Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos. Parte 1

Resumen ejecutivo

Uno de los desafíos de gestión más importantes que enfrentan los gobiernos locales argentinos es el manejo de los residuos sólidos urbanos (RSU). Estudios previos realizados por CIPPEC (Schejtman e Irurita, 2012) revelaron que los municipios destinan hasta el 31% de su presupuesto total a la gestión de la basura, dato que manifiesta la importancia de abordar este reto.

Este documento presenta los tres grandes desafíos que existen a nivel nacional respecto de la gestión de residuos: la generación de información sistematizada y confiable, la articulación intersectorial y la interjurisdiccional. Además, destaca iniciativas locales que lograron avances en alguna de las etapas de la gestión de los RSU –a saber, la generación, la recolección, el tratamiento, la disposición final y la reinserción en el mercado–: Rosario (Santa Fe), Morón (Buenos Aires), Rivadavia (Buenos Aires), Bahía Blanca (Buenos Aires), Santa Fe (Santa Fe), Rafaela (Santa Fe) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Estos municipios promovieron la incorporación de una mirada integral e incentivaron la adopción de pautas sustentables en el manejo de los residuos domiciliarios. Además, constituyen una inspiración para otros municipios que desean mejorar el tratamiento que dan a la basura.

Presentación

Este documento se enmarca en un proyecto de investigación desarrollado por el Programa de Desarrollo Local de CIPPEC que cuenta con el apoyo de Coca-Cola. El objetivo fundamental de la iniciativa es identificar los logros y desafíos de la gestión de los residuos sólidos urbanos (RSU) en los municipios argentinos. Como política pública, la gestión de los RSU establece enormes retos a los gobiernos locales en términos del volumen de recursos que implica su gestión, pero también en cuanto a sus capacidades técnicas, su ubicación geográfica y tamaño, la cantidad de población y sus niveles socioeconómicos, entre otros factores.

Este documento se propone presentar una serie de experiencias destacables en alguna de las etapas de la gestión de los RSU desarrolladas en municipios de nuestro país. El objetivo es dar a conocer estas iniciativas, promover la incorporación de una mirada integral e incentivar la adopción de pautas sustentables en el manejo de los residuos domiciliarios.

Introducción

Los residuos sólidos urbanos (RSU) constituyen uno de los problemas ambientales más significativos para los municipios argentinos. Recolectar, tratar y disponer, como etapas del proceso de manejo de los RSU, son competencia de los gobiernos locales. En conjunto, involucran hasta el 31% del presupuesto, una elevada cantidad de recursos técnicos, personal y maquinaria, y requieren la articulación con otros actores sociales1.
En un contexto de escasez de recursos presupuestarios y técnicos y de aumento creciente de la producción de residuos, la gestión de los RSU es uno de los principales desafíos de política pública tanto para los pequeños municipios como para los grandes. A pesar de su heterogeneidad que los caracteriza, la problemática de la gestión de residuos atraviesa a todos los gobiernos locales. Hasta el momento, se evidencian muy pocas estrategias eficaces y económicamente sustentables.

Por eso, este documento busca dar a conocer casos de política pública municipal que lograron mejorar la gestión de, al menos, una etapa del ciclo de manejo de los residuos y que pueden servir como ejemplo a imitar por otros que quieran mejorar el tratamiento que dan a la basura.

Sin embargo, cabe aclarar que en la Argentina la gestión de los RSU es una política que aún no encontró modelos innovadores de gestión que la mejoren sustancialmente y de manera exhaustiva. En general, prevalece la falta de una mirada integral que comprenda el ciclo completo, desde la generación hasta la disposición final y la reinserción en el mercado de los materiales recuperados.

En la primera sección del documento se realizará una breve introducción a la realidad municipal en la Argentina para luego presentar sucintamente los resultados del diagnóstico de la gestión de los RSU realizado por CIPPEC2. En la segunda parte, se presentan tres grandes desafíos que existen a nivel nacional en materia de gestión de residuos. En una tercera parte se citan iniciativas locales que lograron resolver de manera innovadora alguna de las etapas. Para esto, la presentación de los casos seguirá la organización planteada por las etapas de la gestión integral de residuos que tomamos como modelo en nuestra visión: la generación –disposición inicial, educación y concientización–, la recolección, el tratamiento y la disposición final y la reinserción en el mercado.

Acercarse a una forma de gestionar los residuos que incorpore una mirada integral de todo el ciclo; promueva el reúso, la recuperación y el reciclado, tecnologías más adecuadas y la formalización de los trabajadores de los residuos; impulse una legislación de calidad que estimule los cambios; favorezca la generación de información local acerca de los residuos, e incorpore la educación ambiental y la concientización como ejes de las políticas, es una ardua tarea, pero es impostergable. En general, es un camino poco recorrido por los gobiernos locales argentinos. En muchos casos, se realizaron iniciativas de diverso nivel de complejidad para mejorar la situación de los residuos, pero la mayoría de las veces funcionaron como impulsos espasmódicos que no lograron traducirse en mejoras evidentes.

Diagnóstico sobre la gestión de los residuos sólidos urbanos en municipios argentinos

Realidad municipal: breve descripción

La realidad municipal en la Argentina es sumamente compleja: en primer lugar, por la heterogeneidad de los regímenes municipales, ya que es una facultad reservada a las provincias. Esto genera dificultades al momento de hallar iniciativas comunes a desafíos similares. Esta heterogeneidad no se da solo entre provincias; al interior de cada una de ellas, las diferencias entre los gobiernos locales también son importantes. Al estar atravesadas por variables tales como su población, su tamaño, su tipología (en términos de su grado de urbanización) la disponibilidad de recursos económicos y la diversidad sociocultural, entre otras, las necesidades que tienen unos municipios difieren de las que poseen otros. Además, existe el caso de los que son capitales provinciales y que, en muchos casos, conformaron un área metropolitana que excede los límites de un solo gobierno y, por tanto, requiere la coordinación e implementación de políticas interjurisdiccionales.

En segundo lugar, encontramos las limitaciones vinculadas a las capacidades económicas y tributarias. La gran mayoría de los gobiernos locales argentinos dependen de los programas y subsidios de los niveles provincial y nacional. En muy pocos casos, los recursos propios superan el 30% del total de gastos. Esto evidencia un escenario que presenta no solo escasez de recursos sino, además, capacidades insuficientes para generarlos y enfrentar las problemáticas propias de manera autónoma.

A estos factores retos se les suma la falta de actualización e innovación en las capacidades técnicas y de formación de una gran parte de las administraciones locales. Para los municipios, es muy difícil incorporar capacidades y nuevas tecnologías para modernizar la gestión y promover prácticas más abiertas, transparentes y participativas. En muchos casos, los canales administrativos tradicionales no se adaptan a los cambios políticos y tecnológicos, e impiden que los gobiernos locales desarrollen relaciones que faciliten la comunicación tanto hacia el interior del municipio como hacia el resto de la ciudadanía.

En este contexto, uno de los principales desafíos de los gobiernos locales es el ejercicio real y pleno de su autonomía. A partir de la incorporación del artículo 123 en la Constitución nacional, se consagró la autonomía municipal, lo que le dio visibilidad a una realidad que desde el retorno de la democracia viene teniendo más peso y presencia en la gestión de las políticas públicas: la descentralización de funciones y responsabilidades. Este proceso tiene como resultado la delegación de una serie de tareas y obligaciones desde los ámbitos provincial y nacional hacia los gobiernos locales. Aunque este proceso puede configurar un aspecto positivo en el camino hacia la autonomía municipal, si la aplicación es inadecuada y no logra articular las nuevas funciones con los recursos necesarios para desarrollarlas y para hacerlas sustentables, los gobiernos locales se convertirán en “gestores de la escasez” (Fernández Arroyo, Gigli y Schejtman, 335: 2012).

Por su cercanía con la comunidad, los gobiernos municipales son los primeros receptores de las demandas ciudadanas. A lo largo del tiempo, vieron incrementadas sus responsabilidades y complejizadas sus tareas producto de este proceso descentralizador, lo que generó una necesidad constante de recursos (tecnológicos, profesionales, económicos) para responder a esas demandas crecientes y diversas. Es necesario reflexionar acerca de la realidad municipal argentina y el ejercicio de la autonomía para promover alternativas que faciliten gestionar de manera más participativa, eficaz y eficiente la política local.

La gestión municipal de los residuos sólidos urbanos

La gestión de los RSU en los municipios argentinos también forma parte del complejo escenario de la gestión local y no escapa a los desafíos de política pública que estos deben enfrentar.

Los gobiernos locales comprometen de manera individual un importante volumen de recursos (tanto presupuestarios como humanos) para gestionar el kilo promedio de residuos que genera cada habitante por día3, por lo general en un marco de carencia y desarticulación normativa, falta de información confiable, insuficiente coordinación interjurisdiccional y escasez de conocimientos específicos y personal capacitado.

La gestión de los residuos es de competencia municipal “a fin de promover su valorización, minimizando la cantidad que se destina a disposición final y reduciendo los impactos que producen en el ambiente” (Ley nacional 25.916, de Residuos Domiciliarios). No es una tarea sencilla, ya que requiere insumos que suelen ser escasos para los gobiernos locales: recursos económicos, saber técnico, regularidad en la provisión del servicio, capacidad de negociación con múltiples actores y espacio físico adecuado para su tratamiento y disposición final.

Al margen de sus particularidades, los municipios argentinos presentan ciertas características comunes:

1) Basurales a cielo abierto sin control ni técnicas de saneamiento, rellenos sanitarios insuficientes o próximos a agotarse, escasas y aisladas iniciativas de recuperación y reciclado de RSU, y falta de recursos financieros.
2) Carencia y desarticulación normativa, falta de coordinación interjurisdiccional y escasez de conocimientos específicos y personal capacitado.
3) Modelos de gestión diseñados como recetas aplicables a cualquier contexto, que no tienen en cuenta los retos reales que presenta la gestión de RSU.
4) Falta de un abordaje integral que comprenda el ciclo completo, a saber: la generación, la recolección, el tratamiento, la disposición final, y también la reinserción en el mercado de los materiales recuperados.

Así, el gran reto es impulsar un cambio en la manera de gestionar los residuos y promover la transformación de un modelo de limpieza a un modelo de gestión integral de RSU o GIRSU (Schejtman e Irurita, 2012). En materia de residuos, en la Argentina predomina una visión cortoplacista que no incorpora todas las etapas de la gestión y tampoco permite aprovechar las potencialidades de la recuperación y el reciclado. El modelo de limpieza es limitado, poco eficiente, no aborda el problema en todas sus dimensiones y solo se ocupa de la limpieza, es decir que traslada el problema al eslabón siguiente de la cadena: de los hogares al sistema de recolección, del sistema de recolección al sistema de disposición final. No previene ni mitiga la contaminación ambiental que se produce por sistemas deficientes de disposición final y requiere ampliar el sistema de recolección o aumentar su frecuencia de forma permanente, al ritmo del crecimiento poblacional y las tendencias económicas que determinan el consumo.

Otro de los graves problemas que perjudican al desarrollo de una gestión integral es el desconocimiento de información básica y necesaria para mejorar la gestión de los residuos. En muchos casos, se carece de datos fundamentales para la toma de decisiones informadas, como la cantidad de residuos generados, las áreas del municipio en donde se generan más o menos residuos, los tipos que se producen según la zona, el costo de la disposición de cada kilo generado, las características geofísicas del terreno para la disposición final, la existencia de recuperadores urbanos formales o informales y el presupuesto del área, entre otros.

Además, un tercer desafío para el manejo sustentable de los RSU es la falta de incentivos y herramientas que guíen a los gobiernos locales en la búsqueda de soluciones para los residuos acordes a sus características particulares. Cada municipio tiene la competencia de establecer la modalidad de manejo de los residuos en su territorio, y si bien existe un marco normativo a nivel nacional, solo establece líneas generales que funcionan como un horizonte deseado pero que no provee mecanismos para complementar y acompañar a los que no poseen capacidad técnica o financiera para adoptar pautas sustentables.

Así, cada uno se ocupa de los residuos de manera individual, sin información, apoyo económico o técnico sostenido o ningún tipo de mecanismo que promueva la coordinación interjurisdiccional y permita escalar los costos de su manejo. El proceso de recolección formal, por ejemplo, varía según cada caso. En las ciudades pequeñas y medianas, la recolección suele ser realizada por el municipio, una cooperativa local o una empresa contratada. En las ciudades más grandes, la recolección suele estar a cargo de empresas privadas o asociaciones mixtas (empresa-municipio). La recolección en las áreas periurbanas o rurales es, por lo general, insuficiente o inexistente. En cualquier caso, los costos son elevados.

Esta disparidad también está presente en las políticas implementadas para promover la separación domiciliaria y el reciclado. Cada municipio implementa los proyectos que están a su alcance, en muchos casos sin tener en cuenta las posibilidades de comercialización de los materiales que pueden reutilizarse y reciclarse o la metodología para la disposición final.

Podemos hallar un escenario similar en esta última etapa. En la mayoría de las ciudades pequeñas y medianas, la disposición final se realiza en basurales a cielo abierto, mientras que en las grandes ciudades es más frecuente encontrar métodos más controlados, como los rellenos sanitarios. En ambos casos, la ubicación de los terrenos en donde se disponen los residuos suele generar conflictos sociales por la cercanía con urbanizaciones y la contaminación que producen.

La falta de políticas públicas que promuevan el reciclaje y la reinserción en el mercado de los materiales reciclados y recuperados, y la informalidad que prepondera en estas transacciones es un desafío central para la gestión sustentable de los residuos. Esto también se convierte en un obstáculo para adoptar pautas de gestión integral de RSU, ya que impide el acceso competitivo a la demanda de material recuperado. Los municipios que lograron generar políticas de recuperación de materiales son muchas veces víctimas de un mercado que está en manos de unos pocos acopiadores capaces de distribuir el material a las empresas que utilizan insumos recuperados de los residuos, y que fijan precios que tornan insustentable económicamente al modelo. Los procesos que permiten la reutilización y el reciclaje son fuente de empleo, principalmente, para los trabajadores de las cooperativas locales, pero también pueden constituir un ingreso para el municipio.

Este diagnóstico breve sobre la realidad de la gestión de los RSU abre la puerta para pensar alternativas de acción tendientes a mejorar la gestión de los residuos sólidos urbanos en los municipios argentinos.

Por un lado, son necesarias líneas de acción que conduzcan a un aumento de la información que está al alcance de los funcionarios públicos y de los municipios. Aumentar la información disponible sobre la situación de los residuos en el ámbito local permitirá que tanto la sociedad civil como la administración municipal mejoren sus capacidades para intervenir en el proceso de las políticas públicas, que redunden en el desarrollo de una visión integral de la gestión de RSU.

Además de una visión integral, es necesario impulsar el desarrollo de una perspectiva regional de la problemática. La articulación con otros gobiernos municipales y con los gobiernos provinciales es otra de las alternativas que permitirá coordinar recursos económicos y técnicos para resolver de manera integral las problemáticas vinculadas con la gestión de esta política pública.

En tercer lugar, la formación de sinergias con diversos actores de la sociedad también es fundamental ya que la articulación intersectorial permitirá abogar por una política más eficiente y sustentable.

Desafíos de la gestión de los RSU en municipios argentinos
Información

Toda política pública requiere un diagnóstico previo sobre el contexto para lograr una efectiva incidencia en la realidad. El caso de la política de gestión de RSU no es una excepción: sin información o datos que permitan conocer las características, por lo menos básicas, del tipo, volumen, frecuencia y composición de residuos que se generan en un municipio, es muy difícil tomar decisiones que se traduzcan en políticas públicas adecuadas para la gestión de la basura.
Tanto en el ámbito municipal como en el provincial o nacional, la información sobre las características de generación de los residuos es escasa. La mayoría de los municipios desconoce el volumen o cantidad de residuos que se genera en su comunidad, por lo que carecen de información sobre el primer eslabón del proceso: la generación de RSU. Este dato es fundamental. Si no se conoce cuántos residuos produce una determinada ciudad o municipio, las decisiones que se tomen en relación con la cantidad y frecuencia de camiones recolectores y los espacios para la disposición final serán medidas intuitivas, basadas en las costumbres o producto de una demanda creciente. Así, toda política que se diseñe respecto de la gestión de los RSU será una respuesta que vendrá a intentar paliar algún tipo de oferta insuficiente. La planificación para mejorar el servicio de recolección, para prever un espacio adecuado para la disposición final o diseñar políticas de reducción y reciclaje, inevitablemente requiere información para la planificación. De otra manera, se gestiona a ciegas.

La información debe acompañar a la gestión de los residuos como un insumo necesario para su correcto manejo. Es importante relevar datos sobre:

a) Volumen o cantidad de residuos que genera una comunidad en total, para poder establecer las frecuencias de recolección, contar con un sitio de disposición final adecuado y suficiente o planificar políticas de reducción.
b) Flujos estacionales de generación, es decir, cuándo se producen aumentos en la generación de residuos, por ejemplo en Navidad.
c) Áreas o zonas en donde se generen un tipo de residuos en particular, como zonas industriales o zonas de restaurantes, en donde se producen residuos de tipo orgánico con mayor frecuencia y volumen.
d) Caracterización de los RSU, es decir, estudios que den cuenta del tipo de residuos promedio que se encuentran en una bolsa. Existen escasos estudios de este tipo en la Argentina, que son fundamentales para saber qué se produce y, por tanto, qué es reciclable y qué es compostable.
e) La existencia de recuperadores urbanos y su situación en términos de organización interna, si están cooperativizados o no, dónde realizan la selección de los residuos (en vía pública, en plantas, en el sitio de disposición final) y qué se hace con el material recuperado. Es muy distinto contar con cooperativas de recuperadores que trabajan en plantas de reciclaje que contar con personas que recuperan residuos directo del sitio de disposición final para su propia alimentación o subsistencia. El gobierno local no tiene datos precisos sobre quiénes son los actores vinculados con la separación y la recuperación, cuál es su situación de vida, su situación laboral, cuántos son, las necesidades de ellos y de sus familias. Esto profundiza su informalidad.
f) Recuperación y reciclaje de residuos. En general, los municipios no tienen información suficiente para reconocer las potencialidades de la recuperación y reutilización de los residuos.

Existen otros datos importantes que pueden ser relevados, como la demanda de material para el reciclaje que puede existir a nivel local o nacional, su precio, el estado y disponibilidad del sitio de disposición final y el nivel de contaminación de las napas o suelos, entre otros, que pueden asistir en el diseño de una política integral de gestión de residuos.

Garantizar una buena recopilación de la información es una de las claves para mejorar la gestión de los residuos sólidos urbanos en los municipios argentinos. Generar procesos para relevar datos y un diagnóstico sobre la situación actual requiere, además de la decisión política, la capacidad de incorporar nuevas herramientas y tecnologías en la gestión local. Estos cambios no son sencillos, pero son factibles y necesarios.

Articulación intersectorial

Como se mencionó en el punto dos, los municipios se convirtieron en los primeros receptores de las demandas ciudadanas. La implementación de políticas que garanticen la participación ciudadana en la toma de decisiones es un objetivo a lograr si se pretende aumentar la democratización y transparencia en la gestión. El desarrollo de este tipo de políticas se vincula de manera directa con el proceso de descentralización municipal y con la posibilidad de lograr la realización plena de la autonomía. La descentralización no es un proceso que afecte únicamente al nivel político y administrativo de gobierno: también debe incentivar un mayor involucramiento de la sociedad en las cuestiones públicas y penetrar en el tejido social de la comunidad local para crear espacios de debate y reflexión sobre el espacio local y el destino que quiere imprimírsele.

De aquí que, en un contexto democrático, ni la autonomía ni el proceso de descentralización pueden escindirse de las demandas de democratización, de los reclamos por mayores y mejores canales de expresión que permitan a la ciudadanía no solo opinar sino también decidir sobre el rumbo de la gestión local. Este proceso tiene entre sus resultados la constitución de lazos menos verticalistas y más horizontales entre los ciudadanos, y entre éstos y los funcionarios. En términos de relaciones entre gobierno y ciudadanos, esta modificación no es un detalle menor para la constitución de una gestión de gobierno transparente y accesible.

Hacer más participativa la gestión requiere de la articulación entre distintos sectores de la sociedad, ya que es imposible lograrlo desde una perspectiva unidireccional, solo desde arriba hacia abajo. Así, la articulación intersectorial es otra de las herramientas que tanto el municipio como la sociedad civil tienen a su alcance para generar una transformación democratizadora.

En el caso particular de la gestión de RSU, reforzar este tipo de relación intersectorial entre el gobierno y el resto de los actores de la sociedad local es imperioso. El gobierno municipal no puede producir mejoras significativas en la gestión de los RSU si la sociedad, productora de los RSU en una importante porción, no se compromete con las políticas de reducción, separación y reciclado que se impulsen desde el gobierno. Al mismo tiempo, los ciudadanos no pueden mejorar la gestión de los residuos a través de acciones individuales. Las políticas públicas para la gestión integral son, así, necesarias como “conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que, en un momento determinado, tanto los ciudadanos como el propio gobierno consideran prioritarios” (Tamayo Sáez, 1997). Es ilusorio pensar que la sociedad civil pueda tener una visión exhaustiva sobre lo que ocurre con los residuos en su municipio, sus efectos sobre las condiciones ambientales tanto locales como regionales y las tecnologías disponibles para su gestión, entre otras cuestiones que sí puede conocer un gobierno.

El manejo sustentable de los RSU no puede llevarse a cabo de manera aislada, sin la coordinación de todos los actores involucrados de manera directa o indirecta con su gestión.

Entre los actores que forman parte de este circuito de gestión y mejora de los RSU, además de los ciudadanos y el gobierno, se encuentran los recuperadores urbanos. Los recuperadores urbanos (también llamados cartoneros) realizan las tareas de separación de los residuos que pueden ser recuperados como materias primas o insumos de otros procesos industriales, para su reciclaje. Un paso cualitativo en la gestión de los RSU que permitiría avanzar hacia la gestión integral es la incorporación formal de los recuperadores al proceso. En muchos casos, su tarea no está organizada ni amparada por ningún tipo de normativa, por lo que no se los reconoce como trabajadores formales. Así, sus condiciones laborales son paupérrimas, sin ningún tipo de cobertura social o de salud. Sin embargo, su aporte a la recuperación y reciclaje de materiales es fundamental y es uno de los eslabones de la cadena para la mejora de las condiciones ambientales, no solo de la localidad sino también a nivel regional. Por lo tanto, la coordinación intersectorial debe incluir a los recuperadores urbanos como uno de los actores clave.

Además, es importante tener en consideración a los grandes generadores de residuos, como los parques industriales, las industrias asentadas en el ámbito local, los grandes supermercados o incluso las zonas gastronómicas relevantes. Todos estos actores suelen producir una cantidad considerable de residuos y, en muchos casos, un tipo específico de residuo, lo que puede facilitar su separación y tratamiento diferenciado para el reciclaje. A la vez, muchas veces son consumidores o potenciales consumidores de insumos recuperados o reciclados. Conocer sus necesidades y demandas en términos de residuos e insumos es un aporte importante a la mejora en la gestión de los residuos. Con acuerdos público-privados de calidad suelen producirse resultados importantes, ya que con una relativamente baja cantidad de alianzas es posible hacer una gran diferencia.