Anexo A – Marco Legal e Institucional. Parte 1

Los profesionales de la edición original brasileña que contribuyeron con la realización de este Manual consideraron oportuno la transcripción de los compromisos asumidos por los prefectos y representantes municipales reunidos en el REMAI’91 – I Encuentro de Prefectos de Metrópolis Latino Americanas*.

Estos compromisos los constituyeron en las recomendaciones finales del Manual.

ANEXO A – MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL

1. Introducción

La legislación ambiental uruguaya ha avanzado mucho en los últimos años. La creación de un ministerio específicamente competente en la materia ambiental, la aprobación de la Ley de Evaluación del Impacto Ambiental y la reciente reforma constitucional son hitos trascendentes pero ciertamente muy recientes.

Aun queda bastante por hacer. Prueba de ello puede ser el tema que específicamente nos ocupa, ya que la normativa sobre residuos sólidos y desechos en general es escasa y dispersa. Si bien la propia naturaleza del objeto de estudio y regulación hace indispensable conocer las normas relacionadas tanto con los agentes impactantes y las actividades humanas, como las que protegen la calidad de ciertos recursos ambientales, no existe todavía en Uruguay una clara disciplina jurídica de la generación, manejo y disposición de los residuos sólidos y de los desechos en general.

Por ello, en este anexo habremos de abordar en primer lugar, una descripción de la organización institucional ambiental, genéricamente considerada, tanto a nivel nacional como departamental; para luego adentrarnos en la legislación propiamente dicha.

En segundo término, el análisis se realizará encarando los principales aspectos de la legislación ambiental uruguaya, ya sea con relación a la protección del ambiente en general, como las normas específicamente vinculadas a los desechos, respecto del agua y el aire, la evaluación del impacto ambiental y, finalmente, el régimen de sanciones y responsabilidades.

En tercer y último lugar, se presentará un listado de rápida consulta de la legislación ambiental nacional, en un conjunto seleccionado de temas.

2. La organización institucional ambiental

2.1. Nivel nacional

Desde 1971 y hasta 1990, el espacio institucional de la gestión ambiental estuvo dominado por una dispersión de atribuciones en distintos órganos de la Administración Central, con un bajo grado de coordinación y la inexistencia de una política ambiental nacional formulada en forma explícita.

En ese período funcionó, adscripto al Ministerio de Educación y Cultura, el Instituto Nacional para la Preservación del Medio Ambiente (INPMA), creado por la Ley 14.053 del 30 de diciembre de 1971, como un órgano de carácter consultivo y de asesoramiento a los poderes del Estado, con objetivos y competencias muy amplios y difusos aunque pioneros en América Latina.

El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), fue creado por la Ley 16.112 del 30 de mayo de 1990, como el doceavo ministerio integrante del Poder Ejecutivo, en la órbita de la Administración Central del Gobierno Nacional.

La ley que lo estableció, le encomendó al MVOTMA la ejecución de la política nacional de medio ambiente que el Poder Ejecutivo determine (artículo 2º). Ver Cuadro 1.

Desde punto de vista organizativo, la Ley 16.134 del 24 de setiembre de 1990, asignó el cumplimiento de las tres grandes áreas de competencia del MVOTMA, a sendas unidades ejecutoras desconcentradas: la Dirección Nacional de Vivienda, la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial y la Dirección Nacional de Medio Ambiente.

La Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) tiene entre sus cometidos sustantivos los del Decreto 257/997 del 30 de julio de 1997. Ver Cuadro 2.

En mérito a la reciente reformulación de las estructuras organizativas de la Administración Central, la DINAMA cuenta dos asesorías, tres divisiones y nueve departamentos técnicos, según se describe en la Figura 1.

En la práctica el proceso de reforma de la estructura lleva un tiempo de instrumentación, por lo que hacemos mención a la estructura anterior de la DINAMA en la Figura 2.

Asimismo, se previó que el MVOTMA constituyera en su seno (artículo 10 de la Ley16.112), una comisión técnica asesora de la protección del medio ambiente, integrada por delegados de organismos públicos e instituciones privadas, entre los cuales específicamente se preveían, la Universidad de la República y el Congreso Nacional de Intendentes Municipales.

El establecimiento, integración y funciones de la Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente (COTAMA), se concretó por Decreto 261/993 del 4 de junio de 1993 (con las modificaciones introducidas por el Decreto 303/994 del 28 de junio de 1994); formalizando así, un ámbito de consulta, asesoramiento y coordinación, dada su amplia integración interinstitucional.

2.2 Nivel departamental

Aun cuando posee una estructura unitaria, en nuestro país existen los Gobiernos Departamentales, como entes descentralizados asentados en circunscripciones territoriales de origen político-administrativo, con características autonómicas intermedias entre los municipios tradicionales y las provincias o estados de los países federales.

De creación constitucional, compuestos por un órgano ejecutivo (Intendente Municipal) y otro legislativo (Junta Departamental), los gobiernos departamentales se encuentran regulados por la Ley 9.515 del 28 de octubre de 1935, denominada Ley de Administración de los Departamentos o Ley Orgánica Municipal (LOM).

La Constitución de la República le asigna a los gobiernos departamentales el Gobierno y la Administración de los Departamentos, con excepción de los servicios de seguridad pública, dando a sus normas generales el carácter de «fuerza de ley en su jurisdicción».

Sin embargo, la LOM no delimita clara y terminantemente la materia departamental, produciéndose vacíos o superposiciones entre las competencias nacionales y departamentales. Como consecuencia de ello, los gobiernos departamentales han desempeñado históricamente, importantes competencias típicamente ambientales o vinculadas a la protección ambiental, con criterios diversos y sin la conciencia integral de que lo eran. Ver Cuadro 3.

Exclusivamente en Montevideo, le ha correspondido al gobierno departamental, lo relacionado con la infraestructura de saneamiento urbano (numeral 20 del artículo 35 de la Ley 9.515 y literal b del artículo 21 de la Ley 11.907 del 19 de diciembre de 1952, Ley de creación de la Administración Nacional de las Obras Sanitarias del Estado).

La reciente reforma de la Constitución de la República, por Ley Constitucional plebiscitada el 8 de diciembre de 1996 y promulgada el 14 de enero de 1997, además de declarar de interés general la protección del ambiente (artículo 47), introdujo algunos cambios a nivel inter e intradepartamental (artículo 262) que, aunque no específicamente vinculados a la materia ambiental, deben ser considerados por su relevancia general.

Así, el nuevo texto diferencia entre la autoridad departamental y la local. Esta última podrá existir en «toda población que tenga las condiciones mínimas que fijará la ley y, una o más, en la planta urbana de las capitales departamentales, si así lo dispone la Junta Departamental a iniciativa del Intendente».

El artículo comete a la ley, el establecimiento de la «materia departamental y la municipal », utilizando este último término para designar a lo local.

La misma norma, constitucionaliza el Congreso de Intendentes, como una instancia de coordinación de políticas de los gobiernos departamentales, con la facultad de celebrar convenios con el Poder Ejecutivo, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, para la organización y la prestación de servicios y actividades propias o comunes, tanto en los respectivos territorios, como en forma regional o interdepartamental.

Cabe reiterar que ya antes de su reconocimiento constitucional, la Ley de creación del MVOTMA (artículo 10) había previsto, que dicha Secretaría de Estado constituyera en su seno, una Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente (COTAMA), integrada por delegados de organismos públicos y privados, entre los cuales específicamente se señalaba el Congreso Nacional de Intendentes Municipales.

3. Principales aspectos de la legislación ambiental uruguaya

3.1 Protección del ambiente en general

En términos generales, la protección integral del ambiente bajo una concepción global y holística, a nivel jurídico, aparece con la aprobación de la Ley 16.466 del 19 de enero de 1994 (conocida como Ley de Evaluación del Impacto Ambiental o EIA). Dicha norma, además de instituir en el Derecho uruguayo un régimen general de EIA, establece:

• una declaración de interés general y nacional respecto de la protección del medio ambiente, contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación, así como la prevención del impacto ambiental negativo o nocivo y, en su caso, la recomposición del medio ambiente dañado por actividades humanas (artículo 1º); y,
• el deber fundamental de toda persona física o jurídica, de abstenerse de todo acto que cause impacto ambiental que se traduzca en depredación, destrucción o contaminación graves del medio ambiente (artículo 3º).

Adicionalmente, con la aprobación del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador), se establece que «toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con los servicios públicos básicos» (artículo 11), agregando que «los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente» (aprobado por Ley 16.519 del 22 de julio de 1994).

A nivel legislativo y a texto expreso entonces, se consagraron tanto el derecho de los habitantes como el deber fundamental de toda persona respecto de la protección del ambiente.

A ello vino a sumarse la norma máxima que prevé nuestro sistema democrático, siguiendo lo que ha sido una tendencia especialmente generalizada en América Latina.

En efecto, el nuevo artículo 47 de la Constitución de la República de 1967, en la redacción dada por la Ley Constitucional promulgada el 14 de enero de 1997, establece que la protección del medio ambiente es de interés general, que las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves del medio ambiente; agregando que la ley reglamentará dicha disposición, pudiendo prever sanciones para los transgresores.

Por tanto, quedó abierto el camino para que, con un importante sustento jurídico y político, se proceda a la elaboración de una «ley marco» o «ley general del ambiente», hasta ahora inexistente en el país.

3.2 La normativa sobre desechos

No existe en la legislación uruguaya, un régimen general en materia de desechos o residuos.

Solamente la Ley Orgánica Municipal (literal «e» del numeral 24 del artículo 35) establece que corresponde a los gobiernos departamentales, la extracción de basuras domiciliarias y su traslación a puntos convenientes para su destrucción, transformación o incineración; así como, en general, proveer lo relativo a la limpieza de las calles y sitios de uso público.

No quedan directamente comprendidos en esos cometidos, los relacionados con la regulación y manejo de otros desechos sólidos urbanos no domiciliarios, como los industriales y los hospitalarios y específicamente los desechos peligrosos.

De conformidad con un relevamiento realizado por la DINAMA («1er. Taller Nacional de Responsables en el Area de Residuos Sólidos Urbanos», MVOTMA, OPS/OMS, AIDIS/Uruguay, Balneario Solís, 1995), sólo seis departamentos contaban con normas generales y varios de ellos con proyectos a estudio.

Recordemos que en la materia, nuestro país aprobó el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, por Ley 16.221 del 21 de octubre de 1991, y, consecuentemente designó por Decreto 499/992 de 13 de octubre de 1992, a la Dirección Nacional de Medio Ambiente del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, autoridad nacional competente y punto de contacto para su aplicación.

Por su parte, ya el Decreto 252/989 de 30 de mayo de 1989, prohibió la introducción en cualquier forma o bajo cualquier régimen en las zonas sometidas a la jurisdicción nacional, de todo tipo de desechos peligrosos. Excepcionalmente puede autorizarse por el Poder Ejecutivo su introducción o tránsito cuando estén destinados a operaciones de recuperación, reciclado o reutilización de recursos dentro de las condiciones adecuadas que aseguren la protección de la salud humana o del medio ambiente y previo informe favorable del MVOTMA.

Adicionalmente, el artículo 229 de la Ley 16.320 de 11 de noviembre de 1992, prohibió -sin excepción alguna- el tránsito y la disposición final de residuos radioactivos provenientes de terceros países, en todo el territorio nacional.

3.3 Calidad de aguas

La Ley Orgánica Municipal, estableció en materia de calidad de aguas, algunos cometidos de los gobiernos departamentales (artículo 35):

• ejercer la policía higiénica y sanitaria de las poblaciones, siendo de su cargo, «la vigilancia y demás medidas necesarias para evitar la contaminación de las aguas» (literal «c» del numeral 24);
• «velar por la conservación de los pasos y calzadas de ríos y arroyos» (numeral 21); y,
• administrar «los servicios de saneamiento» (numeral 20), en la medida en que las leyes especiales organizaran la transferencia de dichos servicios a los municipios.

En mérito a ello, eventualmente pudieron existir en el Uruguay numerosos regímenes normativos generales de alcance únicamente departamental, con absoluta prescindencia que el recurso hídrico tuviera el carácter de multi-departamental. Sin embargo, ya la propia Ley Orgánica Municipal otorgaba esas atribuciones a los gobiernos departamentales, «sin perjuicio de la competencia que corresponda a las autoridades nacionales y de acuerdo con las leyes que rigen en la materia» (numeral 24 del artículo 35).

Así, la Ley 11.907 del 19 de diciembre de 1952, norma de creación de la Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE), le otorgó la facultad de ejercer el «contralor higiénico de todos los cursos de agua que utilice directa o indirectamente para la prestación de sus servicios» (artículo 2º), en virtud que entre sus cometidos tiene el de prestar los servicios de agua potable y de alcantarillado, con excepción del saneamiento correspondiente al departamento de Montevideo.

Con la aprobación del Código de Aguas (Decreto-Ley 14.859 del 15 de diciembre de 1978), parecieron concentrarse las principales competencias en el Poder Ejecutivo, como autoridad nacional en materia de aguas (artículo 3º); aunque «sin perjuicio de las atribuciones que competen a otros organismos públicos».

El autor de este Anexo entiende que el Código de Aguas a la vez de definir las competencias nacionales en calidad de aguas, deja a salvo las correspondientes a los gobiernos departamentales, aunque sujetas o subordinadas a los criterios que de las primeras se deriven.

Dicho cuerpo normativo contiene fundamentalmente disposiciones de corte patrimonialista, que definen los límites, los derechos y las obligaciones a las que se encuentran sometidos los propietarios y usuarios o titulares de permisos o concesiones de usos de aguas del dominio público o privado, según corresponda.

Una mención aparte requiere la situación particular de las aguas superficiales destinadas a fines agropecuarios, también reguladas por el Decreto-Ley 15.239 del 23 de diciembre de 1981 (conocido como Ley de Conservación de Suelos y Aguas), reglamentado por el Decreto 284/990 del 21 de junio de 1990; y, la reciente Ley de Riego (Ley 16.858 del 3 de setiembre de 1997).

En lo que más nos interesa, también en materia de calidad de las aguas, el régimen jurídico se centra en el Código de Aguas (Decreto-Ley 14.859 del 15 de diciembre de 1978), que en este aspecto deroga el Título III del viejo Código Rural (Ley 1.259 del 17 de julio de 1875) y algunas normas de menor importancia.

El principio general establecido en el artículo 144 del Código de Aguas, prohibe la introducción a las aguas o la colocación en lugares desde los cuales puedan derivar hacia ellas, sustancias, materiales o energía susceptibles de poner en peligro la salud humana o animal, deteriorar el medio ambiente natural o provocar daños. A vía de excepción, el artículo 145 habilita al MVOTMA, a permitir las actividades contenidas en la prohibición, «cuando el cuerpo receptor permita los procesos naturales de regeneración o cuando el interés público en hacerlo sea superior al de la conservación de las aguas», adoptando las medidas necesarias para prevenir el daño o advertir el peligro.

Todo ello fue dispuesto por el Decreto 253/979 del 9 de mayo de 1979 y sus modificativos, cuyo título es verdaderamente representativo de su alcance («Se aprueban normas reglamentarias para prevenir la contaminación ambiental mediante el control de las aguas»). Genéricamente, el decreto reglamentario estableció los criterios de clasificación de los cuerpos receptores, así como los estándares de calidad de los cursos de agua y los límites de vertido a los que deben ajustarse los efluentes, además de la Autorización de Desagüe Industrial (ADI), como mecanismo administrativo de aplicación.

Específicamente, dicho decreto refiere a las Intendencias Municipales como intermediario en la tramitación de la ADI (artículo 29) y como operadoras de las actividades de control (artículo 30).

Apuntemos que originalmente, con la aprobación del Código de Aguas, se designó como «Ministerio competente» (artículo 201 del propio Código), al Ministerio de Transporte y Obras Públicas, dado que no existía en aquel momento un organismo dentro del Poder Ejecutivo que unificara las competencias en materia ambiental.

Después de la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente en 1990, el artículo 457 de la Ley 16.170 del 28 de diciembre de 1990, transfirió a la nueva Secretaría de Estado, las atribuciones asignadas al «Ministerio
competente» por el Código de Aguas, en lo relativo a la calidad de las aguas (especialmente, artículos 4º, 6º y 144 a 148), manteniendo al Ministerio de Transporte y Obras Públicas, en el resto de los cometidos relacionados con la cantidad (uso y administración) de las aguas.

3.4 Calidad del aire

En nuestro país no existe un régimen de protección de la calidad del aire, por lo que las referencias institucionales son igualmente inexistentes o sumamente genéricas.

Así la Ley Orgánica Municipal refiere a la «desinfección del aire» entre las competencias de los Intendentes Municipales (artículo 35 numeral 24).

Por su parte, la Ley 10.007 del 5 de abril de 1941, prohibió dentro de centros urbanos, la circulación de vehículos que utilicen carburantes pesados, sin los dispositivos o medios que eviten el escape de humo o de un exceso de gases tóxicos (artículo 1º); y, obligó a que todo vehículo automotor, aunque utilice carburantes livianos, tenga todas las partes que integran su motor en condiciones de normal funcionamiento para que la carburación y combustión se hagan con el menor desprendimiento de humo y gases tóxicos (artículo 2º).

El artículo 4º cometió la aplicación de la norma a las autoridades municipales, sancionando las infracciones con el retiro de la libreta de empadronamiento y una multa.

En la misma línea puede mencionarse el inciso 11 del artículo 10.3 del Reglamento Nacional de Circulación Vial, aprobado por Decreto 118/984 del 23 de marzo de 1984, en la redacción dada por el Decreto 375/995 del 9 de octubre de 1995, que establece que los vehículos automotores no superarán los límites máximos reglamentarios de emisión de contaminantes que la autoridad fije a efectos de no molestar a la población o comprometer su salud y seguridad.

El autor de este Anexo entiende que «la autoridad» a la que refiere el artículo es, desde 1990, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; teniendo, los límites máximos que así se determinen, alcance dentro de todo el territorio nacional.

En efecto, ello se deriva del ámbito de aplicación previsto para el Reglamento, que es toda vía del territorio nacional librada al uso público; aclarándose, que ello resulta sin perjuicio de las normas complementarias y particulares que establezcan las administraciones municipales dentro de sus respectivas jurisdicciones (artículo 1.1 y 1.2).

Finalmente, el artículo 1.3 comete la fiscalización del cumplimiento del reglamento y la represión de las infracciones al mismo, al Ministerio de Transporte y Obras Públicas en las vías de jurisdicción nacional, al Ministerio del Interior, en el ámbito de su competencia y a las Intendencias Municipales en las vías de sus respectivas jurisdicciones.

A la luz de lo expuesto, las carencias institucionales más importantes se registran en el establecimiento de regulaciones de emisiones provenientes de fuentes fijas; a cuyo respecto debe recordarse que el ya mencionado artículo 453 de la Ley 16.170, facultó al MVOTMA -sin perjuicio de la imposición de multas- a adoptar aquellas «medidas tendientes a suspender o hacer cesar los actos que afecten el medio ambiente», incluyendo específicamente los que causen contaminación del aire.

3.5 Evaluación del impacto ambiental

Hasta la aprobación de la Ley 16.466 del 19 de enero de 1994, no existía en el Uruguay, un régimen que impusiera con carácter general, la obligación de sujetar la ejecución de ciertos proyectos públicos o privados, a un sistema de evaluación del impacto ambiental.

Sin embargo, ya se registraban algunas normas de tipo programático emanadas de los gobiernos departamentales, las que enunciaron la EIA como instrumento de gestión ambiental, aunque sin repercusión práctica alguna.

Es el caso de la Ordenanza sobre Política y Gestión Ambiental del departamento de Montevideo (Decreto Departamental Nº 25.657 del 17 de agosto de 1992), de la Ordenanza Municipal de Protección al Medio Ambiente del departamento de Maldonado (Decreto Departamental del 31 de mayo de 1993), y, aun posteriormente a la aprobación de la Ley de EIA, el Reglamento de Política Ambiental del departamento de San José, por Decreto Departamental Nº 2.737 del 13 de agosto de 1996.

El régimen derivado de la Ley de EIA y su reglamento (Decreto 435/994 del 21 de setiembre de 1994), sujeta una serie de actividades, construcciones u obras a la Autorización Ambiental Previa (AAP) del MVOTMA; las cuales, en base a un procedimiento preliminar de clasificación (screening), puede requerir la realización de un estudio de impacto ambiental a costa del propio interesado. (Ver Figura 3).

El procedimiento de revisión del estudio por la administración, se caracteriza por la existencia de mecanismos de información y participación pública durante la tramitación.

La Ley de EIA establece que el MVOTMA requerirá el asesoramiento de los gobiernos departamentales que tuvieran que ver con las obras o trabajos sujetos al procedimiento de autorización previa (artículo 71); en tanto el reglamento es más genérico al referirse a los asesoramientos que el MVOTMA podrá solicitar (artículo 14); aunque prevé específicamente la comunicación de la clasificación ambiental del proyecto, «a la Intendencia Municipal del departamento en el que se localizará» (inciso 11 del artículo 8º).

Con referencia a los desechos y residuos, en el estado actual de la identificación legal de actividades sujetas al régimen de EIA, dentro de los casi treinta tipos de proyectos contenidos en el artículo 21 del reglamento, sólo requiere AAP, la construcción de plantas de tratamiento y disposición de residuos tóxicos y peligrosos.

3.6 Régimen de sanciones y responsabilidades

En términos generales, las sanciones previstas por el incumplimiento de las normas ambientales, tanto de carácter nacional como departamental, consisten en sanciones pecuniarias o multas, cuyo monto debe quedar comprendido dentro de los rangos máximo y mínimo preestablecidos en la norma, en base a una unidad de valor legal (la llamada «Unidad Reajustable» o UR), que se actualiza mensualmente por parámetros macroeconómicos.

El incumplimiento de las normas ambientales en el ámbito nacional, posee un régimen general de sanciones que surge del artículo 61 de la Ley 16.112. Según el mismo, el MVOTMA tiene facultades para controlar si las actividades públicas o privadas cumplen con las normas de protección al ambiente, pudiendo sancionar a los infractores con multas entre 10 UR y 5.000 UR.

A nivel municipal, genéricamente prevé la Ley Orgánica Municipal (numeral 30 del artículo 19, en la redacción dada por el artículo 210 de la Ley 15.851 del 24 de diciembre de 1986), que las transgresiones a los decretos departamentales se sancionarán, en todos los gobiernos departamentales, con multas de hasta 350 UR.

Hasta 70 UR las aplica el Intendente Municipal por resolución propia; las superiores, sólo puede aplicarlas con la autorización del órgano legislativo departamental, otorgada por mayoría absoluta de votos entre las 70 UR y 210 UR o con el voto favorable de los dos tercios de votos del total de componentes para las mayores de 210 UR.

En general, cuando la infracción corresponde a una actividad que fue previamente autorizada o licenciada por el órgano administrativo de contralor, la sanción comprende también la suspensión o caducidad del permiso o concesión.

Esta disposición, resulta aplicable al sector de los residuos sólidos, como al resto de las cuestiones ambientales, en la medida en que los daños provocados contravengan el deber genérico que se consagra en el artículo 3º; es decir, el deber fundamental de toda persona, física