Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. Parte 2

2.2 Salud y educación

Los objetivos principales del manejo de residuos sólidos municipales y peligrosos son la protección y el mejoramiento de la salud humana y del entorno ambiental a través de la reducción de la exposición de los seres humanos a lesiones, accidentes, molestias y enfermedades, como consecuencia del manejo inadecuado de los residuos sólidos.
Es difícil establecer una relación directa entre el inadecuado manejo de los residuos sólidos municipales y la salud. A continuación se presentan algunas estadísticas de las condiciones de salud de la población de ALC, reconociéndose que las causas de las enfermedades son múltiples, entre ellas, la pobreza, la desnutrición y la carencia de servicios de saneamiento básico con su secuela de manejo deficiente de residuos sólidos. El cuadro 2.2.1 muestra que 15 países de ALC tienen tasas de mortalidad por encima de 30 por cada 1.000 en el quinquenio 1990-1995. La tasa media de mortalidad infantil para América Latina y el Caribe en dicho quinquenio es de 47 por 1.000 nacidos vivos, valor que es 4 a 6 veces superior a lo observado en las regiones más desarrolladas del mundo, como Europa (11 por 1.000) y América del Norte (8 por 1.000).

En las últimas décadas aumentó el valor de la esperanza de vida al nacer (EVN) en América Latina y el Caribe. En el período 1990-1995 ese valor se incrementó en 3 en ALC, y como se muestra en el cuadro 2.2.2, salvo Haití, todos los países alcanzaron 60 años o más de EVN, valor establecido como meta mundial en la estrategia de salud para todos en el año 2000. Respecto a la meta regional de las Américas establecida en 70 años, 17 países de ALC ya la habían sobrepasado en 1995. El mejoramiento de la administración de residuos sólidos municipales y peligrosos es un factor que incrementa la EVN.

Cuadro 2.2.1
Tasa de mortalidad infantil durante 1990-1995 por grupos de países

Cuadro 2.2.2
Esperanza de vida al nacer(*) durante 1990-1995 en América Latina y el Caribe

Es indudable que existe una correlación entre la educación de la población y la limpieza. En general, mientrasmayor sea el nivel de educación de la población, mayor será la conciencia ecológica y ambiental y más arraigados sus hábitos de higiene personal y limpieza de sus viviendas y áreas públicas. También estará más capacitada para exigir mejores servicios públicos, incluido el de la basura.

La población analfabeta de 15 y más años de edad ha continuado disminuyendo en la Región. La información estadística de la CEPAL para 1990 mostró que sólo cinco países tenían más de 20% de analfabetismo, ocho países tenían índices entre 10% y 20% y nueve países habían logrado bajar el analfabetismo a menos de 10%. Es obvio señalar que un programa de educación comunitaria en el manejo de residuos sólidos tendrá un obstáculo serio en el analfabetismo, sobre todo si incide en las poblaciones marginales urbanas (cuadro 2.2.3).

Cuadro 2.2.3
Población analfabeta de 15 y más años en América Latina y el Caribe, agrupados por países (1990)
(Porcentaje de la población de 15 y más años)

2.3 Economía

En la década de 1970, la Región tuvo un crecimiento sostenido y el producto interno bruto por habitante subió de 1.600 a 2.162 dólares a precios constantes de 1980. En la década de 1980 la declinación fue marcada y en 1990 llegó a un mínimo de 1.984 dólares. En la presente década comienza a recuperarse, habiendo alcanzado 2.125 dólares en 1994. Las perspectivas económicas para los países de América Latina y el Caribe son positivas, estimándose que esta tendencia continuará hasta fines de la década.

Según información de la CEPAL, las tasas anuales de crecimiento minero y de la industria manufacturera en la presente década se están incrementando, lo cual supone mejoramiento económico, aunque también representa mayor generación de residuos sólidos urbanos y peligrosos.

Tradicionalmente, los gobiernos asignan parte significativa de sus presupuestos a las áreas de infraestructura, aunque últimamente el sector privado está incursionando especialmente en el sector de energía y comunicaciones. Cerca de 60% de las inversiones de infraestructura en América Latina y el Caribe han sido financiadas con préstamos externos en los sectores de energía, transporte y telecomunicaciones, y en menor medida, en agua potable y saneamiento. En cuanto a la gestión de residuos sólidos municipales y peligrosos las inversiones externas han sido muy bajas, por no decir insignificantes hasta ahora.

En el quinquenio 1990-1995 hubo una moderada expansión de la mayoría de las economías de América Latina y el Caribe, disminución de la inflación y una apreciable afluencia de capitales externos. Para lograrlo fue necesario implantar ajustes radicales, tales como la apertura al comercio global, la restricción del gasto público, una política fiscal de austeridad y programas de privatización. Esta última medida, que incluye a los servicios públicos, acentuó la participación del sector privado en los servicios de limpieza urbana, proceso que se inició en la década anterior (cuadro 2.3.1; anexo 2.3.1 y anexos 2.3.2 y 2.3.3).

Cuadro 2.3.1
Evolución del PIB por habitante en América Latina y el Caribe

2.4 Perspectivas socio-económicas y políticas

Si bien se está recuperando el producto interno bruto por habitante en la mayoría de los países, las inversiones y el ahorro aún siguen siendo bajos y los índices de pobreza e indigencia se mantienen e incluso se han acentuado en algunos de ellos. En 1990, 34% del total de hogares urbanos estaban en situación de pobreza y 13% en situación de indigencia (cuadro 2.4.1). En Honduras más de 60% de la población es pobre y el nivel de indigencia en Guatemala y Honduras alcanza a más de 20% de los hogares (cuadro 2.4.2). Esta situación de pobreza, unida a la falta de programas de educación comunitaria, representan una grave restricción para lograr la autosuficiencia en la gestión financiera de servicios de residuos sólidos municipales.

Según estadísticas de la CEPAL, en 1990 había casi 110 millones de pobres en la población urbana de ALC y de ese total 41 millones correspondía a indigentes. El problema crucial es compatibilizar la recuperación del crecimiento económico de los países con medidas y programas que puedan mejorar la situación de los estratos más pobres de la población.

La mayoría de los países de América Latina y el Caribe atribuyen gran importancia al mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, al aumento de la competitividad en los mercados mundiales y a la promoción de oportunidades para todos los segmentos de la población, especialmente de los pobres.

La práctica democrática y el proceso de descentralización en gran parte de los países han permitido que el tema de los residuos sólidos urbanos llegue al primer nivel de discusión cuando se trata de elecciones municipales, pues toda plataforma de gobierno local proclama el mejoramiento de la limpieza pública.

Lamentablemente, en la mayoría de los casos el tema sirve sólo para las campañas electorales. Por otro lado, los movimientos ambientalistas y comunitarios están desempeñando una función relevante en la toma de conciencia respecto al manejo inadecuado de los residuos sólidos municipales y peligrosos. Cada vez es más frecuente que los parlamentos, las entidades del gobierno nacional y las municipalidades se enfrasquen en discusiones destinadas a mejorar los servicios de limpieza urbana y manejo de residuos peligrosos. El otro proceso que está cobrando auge y que tiene perspectivas de desarrollo en la presente década es la privatización de los servicios de aseo urbano.

Cuadro 2.4.1
Hogares en situación de pobreza e indigencia en América Latina y el Caribe (porcentaje respecto al total)

Cuadro 2.4.2
Situación de pobreza e indigencia urbanas en grupos de países, 1992 (% hogares respecto al total)

3. Situación actual
3.1 Aspectos institucionales y legales en el manejo de los residuos sólidos municipales
3.1.1 Instituciones del sector

Para fines de este análisis, las instituciones del sector de residuos sólidos son los organismos que manejan o están vinculados al manejo de residuos sólidos o semisólidos generados en ambientes domésticos, comerciales, institucionales, industriales, barrido de calles, establecimientos de salud (residuos especiales) y otros manejados formal e informalmente en las áreas urbanas y periurbanas de diferente tamaño y complejidad.

Los residuos peligrosos se refieren a los sólidos o semisólidos (por ejemplo, lodos o líquidos, con exclusión de los que pueden ser vertidos en el alcantarillado) que presentan características tóxicas, reactivas, corrosivas, radiactivas o inflamables y cuya gestión, autorizada o clandestina, se hace conjuntamente con los desechos sólidos municipales.
Las funciones de estas instituciones se pueden agrupar en:

N: Normativas, planificadoras, supervisoras, controladoras, asesoras, reguladoras.
O: Operativas, administradoras, ejecutoras, financiadoras, comercializadoras.
Por otra parte, los niveles en que están ubicados estos organismos son:
– Nivel nacional o federal
– Nivel de los gobiernos de los Estados o provincias
– Nivel local o municipal.

En el cuadro 3.1.1 se muestra la estructura organizacional y funcional del sector de residuos sólidos urbanos en los países de América Latina y el Caribe. Se aclara que los residuos sólidos urbanos se refieren a los municipales, a los que se agregan los especiales y los peligrosos manejados dentro del área urbana.

En 12 países del Caribe, incluido Suriname, los servicios están operados por organismos gubernamentales en forma directa, los que además de administrar y financiar los servicios, también planifican, regulan, controlan y tienen la potestad de contratar o dar en concesión a entidades privadas, la operación parcial o total de los servicios de aseo urbano. El tamaño de estos países y su limitada población urbana facilita este tipo de organización que generalmente está a cargo de los ministerios de salud o de autoridades autónomas de residuos sólidos.

Cuadro 3.1.1
Estructura organizacional y funcional del sector de residuos sólidos urbanos en América Latina y el Caribe

Por otra parte, en 23 países de América Latina, incluidos Belice, Guyana y Jamaica, la operación, administración y financiamiento están bajo el régimen municipal, pero las funciones normativas, de planificación, supervisión y de evaluación están a cargo de los ministerios del medio ambiente, de salud, de planificación, de desarrollo, etc. Las municipalidades, que son entes autónomos, obviamente están capacitadas para hacer concesiones y contratar, total o parcialmente, el manejo de los residuos sólidos en sus jurisdicciones.

En Argentina, Brasil, México y Venezuela, cuyos gobiernos son federales a nivel de estado o provincia, existen también instituciones del gobierno que tienen, en mayor o menor grado, funcionen normativas, de planificación, de asesoría, supervisión y control del manejo de los residuos sólidos. Cuando los niveles provinciales o estatales no tienen esta capacidad, generalmente el Gobierno Central interviene en estas funciones.

En cuanto a los residuos peligrosos, los niveles nacionales (federales, estatales o provinciales) se han reservado la propuesta y emisión de normas para su sanción legislativa y el ejercer el control y registro de estos residuos.

Además de estas instituciones de gobierno, las siguientes entidades formales e informales han estado y están vinculadas al manejo de los residuos sólidos en los países de la Región:

• Sector privado: constituido por empresas o individuos que actúan como contratistas o concesionarios de las operaciones de los servicios de aseo urbano en forma total o parcial, o por firmas consultoras dedicadas a la preparación de proyectos de ingeniería, asesoría técnica y gerencial, estudios de factibilidad, y estudios de impacto ambiental. En varios países de la Región existe capacidad empresarial nacional y en otros se está desarrollando. Es frecuente la formación de consorcios entre empresas nacionales y extranjeras del sector de residuos sólidos que tienen capacidad suficiente para responder a la demanda que se presente en este campo.
Sin embargo, no existe un directorio regional ni nacional sobre estas capacidades del sector privado, con excepción del Brasil donde funciona la Asociación Brasileña de Empresas de Limpieza Pública, ABRELP.
• Organismos internacionales y bilaterales: el BID, BIRF, OPS/OMS, PNUD, PNUMA, CEPAL, GTZ, JICA, USAID y AECI, son los principales organismos involucrados en proyectos de inversión, asistencia técnica, desarrollo institucional, capacitación y evaluación del impacto ambiental relacionados a los residuos sólidos municipales y en menor grado a los residuos peligrosos.
• Organismos no gubernamentales: comprende a las entidades nacionales y extranjeras que se dedican a proyectos sociales y ambientales relacionados a los residuos sólidos, y particularmente, a los segregadores y al reciclaje.
• Otros organismos formales: constituidos por universidades e institutos de formación y capacitación de los recursos humanos del sector. Incluye a las asociaciones de ingenieros sanitarios y ambientales, las asociaciones de empresas de aseo, la asociaciones de recicladores, y otros organismos formales como son las microempresas para el manejo de residuos. Todos ellos están actuando en los países y su actividad es creciente, tal como lo demuestran las asociaciones de empresas de aseo de Colombia y Bolivia. Cabe resaltar el papel que desempeñan la Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental, AIDIS, a través de su División de Residuos Sólidos, DIRSA, en el campo de la promoción y movilización de recursos.
• Otras organizaciones informales: gremios, asociaciones y cooperativas de segregadores, recolectores, comercializadores del material reciclable, y recicladores, de carácter informal pero que constituyen tanto por su número como por sus implicancias sociales, elementos importantes que deben ser tomados en cuenta en cualquier plan para la gestión de los residuos sólidos municipales.
Este marco institucional funciona con limitaciones y restricciones en la mayoría de los países de América Latina debido a diversos factores, entre los que se debe mencionar:
• Falta de definición real o aparente de los ámbitos de competencia de los diferentes organismos.
• Duplicación de esfuerzos y funciones.
• Carencia de un sistema de información y escaso o ningún intercambio de datos.
• Falta de identificación de los componentes y la cabeza del sector para constituir un verdadero sector de residuos sólidos.
• Limitada capacidad institucional de gran parte de las entidades ejecutoras y normativas para asumir sus funciones y responsabilidades.
• Aparente falta de voluntad política en los niveles de toma de decisiones y establecimiento de prioridades.
El interés termina, en muchos casos, después de las elecciones.
En el cuadro 3.1.2 se muestra la gama de entidades vinculadas al sector en Colombia, Guatemala, México y Uruguay, lo que hace difícil la relación y coordinación entre ellas por las razones anotadas anteriormente.
En el Caribe, la estructura institucional funciona mejor, pues debido al tamaño de los países es suficiente contar con una sola entidad de gobierno que se encargue de la normatividad y operación de los residuos sólidos.

En algunos de estos países esa entidad es el ministerio de salud, pero en otros como Barbados y Trinidad y Tabago, se ha creado la autoridad de servicios de saneamiento y residuos sólidos, con autonomía administrativa y financiera.

En el cuadro 3.1.2.1 se muestran los organismos relacionados al sector de residuos en otro grupo de países de ALC, según información recogida por los expertos locales para el presente diagnóstico. En Brasil, por la ley que dispone la política nacional del medio ambiente, se instituyó el Sistema Nacional del Medio Ambiente, SISNAMA, con participación del Gobierno Federal, los estados, los municipios y la sociedad civil.

Cuadro 3.1.2
Entidades del sector de residuos sólidos en cuatro países de América Latina

Cuadro 3.1.2.1
Entidades del sector de residuos sólidos en un grupo de países de ALC

3.1.2 Organización de las entidades operativas

Hasta hace 15 años, los organismos operadores de los servicios de aseo eran manejados directamente por las municipalidades bajo el esquema de administración centralizada, al igual que los servicios de alumbrado, pavimentación, parques y jardines, mercados, etc. Las tarifas se cobraban con los impuestos prediales y no se aplicaba ningún concepto de eficiencia financiera ni operativa. Los servicios en la década de 1950 estaban dirigidos por personas que habían surgido de las bases y habían ascendido de operarios a jefes de servicios o administradores improvisados con “don de mando”, que era la condición más buscada para un servicio caracterizado por el uso extensivo de mano de obra. Este panorama empezó a cambiar en la década de 1970 por la complejidad de la logística de los servicios y la decisión de muchos de los gobiernos municipales y de los organismos financieros de terminar con las subvenciones.

La CELURB (actual COMLURB), creada en 1973 en Río de Janeiro, es de las primeras empresas municipales con un sistema administrativo independiente de la burocracia municipal. Actualmente, 45% de las ciudades incluidas en el cuadro 3.2.7 han formado empresas municipales de aseo (EMA) con la intención de darle mayor agilidad y autonomía operativa y administrativa a la prestación de servicios. Por otra parte, aunque las actividades administrativas, de formulación de políticas y de planeación siguen siendo responsabilidad del municipio o de su empresa, en lo operativo se observa una acelerada tendencia a otorgar contratos a empresas privadas. Esta característica se observa en poco más de 50% de las ciudades estudiadas y tiende a aumentar (ver cuadro 3.2.7). Según informes sobre São Paulo, Bogotá, Caracas, Santiago de Chile y Buenos Aires, el rendimiento del personal se incrementa notablemente cuando se privatizan los servicios, sin embargo, las zonas que sigue atendiendo el servicio municipal son aquellas donde generalmente existen mayores restricciones.

En resumen, actualmente se advierte una franca orientación hacia la privatización y no a la conformación de empresas municipales de aseo. Un ejemplo es el de Lima, en donde la empresa municipal de aseo (ESMLL) creada en 1983, fue disuelta en 1996, contratándose el servicio a una empresa privada que opera la recolección en parte de la ciudad, la estación de transferencia y dos rellenos.

Otra tendencia que se ha observado es la formación de empresas metropolitanas en las grandes ciudades donde hay varios municipios o entidades político-administrativas geográficamente conurbados. En general, la empresa que se forma atiende los aspectos de disposición final y transferencia y deja la recolección en manos de los municipios. La administración de la empresa recae en un directorio formado por los alcaldes o sus representantes, quienes designan una persona para gerenciarla. En el anexo 3.1.1 se presenta algunas organizaciones típicas en la Región. Una investigación efectuada por FIBGE en el Brasil, en 1989, indicaba que en un total de 4.425 municipios encuestados, 4.162 (94%) tenían una administración directa municipal del servicio de limpieza pública; 29 (0,7%) por otras empresas; 115 (2,6%) por empresas municipales; y 199 municipios (2,7%) no tenían servicios de limpieza pública.

Las tendencias anteriores son características de las grandes ciudades. En las ciudades medianas y pequeñas prevalece la administración municipal directa de los servicios y es justamente en este tipo de ciudades donde se identifica uno de los problemas críticos de gerencia, operación y administración. En estos casos, la práctica usual y reciente es que la municipalidad contrate parte de los servicios a pequeños contratistas y microempresas.