grandes masas de trabajadores desempleados que sólo encontraron en los residuos una oportunidad para la subsistencia.

Paralelamente al desarrollo de la normal y frecuente tarea de recolección de residuos por parte de la Ciudad de Buenos Aires y los Municipios, durante el comienzo de la década en curso se consolidó una situación que vino a modificar la gestión de los Residuos e incorporó a la actividad a nuevos actores sociales.

Motivados por los problemas económicos que debió afrontar gran parte de la población con tasas elevadas de desempleo y normativa laboral que restringía los derechos de los trabajadores, muchos de los trabajadores desempleados encontraron en la selección manual de residuos en la vía pública un modo de subsistencia, que no por precario fue menos efectivo.

Esta situación generó normativa específica en la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo la Ley 992 que, tomando la necesidad de ordenar el universo de recolectores, promovió la creación de un “Registro Único Obligatorio Permanente de Recuperadores de Materiales Reciclables”.

Entre los objetivos previstos por la ley, detallados en su Art. 3 se puede mencionar “Concebir una Gestión Integral de los Residuos Urbanos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que permita la recuperación de materiales reciclables y reutilizables, y deje sin efecto, como disposición final, el entierro indiscriminado de los residuos en los rellenos sanitarios.” También “Priorizar la asignación de zonas de trabajo, considerando la preexistencia de personas físicas, cooperativas y mutuales.”

En lo relativo al desarrollo de este Plan, uno de los objetivos de la Ley es el de “Coordinar y promover con otras jurisdicciones y organismos oficiales, acciones de cooperación mutua, planes y procedimientos conjuntos que tiendan a optimizar y mejorar el fin de la presente Ley, generando procesos económicos que incluyan a los recuperadores”.

También, en sintonía con lo planteado en sus antecedentes normativos se están produciendo algunas modificaciones en el planteo jurídico – administrativo de la actual gestión de residuos.

Específicamente en lo atinente a la necesidad de promover una drástica reducción de los residuos generados y a la incorporación de los Recuperadores informales a la Gestión Integral de Residuos de la Ciudad, se está llevando adelante una licitación relacionada a la recolección de residuos en la que se plantea una modificación que contempla la recolección diferenciada de la fracción seca de residuos.

Para llevar adelante la recolección de la fracción seca se ha comenzado a tomar contactos formales con asociaciones de Recolectores Informales que, en general, conformados como cooperativas de trabajo se harán cargo de las zonas en las que se subdivida, a los efectos de esta tarea, la Ciudad de Buenos Aires.