Los eventos naturales y la gestión de riesgo

El concepto de riesgo da cuenta de las condiciones potencialmente inseguras que fueron construyéndose a través del tiempo en una sociedad determinada. Las catástrofes —que son características de las sociedades modernas— son la puesta en práctica de esas condiciones de inseguridad. El análisis desde los actores sociales y de sus acciones adquiere una relevancia central para dejar de ver esta problemática como una situación de fatalidad.

Tomando como punto de partida una Teoría Social del Riesgo1, se puede abordar el problema de las catástrofes desde diversas dimensiones, lo que muestra la complejidad del problema. Según Natenzon2, estas dimensiones son: peligrosidad (el evento disparador), exposición (la distribución territorial de bienes y personas que pueden ser afectadas), vulnerabilidad social (la situación antecedente que permite afrontar la catástrofe en mejores o peores condiciones) y la incertidumbre (aquello que no se conoce pero sobre lo cual, de todos modos, deben tomarse decisiones). Esta perspectiva social de los desastres pone en evidencia la construcción histórica del riesgo.

Una inundación es un fenómeno hídrico normal y recurrente que se transforma en peligroso (su grado de amenaza) siempre y cuando se asocie a la vulnerabilidad social de la población expuesta a ella. El análisis del aspecto físico-natural del evento natural desencadenante permite abordar la dimensión de la peligrosidad, y es inherente al fenómeno mismo.

La vulnerabilidad social hace referencia a la capacidad de respuesta que tienen los distintos grupos sociales frente a un evento catastrófico. La vulnerabilidad es una dimensión analizada por las ciencias sociales, ya que el énfasis de los desastres se encuentra en los aspectos estructurales del desarrollo de la sociedad, más allá del peligro al que se enfrente. Esta dimensión se analiza teniendo en cuenta las características sociales, económicas, políticas, culturales previas a la ocurrencia del evento físico. La heterogeneidad de la sociedad determinará una capacidad diferenciada de los distintos actores para hacerle frente al problema.

Es importante identificar estas heterogeneidades con el fin de diferenciar acciones concretas y establecer prioridades en la gestión en cada una de las fases del desastre (prevención, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción). Es decir,
implementar medidas según el tipo y grado de vulnerabilidad de cada grupo social. Estos procesos posibilitarán la mitigación de impactos frente a eventos que no pueden ser neutralizados en su totalidad.

Frente a la catástrofe, la organización y coordinación de las instituciones del Estado son un aspecto central en el análisis de la
vulnerabilidad institucional. Las limitaciones en la gestión del riesgo es un aspecto que se repite en nuestro país frente a diferentes amenazas en distintas etapas históricas.

La catástrofe santafecina

Durante los meses de otoño del 2003 se produjo en la ciudad de Santa Fe la inundación de un tercio de su planta urbana, producto del desborde del río Salado. Esta ciudad, por el número de población3 y el grado de concentración de bienes que posee, se constituyó en el escenario de una inundación con características catastróficas. En esta ocasión se produjeron pérdida de vidas, elevado número de evacuados, daños materiales muy importantes, saqueos, enfermedades y enfrentamientos entre distintos sectores sociales, entre otros problemas. Las dificultades y limitaciones de los organismos del Estado para hacer frente a la catástrofe mostraron una elevada vulnerabilidad institucional y, en consecuencia, incrementaron la vulnerabilidad social de Santa Fe frente a este tipo de eventos.

En este caso, el riesgo se incrementó por cuestiones vinculadas tanto a los procesos físico-naturales como a cuestiones sociales, políticas y económicas:

• Las autoridades nacionales, provinciales y municipales plantearon acciones reactivas y coyunturales, como la formulación de planes (obras de infraestructura) para evitar las inundaciones una vez sucedida la emergencia. Se adujo que las tareas de prevención no se realizaron por falta de recursos; sin embargo, una vez producida la emergencia, aparecieron recursos extraordinarios aportados por el estado nacional, por otras naciones o por instituciones internacionales que, muchas veces, no llegaron hasta los damnificados directos. Las acciones fueron fragmentadas y sin planificación. Pasada la catástrofe (y cuando los medios de comunicación dejaron de hablar del tema) todo volvió a la situación previa a la emergencia, mientras que los damnificados se encuentran en una nueva “normalidad” de peores condiciones que las previas a la emergencia y, en consecuencia, con un incremento en su grado de vulnerabilidad social.
• Se produjeron conflictos de competencia, falta de articulación de organismos entre las tres instancias de intervención del Estado (nacional, provincial y municipal) y carencia de responsabilidad frente a las acciones u omisiones realizada. Las dificultades del sistema institucional para dar respuesta a la catástrofe, como por ejemplo la desarticulación entre instituciones del Estado de distinta índole (técnico-profesional, científico y de gestión pública), la carencia de equipamiento, los obstáculos formales para dar una rápida respuesta a la población debido a la burocratización, la reacción coyuntural por sobre la prevención y otros obstáculos, se constituyeron en factores que incrementaron el riesgo para la población.
• Se le dio escasa importancia a otro tipo de soluciones complementarias a las obras de ingeniería. Se desconocen o se descalifican las llamadas “medidas blandas”; como por ejemplo el establecimiento de normativas para regular el uso del suelo enáreas inundables, el mejoramiento de la comunicación social del riesgo y el rescate de pautas culturales de convivencia con el fenómeno.
• Como justificativo de su modo de accionar, las instituciones del Estado señalaron que la inundación fue un evento “natural” imprevisible, extraordinario, no modificable por la sociedad. Esta perspectiva colocó al evento hídrico como causa del desastre, lo que dejó afuera cualquier responsabilidad de funcionarios y políticos. Presupuso, además, que al bajar el agua las dificultades desaparecerían.
• Uno de los argumentos esgrimidos por el discurso oficial por la falta de prevención fue el desconocimiento del evento que se avecinaba, y la imposibilidad de anticiparse y tomar medidas preventivas. Sin embargo, instituciones técnico-científicas vinculadas a la hidrología tales como la Universidad del Litoral o el Instituto Nacional del Agua venían generando información suficiente para caracterizar la componente peligrosa del fenómeno hídrico y, por lo tanto, tomar medidas que mitigaran el impacto catastrófico.
• Los inundados no fueron tomados como sujetos del riesgo. Las autoridades, por ejemplo, no informaron sobre la situación para no inquietar a la población, ni difundieron hasta hoy las cifras reales de desaparecidos.
• Estos son algunos de los aspectos de la gestión que desconocieron la peligrosidad, incrementaron la vulnerabilidad social y la incertidumbre, y que llevaron a que la inundación de la ciudad de Santa Fe se transforme en catástrofe.

Notas

1. Sobre el tema, consultar: Barrenechea, J.; E. Gentile; S. González; y C. Natenzon (2003) “Una propuesta metodológica para el estudio de la vulnerabilidad social en el marco de la Teoría Social del Riesgo”. En Martínez, S.; G. Gómez y M. Mauro (coords.) E n torno de las metodologías: abordajes cualitativos y cuantitativos. Proa XXI, Bs. As; 179-196.
2. Natenzon, Claudia (1995). Catástrofes naturales, riesgo e incertidumbre. Buenos Aires, FLACSO, Serie de Documentos e Informes de Investigación Nº 197.
3. Según el censo 2001: 489.505 habitantes.

Por: Anabel Calvo
Prof. de Geografía. Investigadora del Instituto de
Geografía de la Facultad de Filosofía y Letras de la
Universidad de Buenos Aires

Fuente: Revista Hydria. Año 1 Nº4 Diciembre 2005

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