Preservación de la Atmósfera

1.1. Anticipamos al lector que la información relativa a la contaminación a la que se ve sometida la atmósfera y sus consecuencias sobre la salud humana, que debe ser generada por el Estado, es escasa e insuficiente.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (“CEPAL”) destacó que dados los pobres indicios sobre el problema de la calidad del aire en la ciudad de Buenos Aires, es casi un misterio lo que ocurre en realidad con ese recurso ² .

Por tal motivo, hemos considerado oportuno revisar las normas jurídicas en virtud de las cuales el Estado está obligado a generar y proporcionar esa información, como así también propiciar su cumplimiento.

1.2. La Constitución Nacional establece en su artículo 41 que todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, como así también que las autoridades proveerán a la protección de este derecho y entre muchos otros, a la información y educación ambiental.

Lo propio pero en diferentes términos hace la Constitución de la Provincia de Buenos Aires en su artículo 28 y la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su articulo 26.

Por su parte, la ley 25.675 del año 2002 (Ley General del Ambiente) establece entre las políticas a implementar, la organización e integración de la información ambiental y el aseguramiento del libre acceso a la misma.

Dicha ley crea el Sistema de Ordenamiento Ambiental, que tiene a su cargo desarrollar la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios, las provincias, la ciudad de Buenos Aires y la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (“COFEMA”).

Además, la Ley General del Ambiente establece que las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deben proporcionar la información que esté relacionada con la calidad ambiental referida a las actividades que desarrollan ³

Como complemento, la Ley General del Ambiente garantiza a todo habitante la obtención de la información ambiental que administren las autoridades públicas y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada.

Es decir que, salvo en este último supuesto, la totalidad de la información con que cuenten los estados nacional, provinciales y municipales debería estar disponible para el público.

1.3. Como hemos visto, el COFEMA tiene a su cargo el Sistema de Ordenamiento Ambiental.

En su resolución 94/04, el COFEMA reconoció al Sistema de Información Ambiental Nacional (S.I.A.N.) ⁴ como el sistema que administre los datos y la información ambiental disponible en los términos de la Ley General del Ambiente.

Es decir que el S.I.A.N. debería contener un sistema de información ambiental y proyectar y mantener un sistema de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos que debe generarse mediante la coordinación de la información generada por el Estado Nacional y los estados provinciales y municipales.

Lo cierto es que el S.I.A. Nno cuenta con información ambiental suficiente ⁵ , aun cuando entre los objetivos de dicho sistema se destacan los de

y entre sus variadas funciones están las de

A poco que se investigue el contenido del sitio del S.I.A.N. se advertirá que dicho sistema tiene aun, a nueve años de su creación, un largo camino por recorrer para cumplir sus objetivos ⁷ .

1.4. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (“SAyDS”) muestra en su sitio de Internet la existencia de diferentes proyectos ambientales, entre los cuales encontramos algunos muy interesantes a esta materia.

Lamentablemente, en la mayoría de los casos no se exhibe el grado de avance de los proyectos ni sus conclusiones, y aun tratándose de trabajos de años atrás, su información no ha sido actualizada y por lo tanto no permite dar respuesta al interrogante respecto del estado actual de la atmósfera sobre el territorio argentino.

Los resultados de esos proyectos, de existir, necesariamente deberían integrar el S.I.A.N., de modo que permita conocer la evolución o involución de las problemáticas detectadas.

Los habitantes de la Nación tienen el derecho reconocido constitucionalmente a ser informados respecto del avance que experimentan año a año los focos de contaminación, como así también las proyecciones, los responsables del lamentable estado del ambiente, los programas y acciones que haya (o no) tomado el Estado, los peligros que implica para la salud la existencia de contaminantes en el ambiente y, en fin, todo aquello que haga al derecho constitucional a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano.

Así lo entendió la C.S.J.N. en el marco de la problemática del Riachuelo y el Río Reconquista, al ordenar ⁸ a la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo, al Estado Nacional, a la provincia de Buenos Aires y a la ciudad de Buenos Aires informar en forma clara y accesible al público en general las industrias que realicen en la cuenca actividades contaminantes, discriminando por actividad y tipo de riesgo causado, así como el impacto ambiental, medidas propuestas para sanear la cuenca, su viabilidad financiera y fuentes de financiación; así como también proyectos de erradicación de basurales y limpieza al márgenes del río.

Lo anteriormente señalado es aplicable a todos los recursos naturales, e imprescindible no sólo para una correcta planificación, prevención y acción colectiva a nivel estatal y privado, sino también para una correcta atribución de responsabilidades.

1.5. La ley nacional 25.831 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar el derecho de acceso a la información ambiental que se encontrare en poder del Estado, tanto en el ámbito nacional como provincial, municipal y de la Ciudad de Buenos Aires, como así también de entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas, privadas o mixtas.

En particular, la ley garantiza ⁹ el libre acceso a la información relacionada con al estado del ambiente o alguno de sus componentes naturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades que los afecten o puedan afectarlos significativamente, así como a las políticas, planes, programas y acciones referidas a la gestión del ambiente.

El legislador estableció que dicha ley debía ser reglamentada en el plazo de noventa (90) días, lo cual no ha sido cumplido por el Poder Ejecutivo Nacional.

Si bien es cierto que alguna información puede encontrarse libremente en el S.I.A.N. y los sitios relacionados, que es, a criterio del COFEMA, el medio y el lugar donde y a través del cual el Estado cumple con su deber de información, los datos allí publicados son a todas luces insuficiente.

Como veremos más en profundidad en el punto III.2.6., la Resolución 39/07 del Defensor del Pueblo de la Nación recomendó a la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación “…que expida las instrucciones necesarias para la inmediata reglamentación de las leyes de Presupuestos Mínimos de Protección ambiental…” entre ellas, también la ley25.831 de presupuestos mínimos de protección e información ambiental, lo que hasta la fecha no ha sido cumplido.

• 2- La Contaminación de la Atmósfera. Sus Fuentes y Consecuencias.

2.1. Los contaminantes son liberados por una fuente emisora y, una vez en la atmósfera, éstos se desplazan, se transforman, se acumulan, se degradan y contaminan. Existen algunos contaminantes gaseosos que tardan muchos años en perder su poder contaminante.

La medición de la contaminación se realiza en puntos determinados, donde el contaminante es medido a razón de cantidad del contaminante por metro cúbico de aire, lo cual es conocido como nivel de inmisión.

Fruto de los estudios médicos y científicos, se han establecido los valores de referencia para los niveles de inmisión de cada contaminante. Mientras no se superen los valores de referencia, se puede considerar que la calidad del aire es buena. 

2.2. Los contaminantes atmosféricos son tan numerosos que resulta difícil agruparlos para su estudio. No obstante ello, es frecuente encontrarlos agrupados del siguiente modo:

• Óxidos de carbono
• Óxidos de azufre
• Óxidos de nitrógeno
• Compuestos orgánicos volátiles
• Partículas y aerosoles
• Oxidantes
• Sustancias radiactivas
• Calor
• Ruido

2.3. Los contaminantes presentes en la atmósfera proceden de dos tipos de fuentes emisoras bien diferenciadas: las naturales y las antropogénicas.

Los contaminantes más importantes y que analizaremos en este trabajo son los que proceden de fuentes antropogénicas. A continuación listaremos las más significativas:

1. Contaminantes emitidos por los vehículos automóviles:
   Los principales contaminantes lanzados por los automóviles son: monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrógeno (NOx), hidrocarburos no quemados (HC), anhídrido sulfuroso y compuestos de plomo, según el tipo de motor que utilicen.
2. Instalaciones de calefacción domésticas:
   Este tipo de focos puede contribuir con un 20 a 30% de las emisiones totales a la atmósfera en áreas urbanas, aunque cada vez su incidencia es menor.
   Los principales contaminantes producidos dependen del tipo de combustible empleado. En el caso del carbón los principales contaminantes producidos son: anhídrido sulfuroso, cenizas volantes, hollines, metales pesados y óxidos de nitrógeno. Cuando el combustible empleado es líquido (kerosén ó gasoil), los principales contaminantes emitidos son: SO2, SO3, NOx, hidrocarburos volátiles no quemados y partículas carbonosas.
   El gas natural es el combustible más limpio de los actualmente disponibles para calefacción, siendo su poder contaminante despreciable respecto a los otros combustibles.
3. Calderas industriales de generación de calor:
   Entre las distintas fuentes de contaminación atmosférica de origen industrial, la utilización de combustibles fósiles para la generación de calor y electricidad ocupa un lugar preponderante, tanto por la cantidad como por los tipos de contaminantes emitidos.
   Los combustibles utilizados por este tipo de instalaciones son el carbón, el fuel-oil y gas licuado de petróleo (GLP).
   La producción de contaminantes depende en gran medida de la calidad del combustible, en especial de las proporciones de azufre y cenizas contenidas en el mismo y del tipo de proceso de combustión empleado.
   Durante el proceso de combustión se libera a la atmósfera el azufre contenido en el combustible, junto con óxidos de nitrógeno, dióxido de carbono y metales pesados.
   Cuando se utiliza como combustible el carbón, se emiten abundantes partículas finas que pueden trasladarse a grandes distancias.
4. Contaminantes emitidos por la industria:
   Los tipos de contaminantes producidos por los focos industriales dependen fundamentalmente de los procesos, tecnologías y materias primas utilizadas.
   Las actividades industriales que producen contaminantes atmosféricos son muy variadas, pero los principales focos están en los procesos productivos utilizados en las industrias básicas.

   Entre los sectores que dan lugar a la mayor emisión de contaminantes atmosféricos podemos destacar:

• La siderurgia integral.
• Las refinerías de petróleo.
• La industria química.
• Las industrias básicas del aluminio.

2.4. A continuación analizaremos brevemente cuatro de los más importantes impactos sobre la naturaleza que son consecuencia directa de la contaminación de la atmósfera.

1) Reducción de la Capa de Ozono

El Ozono es un gas que está presente en la atmósfera en forma natural. Cada molécula de ozono contiene tres átomos de oxígeno. El 10% del ozono atmosférico está en la troposfera (desde la superficie hasta los 10/16 kilómetros de altura)y el ozono restante (90%) se encuentra en la estratosfera, alrededor de los 50 kilómetros de altitud.

El la atmósfera, este gas se encuentra en proporciones muy reducidas, pero aun así su papel es clave ya que absorbe una porción de la radiación solar evitando que llegue a la superficie terrestre; en especial, los rayos ultravioletas beta, responsables de distintas enfermedades como algunos tipos de cáncer de piel.

Algunos procesos industriales y productos de consumo generan emisiones atmosféricas de gases que contienen átomos de cloro y bromo, que dañan la capa de ozono.

Los ejemplos más conocidos son los de los clorofluorocarbonos (“CFCs”) y los hidroclorofluorocarbonos (“HCFCs”), que una vez utilizados en sistemas de refrigeración llegan a la atmósfera donde sus moléculas se rompen, liberando átomos de cloro que destruyen el ozono.

También destruyen la capa de ozono los gases fuentes de halógenos, como por ejemplo los utilizados en extinguidores de incendios.

En octubre de 1998 el agujero de ozono era tan grande como el continente africano, alcanzando el sur de Argentina y Chile.

Afortunadamente, la producción y utilización de gases que agotan la capa de ozono han sido regulados por el “Protocolo de Montreal sobre sustancias que agotan la capa de ozono” del año 1987 y sus subsecuentes enmiendas y ajustes.

Dicho Protocolo, ratificado por más de 180 naciones, establece controles legales sobre la producción y el consumo de noventa y seis de los gases que agotan la capa de ozono.

El Protocolo de Montreal ha logrado una notable desaceleración del agotamiento de la capa de ozono. Se estima que de no haber existido dicho Protocolo la humanidad hubiese sufrido (i) 19 millones de casos de cáncer no melanómico adicionales, (ii) 1,5 millones de casos de cáncer melanómico adicionales y (iii) 130 millones de casos de cataratas oculares ¹⁰.

Es muy poca la información disponible respecto a la cantidad de ozono troposférico en territorio argentino. La única institución que califica su estado es el Instituto de Química Física de los Materiales, Medio Ambiente y Energía (Conicet / UBA) que la caracteriza como de moderada a baja ¹¹ .

2) Calentamiento Global: Aumento de la concentración de gases con efecto invernadero.

En el último siglo la concentración de anhídrido carbónico y otros gases responsables del efecto invernadero en la atmósfera ha ido creciendo en forma sostenida y constante debido a la actividad humana. 

La actividad que ha tenido mayor incidencia se ha dado en los últimos decenios, y consiste en el uso masivo de combustibles fósiles como el petróleo, carbón y gas natural, para obtener energía.

La concentración media de dióxido de carbono se ha incrementado desde unas 275 ppm antes de la revolución industrial, a 315 ppm cuando se empezaron a usar las primeras estaciones de medida exactas en 1958, hasta 361 ppm en 1996. Asimismo, los niveles de metano en aire se han duplicado en los últimos 100 años.

La superficie terrestre, los océanos y los hielos son calentados por el Sol y la energía que reciben es devuelta hacia la atmósfera como otro tipo de energía que, una vez allí, es retenida momentáneamente por el vapor de agua, el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4) y otros gases como los CFCs, los HCFCs, perfluorocarbonos, el óxido nitroso y el hexafluoruro de azufre, entre los más importantes.

Los gases que tienen esta propiedad se denominan Gases de Efecto Invernadero.

También contribuyen al incremento del efecto invernadero actividades humanas tales como la agricultura, la ganadería, la deforestación, algunos procesos industriales y los depósitos de residuos urbanos.

En la tabla que veremos a continuación ¹² se detallan algunos de los gases responsables del efecto invernadero, y la resistencia de sus moléculas medido en años.

El potencial de calentamiento indicado en la última columna de la tabla anterior es una medida del efecto comparado con el CO2 , ya que no todos los gases absorben la radiación infrarroja de la misma manera ni todos tienen igual vida media en la atmósfera. Cuanto mayor sea esa capacidad, mayor será su potencial de Calentamiento Global.

Si el ritmo de crecimiento de estas emisiones continúa sin ningún tipo de limitación (es decir, si no se adoptan medidas internacionales eficaces como ocurrió con el Protocolo de Montreal en el marco de la problemática del ozono), se estima que la temperatura media del planeta se incrementaría para fines del siglo en alrededor de 3° a 6° C.

El calentamiento global tiene impacto también sobre el nivel del mar. En el último siglo, éste ha crecido 20 centímetros, y ese ritmo de crecimiento se podría incrementar en el futuro.

En años recientes, en respuesta a las recomendaciones de la Agenda 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo realizada en 1992 y los compromisos asumidos en la Cumbre de las Américas de 1994, se ha promovido, coordinado y apoyado varias actividades relacionadas con la mejora de la calidad del aire, como por ejemplo, la eliminación del plomo en la gasolina.

Sin embargo, las medidas adoptadas hasta el presente son a todas luces insuficientes para detener la emisión indiscriminada de gases de efecto invernadero.

• 3) Lluvia Ácida

Se entiende por acidificación del ambiente la pérdida de la capacidad neutralizante del suelo y del agua respecto de los ácidos de los óxidos de azufre y nitrógeno que luego de ser descargados a la atmósfera regresan al agua y suelo.

Del total de las emisiones de dióxido de azufre en el globo terrestre, aproximadamente la mitad son emitidas por las actividades antropogénicas y que la mayor parte de éstas se producen en las regiones industrializadas del hemisferio norte que ocupan menos del 5% de la superficie terrestre.

El proceso de acidificación se origina de la siguiente forma:

• El azufre se encuentra fijado en los combustibles fósiles.
• El nitrógeno se encuentra en el aire y también en los combustibles.
• La combustión de los derivados del petróleo y otros fósiles libera el azufre y el nitrógeno, emitiéndose a la atmósfera como dióxido de azufre (SO2) y óxidos de nitrógeno (NOx).
• Los óxidos de azufre y nitrógeno se transportan por el aíre a grades distancias y sufren reacciones químicas. Con el tiempo estos óxidos y los distintos compuestos a que dan lugar retornan a la superficie de la tierra donde son absorbidos por los suelos, el agua y la vegetación.
• El proceso de retorno a la tierra puede realizarse de dos maneras:
  – (i) Deposición seca. Los óxidos vertidos retornan a la superficie de la tierra en forma gaseosa. Esto puede ocurrir cerca de las fuentes de emisión de los contaminantes.
  – (ii) Deposición húmeda. En este caso los óxidos que permanecen en el aire sufren un proceso que da lugar a la formación de ácido sulfúrico (SO4H2) y ácido nítrico (NO3H). Estos ácidos se disuelven en las gotas de agua que forman las nubes y en las gotas de lluvia, retornando al suelo con las precipitaciones (lluvia ácida).

• 4) Substancias radiactivas

Isótopos radiactivos como el radón 222, yodo 131, cesio 137 y cesio 134, estroncio 90, plutonio 239, entre otros son emitidos a la atmósfera como gases o partículas en suspensión.

Normalmente esos elementos se encuentran en concentraciones bajas que no suponen peligro. No obstante ello, en concentraciones relativamente altas (siempre muy bajas en valores absolutos) pueden provocar cáncer, afectar a la reproducción en las personas humanas y el resto de los seres vivos dañando a las futuras generaciones.

Su presencia en la atmósfera puede ser debida a fenómenos naturales o a actividades antropogénicas como prácticas de fisión nuclear y otras actividades humanas en las que se usan o producen isótopos radiactivos, como la fabricación y utilización de armas nucleares, las centrales de energía nuclear ¹³ , y algunas prácticas médicas, industriales o de investigación que también producen contaminación radiactiva.

III – Normativa y Organismos Nacionales.

• 1. Marco normativo relativo a la protección de la Capa de Ozono

1.1. La ley 20.284 de 1973 declaró sujetas a las disposiciones de sus normas a todas las fuentes capaces de producir contaminación atmosférica ubicadas en jurisdicción federal y en la de las provincias que adhieran a la misma.

Asimismo, la ley facultó a la autoridad sanitaria nacional a fijar las normas de calidad del aire y de las concentraciones de contaminantes correspondientes a planes de prevención de situaciones críticas de contaminación atmosférica.

1.2. La ley 24.040de 1991 reguló la aplicación de las restricciones y control de producción, utilización, comercialización, importación y exportación de sustancias agotadoras de la capa de ozono (“SAO”) del Anexo A del Protocolo de Montreal de 1987 en lo que respecta al uso de CFCs y establece sanciones tales como apercibimiento, multas, inhabilitaciones y clausura de establecimientos en caso de incumplimiento.

Asimismo, esta ley prohibió (i) la radicación en el territorio de la República Argentina de nuevas industrias productoras de los compuestos químicos CFCs y Halón 1211, 1301 y 2402 (ii) apartir de los dos años de su entrada en vigencia, el uso de CFCs como propelentes, y (iii) a partir de los cinco años de vigencia de la ley, la utilización de sustancias halógenas en equipos extinguidores, salvo para los casos que otras sustancias causen daño en las personas o instalaciones.

1.3. La ley 24.051 del año 1992 de Residuos Peligrosos consideró peligroso, a los efectos de esa ley, a todo residuo que pueda causar daño, directa o indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general.

Esa ley incluyó la categoría Y-41 correspondiente a solventes orgánicos halogenados.

1.4. Las leyes 24.167, 24.418, 25.389 y 26.106 aprobaron enmiendas del Protocolo de Montreal, modificando el alcance de éste.En el mismo sentido, la Resolución 296/02 de la SAyDSaprobó el listado de sustancias comprendidas en las disposiciones de la ley 24.040 y el Protocolo de Montreal.

1.5. El decreto 265/96 creó en el ámbito de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS), actualmente SAyDS, la Oficina Programa Ozono, a los fines de facilitar la coordinación y efectividad del Plan de Acción del Gobierno Nacional para el cumplimiento del Protocolo de Montreal.

Por su parte, la Resolución 745/99 de la SRNyDS estableció que el referido programa desarrollará las siguientes funciones:

• Implementación de la política ambiental en la temática de la Capa de Ozono.
• Propuesta de normativas ambientales en dicha temática.
• Propuesta de calendario de reducción del consumo de sustancias controladas.
• Propuesta y evolución de proyectos.
• Propuesta de programas de difusión y sensibilización del público.
• Propuesta de asistencia técnica sobre medio ambiente en la temática de la Capa de Ozono.
• Evaluación de datos de consumo para verificar el cumplimiento de los programas de reducción.
• Aquellas que se desprenden de la Oficina de Programa de Ozono.

1.6. El decreto 1069/04 estableció medidas a fin de regular la importación y exportación de sustancias que agotan la capa de ozono, y creó un registro de dichos operadores en el ámbito de la SAyDS.

1.7. La resolución 953/04 de la SAyDS definió qué debe entenderse por sustancias controladas, sustancias controladas recuperadas y sustancias controladas regeneradas, creando un registro y cupo de importación y exportación.

1.8. La resolución conjunta de la Secretaría de Industria, Comercio y PyMEs y la SAyDS349/04 y 954/04 creó en el ámbito del Instituto Nacional de Tecnología Industrial el Banco Nacional de Halones y estableció los requisitos para actuar como operador y sub-operador del citado Banco.

A fin de ilustrar acerca del alcance de la resolución, diremos que el Operador del Banco de Halones es la empresa autorizada por el INTI para realizar operaciones de carga de instalaciones nuevas, carga y descarga de instalaciones existentes, transporte, trasvase, aislamiento, recuperación, regeneración y reciclado de halones. El usuario de halones es la empresa que tiene una instalación, fija o móvil, en la que el halón sea un componente.

1.9. La resolución 6/05 de la SAyDS creó el Grupo Consultivo CFC a fin de asistir a la Oficina Programa Ozono asesorando y proponiendo iniciativas para implementar el Plan de Eliminación de CFC.

• 2. Marco normativo protectorio de la Atmósfera, aplicable a los gases de efecto invernadero ylluvia ácida.

2.1. Como hemos visto en el punto 1.1., la ley 20.284 declaró sujetas a las disposiciones de sus normas a todas las fuentes capaces de producir contaminación atmosférica ubicadas en jurisdicción federal y en la de las provincias que adhieran a la misma.

La ley facultó a la autoridad sanitaria nacional a fijar normas de calidad del aire y de las concentraciones de contaminantes.

El Anexo I de la ley incluye entre los emisores de contaminantes sujetos a control a los vehículos propulsados por motores con ignición a chispa. Conforme a esta ley, la autoridad nacional podrá modificar con una anticipación no menor de tres años los valores máximos admisibles para las distintas emisiones, y debe proceder anualmente a la actualización de los valores máximos admisibles pudiendo aumentarlos o disminuirlos, fijar valores máximos para otros contaminantes y modificar las técnicas de muestreo y análisis.

Lamentablemente, a más de 30 años de su dictado, la ley 20.294 continúa sin reglamentar.

2.2. La ley 24.051 del año 1992 de Residuos Peligrosos considera peligroso, a los efectos de la ley, a todo residuo que pueda causar daño, directa o indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general.

2.3. Respecto a los automotores en uso con motores de encendido por chispa el decreto 875/94 estableció normas de emisiones de CO y HC diferenciadas para los vehículos fabricados en 1983 a 1991, 1992 a 1994 y posteriores a 1994.

2.4. La Ley Nacional de Tránsito (24.449) reguló el uso de la vía pública y las actividades vinculadas con el transporte y el medio ambiente, en cuanto fueren con causa del tránsito.

La ley creó el Consejo de Seguridad Vial, integrado por todas las provincias, el gobierno federal y la Ciudad de Buenos Aires. Su misión es propender a la armonización de intereses y acciones de todas las jurisdicciones a fin de obtener la mayor eficacia en el logro de los objetivos de esta ley.

Por su parte, y respecto a los vehículos usados, la ley y su decreto reglamentario establecieron que todos los automotores destinados a circular por la vía pública están sujetos a la revisión técnica periódica a fin de determinar el estado de funcionamiento de las piezas y sistemas que hacen a su seguridad activa y pasiva y a la emisión de contaminantes.

Las piezas y sistemas a examinar, la periodicidad de la revisión y el criterio de evaluación de resultados son establecidos por la reglamentación y cumplimentados por la autoridad competente en cada jurisdicción.

Respecto a los automotores nuevos, el decreto 779/95, reglamentario de la Ley Nacional de Tránsito estableció en su Anexo “n” el procedimiento de ensayo, el método para la toma de muestras y el análisis de los gases emitidos por el tubo de escape de los vehículos livianos a nafta, sobre condiciones simuladas de uso normal promedio en el tránsito.

El Anexo “ñ” de dicho decreto estableció el método para la evaluación de las emisiones de partículas visibles (humos) emitidos por motores diesel de uso vehicularcon el objeto de homologar motores nuevos y los vehículos equipados con ellos.

2.5. Respecto a los autobuses urbanos y otros vehículos nuevos diesel que transitan en rutas nacionales, la resolución conjunta 58/94 y 96/94 de las Secretarías de Transporte e Industria establecieron normas de emisiones para CO, HC y Nox, fijando normas adicionales para las emisiones de humo como función del flujo de gases de escape.

El decreto reglamentario de la Ley Nacional de Tránsito reconfirmó estas normas para todos los vehículos pesados diesel nuevos que circulan en Argentina.

2.6. La ley 24.653 sancionada en 1996 reguló el transporte nacional de cargas. Esa ley fue reglamentadamediante el decreto 105/98 que creó el Registro Único del Transporte Automotor (RUTA). Dicho decreto estableció la obligatoriedad de realizar revisiones periódicas ¹⁴ .

2.7. La normativa 54/96 del MEyOySP especificó las normas de calidad de la gasolina y el diesel en Argentina con vigencia a partir del 30/09/96 ¹⁵.

2.8. La resolución 638/01 del Ministerio de Salud aprobó un programa de calidad de aire y salud para la prevención de riesgos para la salud por contaminación atmosférica.

2.9. La ley 25.675, ley General del Ambiente, estableció los presupuestos mínimos ¹⁶ para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente para la preservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos; mejoramiento calidad de vida de generaciones, participación social en las decisiones, el uso racional y sustentable de los recursos.

Lamentablemente, el Poder Ejecutivo omitió reglamentar esta ley directriz de la protección del ambiente a nivel nacional. Por tal motivo, el Defensor del Pueblo de la Nación (“Ombudsman”), mediante el dictado de su Resolución 39/07 recomendó a la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación que expida las instrucciones necesarias para la inmediata reglamentación de las leyes de Presupuestos Mínimos de Protección ambiental, entre ellas, la Ley de General del Ambiente.

En las propias palabras del Ombudsman, es sumamente llamativo, pero injustificable, que ninguna ley de presupuestos mínimos de protección ambiental haya sido reglamentada integralmente, ni puesta en vigencia por ninguna de las autoridades ambientales de la Nación ni de las provincias ni de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires¹⁷ .

No obstante la claridad meridiana de la recomendación emitida por el Ombudsman publicada en el Boletín Oficial en junio de 2007, lo cierto es que con posterioridad a dicha recomendación el Poder Ejecutivo Nacional ha reglamentado sólo una de las seis normas de Presupuestos Mínimos, que es la ley 25.670 correspondiente a presupuestos mínimos para la gestión y eliminación de los PCBs .

2.10. El Decreto1070/05 creó el Fondo Argentino del Carbono, con el objeto de facilitar e incentivar el desarrollo de proyectos para el Mecanismo par un Desarrollo Limpio, bajo las modalidades que establezca la reglamentación. Ello, en el marco del Protocolo de Kyoto, ratificada por ley Nro. 25.438.

El Protocolo de Kyoto reconoció la necesidad e importancia de implementar mecanismos flexibles para alcanzar la reducción de emisiones de los gases de efecto invernadero a nivel mundial, sin alterar el proceso de crecimiento de los países en desarrollo.

2.11. La disposición 12/07 de la Subsecretaría de MiPyMES regula líneas de crédito con tasa subsidiada para el financiamiento de bienes de capital destinados a optimizar, transformar o reconvertir procesos productivos que tiendan a mejorar sustancialmente el desempeño ambiental de cada MiPyME beneficiaria.

2.12. La normativa detallada en los puntos 1.1. a 2.11. anteriores es, a nuestro criterio, la de mayor incidencia a nivel nacional en la protección de la atmósfera y su preservación de la contaminación ambiental.

• 3. Organismos Nacionales que intervienen en el estudio, cuidado y preservación de la Atmósfera.

3.1. Respecto al Ozono

3.1.1. En el ámbito de la SAyDS se encuentra ubicada la Oficina Programa Ozono (OPROZ), creada por el Decreto PEN 265/96.

La función específica de la OPROZ es asesorar a los organismos técnicos competentes en la implementación del Programa PAIS ¹⁸ presentado y aprobado por el Comité Ejecutivo del Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal en 1994.

La oficina es asistida por el Proyecto de Fortalecimiento Institucional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Sus funciones son:

• Proponer los criterios a seguir para el otorgamiento de licencias para la producción, importación y exportación de las SAO.
• Sugerir los mecanismos para establecer las cuotas de producción e importación de las SAO.
• Asistir a las Secretarías del Gobierno en la formulación de las medidas regulatorias.
• Relevar la producción, importación y exportación y los usos de las SAO.
• Evaluar los proyectos de implementación de acuerdo con las prioridades establecidas en este Programa y controlar la ejecución de los mismos.
• Realizar las tareas de coordinación y de Secretaría Ejecutiva en relación con el Programa.
• Coordinar con el INTI las actividades vinculadas a los programas sectoriales de halones, refrigeración, espumas y solventes.
• Organizar y coordinar las tareas de capacitación técnica, difusión de información y sensibilización del público sobre el tema ozono.
• Convocar y coordinar las reuniones del Grupo Consultivo del Ozono (GRUCO).

3.1.2. La SAyDS, dependiente del Ministerio de Salud y Ambiente, a la cual le competen las siguientes funciones en el OPROZ: 

• Dirección Ejecutiva.
• Implementación de la política ambiental en la temática de la Capa de Ozono.
• Definición de normativas ambientales en el ámbito de su competencia específica.
• Definición del calendario de reducción del consumo de sustancias controladas.
• Evaluación, aprobación y seguimiento de la ejecución de proyectos.
• Programas de difusión y sensibilización del público.
• Asistencia técnica sobre medio ambiente en la temática de la Capa de Ozono.
• Evaluación de datos de consumo para verificar el cumplimiento de los programas de reducción.

3.1.3. Con el objeto de cumplimentar, entre otras, las tareas relacionadas con la SAyDS ante la OPROZ la resolución 745/99 de la actual SAyDS creó en el ámbito de la Dirección Nacional de Ordenamiento Ambiental (DNOA), actualmente Dirección Nacional de Gestión Ambiental, el PROGRAMA OZONO a través de la Resolución N°745/99.

3.2. Respecto a los gases de efecto invernadero y la lluvia ácida.

3.2.1. La SAyDS, a través de la Dirección Nacional de Control Ambiental es la autoridad competente para todos los aspectos relativos a emisión de gases contaminantes, ruidos y radiaciones parásitas provenientes de automotores, quedando facultada para aprobar las configuraciones de modelos de vehículos automotores en lo referente a emisiones de gases contaminantes y nivel sonoro y modificar los límites máximos de emisión de contaminantes al medio ambiente y los procedimientos de ensayo establecidos en el decreto reglamentario de la Ley Nacional de Tránsito (decreto Nº779/95)para los motores y vehículos automotores nuevos y usados.

3.2.2. La Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional, tiene a su cargo administrar los créditos que se otorgan a las PyMEs para proyectos de inversión en infraestructura o maquinaria destinada a reducir la contaminación ambiental.

IV – Normativa y Organismos en Provincia de Buenos Aires.

1. La ley 5965/58de Protección a las fuentes de provisión y a los cursos y cuerpos receptores de agua y a la atmósfera prohíbe el envío de efluentes a la atmósfera sin previo tratamiento que los transforme en inocuos.

Dicha ley autorizó a las municipalidades a inspeccionar las instalaciones y establecimientos para verificar el fiel cumplimiento a la norma, autorizándolas a imponer y percibir multas, las cuales necesariamente deben ser destinadas a reforzar las partidas municipales para obras de saneamiento urbano ¹⁹ .También el decreto 8/95 y la resolución 242/97 de la Secretaría de Política Ambiental (“SPA”) reconocieron a los municipios autoridad sobre la emisión de efluentes gaseosos.

2. La ley 11459/93 modificada por ley 12.677 contiene las normas relativas a la radicación de industrias en la provincia de Buenos Aires.

Dicha ley estableció que los establecimientos industriales deberán contar con un Certificado de Aptitud Ambiental (CAA) como requisito obligatorio para que las municipalidadespuedan conceder habilitaciones industriales.

El CAA será expedido por la Autoridad de Aplicación provincial o la municipalidad –según corresponda dependiendo de la complejidad del establecimiento y sus emisiones- previa acreditación del adecuado tratamiento y destino de los residuos sólidos, líquidos, semisólidos y gaseosos que se generen, entre otros extremos a acreditar.

3. La ley 11720 de Residuos Especiales regula la generación, manipulación, almacenamiento, transportey disposición de residuos y entre ellos, los residuos en estado gaseoso. Estos últimos, sólo si están contenidos en recipientes.

4. La ley 11.723 constituye el marco para el control ambiental provincial. Su decreto reglamentario (Nro. 2719/94) fijó valores límites para la calidad del aire y estableció la verificación técnica vehicular obligatoria.

5. Por su parte, el decreto 3395/96, modificado por el decreto 2264/97 reglamentó la ley 5965/58 respecto a las obligaciones que deben cumplir quienes soliciten permiso de descarga de emisiones gaseosas, como así también la obligación de renovar la solicitud cada dos años ²⁰.

Estas normas contienen anexos que detallan los niveles guía a respetar, como así también la obligación de denunciar eventuales desvíos a la autoridad de aplicación y de realizar monitoreos de las descargas son riesgosas.

Los anexos del decreto 3395/96 contienen las normas de calidad de aire ambiente, como así también tablas de contaminantes básicos, contaminantes específicos, el flujo másico vertical de partículas sedimentables, la concentración másica de fracción carbonosa de material particulado, los niveles guía de emisión para contaminantes habituales, el modo de evaluación de humos negros, químicos y nieblas, los niveles de intensidad de olor, y tablas de gases irritantes y de umbrales de olor e irritación ²¹.

Los niveles de calidad de aire, de emisiones, la tabla de umbral de olor y escala de olores que son parte de los anexos deberían ser revisados por la Autoridad de Aplicación cada tres años como máximo, lo que en la práctica no ocurre.

Este decreto estableció que los establecimientos industriales que realicen emisiones de riesgo a la atmósfera por poseer constituyentes peligrososdetallados en la ley 11720 de residuos especiales deberán implementar programas de monitoreo y llevar un libro especial de registro de los mismos.

Nótese que las normas de la ley 11720 se refieren a residuos en estado gaseosos sólo si está contenido en recipientes. Es por eso que el decreto 3395/96 colisiona abiertamente con la ley 5965/58 de Protección a las fuentes de provisión y a los cursos y cuerpos receptores de agua y a la atmósfera, en tanto esta última prohíbe el envío de efluentes a la atmósfera sin previo tratamiento que los transforme en inocuos.

Por último, señalamos que, lamentablemente, están expresamente excluidas de cumplir el decreto 3395/96 las fuentes móviles de contaminación, entendiéndose como tales a los vehículos rodados y naves de aeronavegación que generen efluentes gaseosos y los viertan a la atmósfera, salvo que se encuentren incluidos en la definición de establecimiento industrial de la ley 11.459 ²².

6. La resolución 242/97 de la Secretaría de Política Ambiental establece en forma enunciativa cuáles son las actividades que requieren la presentación de declaraciones juradas ante la autoridad de aplicación provincial, reconociendo competencia a los municipios para los restantes casos, que son los de menor impacto contaminante.

Asimismo la resolución modifica y aclara las tablas relativas a calidad de aire y emisión de efluentes gaseosos.

7. La resolución 2145/01 estableció la obligación para determinados generadores de incorporaren sus instalaciones cierto equipamiento que permita realizar un monitoreo continuo de aspectos tales como temperaturas de emisión, velocidad de salida de gases y concentración de ciertos contaminantes, debiendo contar con un soporte informático que permitiera la adquisición remota de los datos. Dicho sistema de monitoreo sería obligatorio y complementaría el permiso de descarga o sus renovaciones.

No obstante lo anterior, la resolución 937/02 estableció que los generadores mencionados por la resolución 2145/01 sólo estarían obligados a cumplir la citada norma a partir de su imposición por parte de la SPA, cuando razones fundadas así lo aconsejen, mediante acto administrativo a dictarse para cada establecimiento en particular.

V. Actuación de las Autoridades de Aplicación Nacional y Provincial.

Tal como se ha deslizado en reiteradas oportunidades a lo largo de este trabajo, la información provista por el Estado (a nivel nacional y provincial, como así también por el SIAN) relativa a la Atmósfera y a la actuación de las autoridades de aplicación es casi inexistente.

En nuestro trabajo “Preservación del Recurso Hídrico...” hemos exhibido información objetiva y confiable relativa a las tareas que desarrollan las autoridades de aplicación. Lamentablemente, las tareas que se realizan relativas al cuidado de la atmósfera no son cuantificables ni existen estadísticas disponibles al respecto.

Nos consta la existencia de cierta actividad de contralor por parte de las autoridades, pero no puede dejar de advertirse la insuficiencia de dicho control, cuanto menos, en materia de emisiones vehiculares y de quemas al aire libre que se repiten diariamente, en los mismos lugares, y a la vista de todos.

Aunque es evidente que día a día los medios de transporte, fábricas y “quemaderos” agreden a la atmósfera de un modo grosero y absolutamente innecesario, el Estado parece mantenerse indiferente y sin motivación alguna para evitarlo.

Contrariamente a lo que ocurre en la realidad, la actuación de las autoridades de aplicación debería ser rigurosa y exhaustiva. Sus inspecciones y sanciones deberían estar orientadas a lograr los objetivos tenidos en miras por el legislador desde la sanción de las primeras normas de protección de la atmósfera.

Han transcurrido casi cincuenta años del dictado de la ley Nro. 5965/58 y los resultados obtenidos son vergonzantes. La tendencia, por su parte, es desalentadora.

VI. Conclusión

1. A modo de balance, podemos afirmar que existe en el “activo ambiental” cierta normativa nacional y de la provincia de Buenos Aires que debería ser suficiente para permitir a las autoridades de aplicación ejercer un control efectivo.

Destacamos como muy positivo la inexistencia de superposición de funciones y jurisdicciones, tal como ocurre con el recurso hídrico.

Sin embargo, resulta evidente que esa normativa, por sí sola, no basta para mitigar el creciente “pasivo ambiental” que genera la degradación de la atmósfera y la destrucción de la capa de ozono, la generación del efecto invernadero responsable del calentamiento global, y la acidificación del medio ambiente.

La normativa requiere del compromiso y de la acción de las autoridades de aplicación, quienes no parecen contar con la iniciativa necesaria para tratar cuestiones tan urgentes y graves como las referidas en el párrafo anterior.

Nuestras autoridades han mostrado cierta capacidad de reacción en el marco y con el apoyo financiero de programas internacionales como los derivados del Protocolo de Montreal. Pero se necesita mucho más.

2. Respecto a la falta de información ambiental en los medios previstos por el Estado para tal fin, ello permite sospechar que nos encontramos en un país que no ha tomado conciencia del degradado estado de su medio ambiente y de los peligros que ello implica para las generaciones futuras.

La ecuación es peligrosa: a un pueblo que contamina se le suma un Estado que no controla, no informa ni previene.

¿No advierten, por ejemplo, aquellos que utilizan y explotan camiones, colectivos y vehículos particulares, las emisiones groseramente contaminantes a las que en los últimos años nos han obligado a acostumbrarnos? ¿Por qué motivo las autoridades hacen tan poco al respecto?

La respuesta pareciera encontrarse en una suerte de adormecimiento moral y jurídico que sólo es factible cuando el Estado no impone su autoridad.

Si bien es cierto que casi todo progreso trae aparejado cierto nivel de polución, el caso argentino muestra niveles alarmantes de polución “porque sí” y desinformación adrede.

3. Es necesario un cambio cultural mayúsculo, y ello requiere un primer impulso que naturalmente debe provenir del Estado, ya que sin controles ni sanciones las cuestiones ambientales quedan relegadas para el momento en el cual alguna fuerza (estatal o –mucho más grave- natural) nos imponga respetar el medio ambiente.

Sólo políticas claras y firmes por parte del Estado podrán hacer reaccionar a una nación que, a juzgar por sus propias emisiones, no logra respetar el aire que respira.

NOTAS

1. Ver http://www.estrucplan.com.ar/Articulos/verarticulo.asp?IDArticulo=1689
2. Ver informe “El Caso Buenos Aires” de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL en http://www.eclac.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/dmaah/noticias/paginas/8/12398/P12398.xml&xsl=/dmaah/tpl/p18f.xsl&base=/dmaah/tpl/top-bottom.xsl.
   Aunque el estado de la situación del aire en la ciudad de Buenos Aires no es objeto de este trabajo, resulta más que sugestivo lo referido en el trabajo antes indicado en punto a que los limitados datos sobre calidad del aire, se basan en muestras manuales diarias de Nox (monóxido y dióxido de nitrógeno), MPT, Pb, SO2 y más recientemente CO, a cargo del GCBA en una estación de monitoreo situada entre Barrio Norte y Palermo y también muestras de breve duración de CO en esquinas de la zona comercial del centro y en otras tres zonas tales como Nueva Pompeya, Chacarita y Villa Soldati, donde también se efectúa la determinación de partículas sedimentables.
   Cabe señalar que estas informaciones no toman estado público y ni siquiera se distribuyen dentro del ámbito del GCBA, sino que solamente se elevan a la superioridad una vez por año.
3. La ley no establece a quién deberá ser proporcionada además de -lógicamente- las autoridades locales de aplicación.
4. Ver sitio del S.I.A.N. en www2.medioambiente.gov.ar/sian. Este sitio contiene información institucional acerca del S.I.A.N., como así también de programas y proyectos de distintos organismos. El S.I.A.N. funciona como un nodo que direcciona a los sitios de Internet de las autoridades de aplicación de las distintas provincias y brinda información de organismos nacionales y extranjeros.
5. Tanto el sitio del S.I.A.N. (http://www2.medioambiente.gov.ar/sian) como el sitio de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (www.ambiente.gov.ar), así como también la Secretaría de Política Ambiental de la Provincia de Buenos Aires (www.spa.gba.gov.ar) carecen de información relativa al diagnóstico ambiental.
   La información allí contenida no constituye a nuestro criterio un informe sobre el estado del ambiente y sus efectos, tal como lo requiere la ley 25.675.
   El sitio de la Secretaría de Ambiente al cual direcciona el S.I.AN. contiene una página de “estadísticas ambientales” cuyos títulos ilusionan con que podrá conocerse algo relativo al estado del recurso hídrico. Allí pueden leerse títulos tales como: “calidad del agua”, “caudales …”, “cuencas…”, “Detalle de relevamiento 2004”, “Enfermedades de origen hídrico”, “Habitantes”, “Hogares”, “Lagos y Lagunas”, “Matriz Nacional de parámetros de calidad de agua”, etc. pero tristemente esos títulos no conducen a información alguna.
6. Todo ello conforme a lo dispuesto en la Resolución 459/98 mediante la cual la ex Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable creó el S.I.A.N.
7. Funcionarios del S.I.A.N. informaron en forma extraoficial que los encargados de brindar información son las provincias y organismos vinculados a dicho sistema, pero no el propio S.I.A.N.
8. En autos “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios” publicado en http://www.ciudadyderechos.org.ar/jurisprudencia_l.php?id=3&id3=258 y
   http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/CMR/File/Biblioteca/MENDOZA_BeatrizSilviayOtros.pdf, entre otros.
9. Aunque su falta de reglamentación, hasta ahora, ha privado de todo efecto a esa garantía.
10. Ver reporte de la Oficina Programa Ozono “Preguntas frecuentes sobre la capa de ozono y sus respuestas” en www.ambiente.com.ar/ozono.
11. Ver nota 1. De dicho informe de la CEPAL surge que los investigadores del Instituto de Química Física de los Materiales, Medio Ambiente y Energía explican que poco O3 es índice de una atmósfera contaminada, pero paradójicamente el O3 aumentaría su concentración ante la abundancia de hidrocarburos y NOx que reaccionan con la luz solar”.
12. Extraída del informe de la ONU relativo a contaminación atmosférica. Ver wwww.estrucplan.com.ar/producciones/entrega.asp?IDEnrega=2355.
13. Por ejemplo, en el caso de la explosión de la central nuclear de Chernobyl , la nube radiactiva se extendió a miles de kilómetros, contaminando países de todo el hemisferio Norte.
14. En el año 1998 el Informe de Auditoría de Gestión Ambiental de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte concluyó que el control al transporte de cargas era deficitario, que a aquél momento no se conocía adecuadamente el parque móvil ni se contaba con una programación de revisiones que controles emisiones contaminantes. Asimismo, la auditoria señaló que “ … si la aplicación de la multa no se da en tiempo y forma, el proceso de fiscalización y de sanción se torna declarativo, desvirtuándose el objetivo último del sistema, que persigue no sólo la remediación de la falta, sino también la rectificación de la conducta, evitando la reincidencia en el incumplimiento…”.
15. Si bien los autobuses que utilizan GNC como combustible son menos contaminantes que los diesel (Nox, CO y MP), ni siquiera el 2% de los autobuses urbanos que operan en el GBA utilizan GNC.
16. Conforme al art. 41 CN, las normas de presupuestos mínimos son todas aquellas que conceden tutela ambiental, las cuales son aplicables en todo el país.
17. Ver considerandos a la Resolución del Defensor del Pueblo de la Nación Nro. 39/07.
18. El Gobierno Argentino elaboró el Programa País que fue presentado y aprobado por el Comité Ejecutivo del Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal (FMPM) en su 13° Reunión en julio de 1994. Este programa que refleja la política del Gobierno para la implementación del Protocolo de Montreal en la Argentina, está dirigido a establecer las estrategias del gobierno para eliminar el consumo de SAO, los mecanismos del control de implementación del programa y las propuestas de los proyectos para la reconversión industrial y agrícola
19. Reglamentada mediante decretos 2009/60, 3970/90 y 3395/96.
20. La Resolución 279/96 aprueba el instructivo para la confección de la Declaración Jurada de Efluentes Gaseosos Industriales contenida en el Anexo II del Decreto 3395/96.
21. Modificado por resolución 242/97
22. Es decir, que se trate de establecimientos donde se desarrolle un proceso tendiente a la conservación o transformación de una materia prima o material para obtener un producto final.

Por: Alvaro A. Repetto

Noviembre de 2007
En trámite de depósito de ley 11.723

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