Año 2012 – Fundación Ambiente y Recursos Naturales. Parte 5

5. Salvaguardas sociales y ambientales¹⁹

Argentina, Paraguay y Bolivia cuentan con estrategias nacionales de biodiversidad y planes de acción con arreglo a lo dispuesto por el Convenio sobre Diversidad Biológica, los cuales son instrumentos relevantes en cuanto a riesgos para la biodiversidad y salvaguardas. Por su parte, Argentina y Paraguay, junto a Brasil y Uruguay acordaron en 2006 una estrategia común para la protección de la biodiversidad del Mercosur, bloque del que son miembros plenos. A su vez, el desarrollo de políticas específicas para REDD+ puede contribuir a que estas estrategias y, planes de acción sean mejorados y más integrales. Esto podría servir como base importante a partir de la cual incorporar otras previsiones y tomar medidas destinadas a la conservación de la biodiversidad en el marco de REDD+. Sería ideal aprovechar lo que ya existe y profundizarlo, mejorarlo y enriquecerlo a través de un proceso participativo amplio y transparente.

Existen sin embargo, importantes vacíos en enfoques existentes y emergentes en materia de salvaguardas que es necesario llenar apropiadamente:

• Aplicación del enfoque precautorio a la gestión de los recursos naturales
• El principio del Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI)
• La identificación espacial explícita de áreas forestales de alto valor para la biodiversidadSistemas de monitoreo con líneas de base nacionales.
• Estos principios clave no están lo suficientemente abordados en muchos de los marcos existentes.

Teniendo en cuenta el interés en desarrollar el mecanismo de REDD+ en el Gran Chaco Americano, es importante anticipar que esto conllevará impactos positivos y negativos para la población local. Por ello, resulta importante dotar a los procesos de selección de sitios, diseño de proyectos y gestión de recursos (naturales, culturales, financieros) con la mayor transparencia y participación posible, a fin de evitar la generación o el agravamiento de conflictos. Es por esto que uno de los principales desafíos que plantea el mecanismo REDD+ es el referente a las salvaguardas, cuestión que se desarrolla a continuación.

6. Estrategias Nacionales sobre REDD- Proyectos¹⁹

El propósito de la propuesta es desarrollar una serie de actividades para delinear una estrategia REDD+, con el objetivo que los países se encuentren en condiciones para aplicar efectivamente este mecanismo bajo la convención sobre Cambio Climático de Naciones Unidas. La propuesta tiende al desarrollo de un conjunto de acciones y de programas de actividades que enfrenten a las causas de la deforestación y/o la degradación forestal, y estimulen el aumento en los reservorios de carbono de los bosques, incluyendo los enfoques de uso del suelo.

7. Argentina

Argentina recibió fondos del Banco Mundial para el desarrollo de su estrategia REDD. La Propuesta para la Preparación de REDD (R-PP, por sus siglas en inglés) es un documento diseñado para ayudar al país a planificar su estrategia para reducir las emisiones causadas por la deforestación y la degradación de los bosques (REDD), con la finalidad de “prepararse para REDD”. La R-PP ofrece un marco para precisar la situación nacional desde el punto de vista de la deforestación y de la degradación de los bosques; y para enfrentar esta situación con el trabajo analítico que se llevará a cabo en diversas áreas. Específicamente, la R-PP propone tareas a ser ejecutadas y financiadas para preparar los siguientes componentes esenciales del mecanismo REDD:

a. U na evaluación de la situación con respecto a la deforestación y a la degradación de los bosques y a los temas de gobernabilidad relevantes;

b. L as opciones de la estrategia REDD (un conjunto de acciones para reducir la deforestación y/o la degradación de los bosques, que enfrente las causas subyacentes y directas de dicha deforestación y degradación, identificados en la evaluación anterior) y el marco necesario para la implementación legal e institucional de REDD para realizar esas opciones;

c. U n escenario de referencia (también conocido como un escenario del cambio de la cobertura forestal y de las emisiones) para las emisiones de los gases de efecto invernadero (GEI) causadas por la deforestación y/o la degradación de los bosques; y

d. U n sistema de monitoreo para medir, reportar y verificar (MRV) el efecto de la estrategia REDD en las emisiones de los GEI y sus otros beneficios, así como también, para monitorear a las causas de la deforestación y de la degradación de los bosques, además de las otras variables relevantes para la implementación de REDD.

e. El desarrollo de capacidades y recursos financieros que serán necesarios y,

f. U n plan, un presupuesto y un cronograma para las actividades identificadas, incluyendo el respaldo previsto por el FCPF.

La estrategia final posee un capítulo sobre participación y consulta de los interesados en REDD+ por el cual se pretende fomentar la participación de los distintos sectores en la puesta en marcha de estas actividades.

Sin embargo, en este sentido, una de las críticas que se le ha hecho al gobierno es que la estrategia fue redactada en inglés y hasta la fecha de cierre de este informe no se ha realizado la correspondiente traducción al español. Por consecuente, la difusión que ha tenido ha sido escasa, siguiendo la misma suerte el debate sobre la materia.

En esta misma línea, el equipo del Banco Mundial encargado de recibir las propuestas ha señalado que el informe argentino ha mejorado notablemente desde la presentación de su borrador en enero de 2010 pero que continúa siendo impreciso en algunas áreas y mantiene ciertas inconsistencias entre el texto y los gráficos que se exponen, en particular, a la hora de referirse a la relación entre los organismos de gestión existentes y los propuestos en la estrategia.

Si bien todavía se encuentra en una fase de preparación de la estrategia y el resultado de la fase de preparación para REDD Readiness es el paquete de Readiness, al que se espera llegar después de la ejecución de los estudios y de las actividades propuestas en la R-PP., sería prudente poder delinear de forma clara y participativa los objetivos que plantea la estrategia nacional, a los efectos que una buena iniciativa, no termine resultando un agravante de conflictividad en zonas boscosas de nuestro país.

Otro punto importante a clarificar será la vinculación de la estrategia REDD con la actual Ley de Bosques Nativos, ya que numerosos retos todavía se enfrentan para la aplicación plena de la Ley.

Es imperioso entonces preparar una Estrategia Nacional para REDD y evaluar cómo implementarla lo cual agilizará su aplicación. Pero esto no será posible en tanto se desarrolle y detalle el sistema REDD y se avance en este tema en el marco de las negociaciones de la Convención de Cambio Climático.

La SAyDS ha dado muestras de querer promover participación y difusión de información lo cual se valora pero se necesitan serios ajustes atento hasta ahora ha sido desorganizada, no se han cumplido los plazos y no han contado los interesados con la suficiente antelación para analizar lo recibido. Cabe resaltar además que el borrador de Estrategia Nacional REDD es extenso y está solo disponible en inglés lo que dificulta su entendimiento por parte de muchos.

A nivel nacional es deseable que la estrategia nacional de REDD pueda ser fortalecida por los entes gubernamentales con competencia en el tema, debido a que se trata de un mecanismo complejo, abstracto de difícil acceso y que necesita de un proceso de explicación de forma sencilla, así como de talleres de discusión para que los diversos actores, para que quienes son los encargados de la implementación, la conozcan y puedan opinar generando aportes.

8. Paraguay

En Paraguay existen iniciativas privadas y nacionales en planes de llevarse a cabo y otros ya en ejecución, a pesar de esto la Secretaría del Ambiente aún no ha creado un sistema de registros de los proyectos nacionales ni un mecanismo de aprobación nacional. Tampoco se ha creado el marco legal, pese a estar contemplado en el Programa Conjunto Nacional UN REDD+.

Tabla 6: Proyectos REDD en Paraguay

9. Bolivia

No se tiene información sobre proyectos REDD en el Gran Chaco boliviano, como sí existen en la Amazonía boliviana. Por ejemplo, se tiene el Programa Indígena de REDD en la Amazonia Boliviana, que se ubica en Departamento del Beni y Pando del Oriente Boliviano. Las organizaciones que lideran el proyecto son Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), Superintendencia Forestal Nacional (SIF) y Fundación Amigos de la Naturaleza (FAN Bolivia). El Programa Indígena de REDD en la Amazonia Boliviana figura como actividad demostrativa en el marco de mecanismos nacional de REDD en Bolivia. Conectando nueve territorios indígenas (tierras comunitarias de origen, TCOs) con siete municipios de la Amazonia Boliviana el programa se enfoca en reducir la deforestación ilegal a gran escala y la piratería de madera fortaleciendo la gobernabilidad sobre los recursos maderables, el aprovechamiento sostenible de los recursos maderables y no maderables, el monitoreo y la fiscalización de infractores. El programa se ejecuta a través de una cooperación entre la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) y sus organizaciones regionales (Central Indígena de la Región Amazónica de Bolivia (CIRABO), la Central de Pueblos Indígenas del Beni (CPIB), la Central de Mujeres Indígenas del Beni (CMIB), la Superintendencia Forestal y la Fundación Amigos de la Naturaleza. Se desarrolla su línea de base de emisiones en consistencia con el escenario referencial de emisiones a nivel nacional aprovechando las metodologías del Proyecto de Acción
Climática Noel Kempff Mercado²⁰ y nuevas metodologías de monitoreo desarrolladas por los institutos IMAZON y INPE en Brasil.

En Bolivia, el avance sobre REDD es lento, esto debido a la persistente conflictividad de la política boliviana. La contradicción entre discurso y realidad se hizo latente, en las últimas semanas con el caso del TIPNIS²¹, donde los pueblos indígenas marcharon por aproximadamente tres meses para que la carretera bioceánica no pasara por medio de esta área protegida.
Actualmente, Bolivia no cuenta con un Programa Nacional REDD+, no existe un modelo validado a nivel nacional para la estimación de biomasa y carbono. Bolivia también carece de un sistema de monitoreo de bosques y uso de suelos. Sin embargo, existen varias experiencias en el país de monitoreo forestal que podrían ser la base del futuro sistema de monitoreo. Los roles y responsabilidad de las entidades involucradas en el desarrollo e implementación del sistema aún no están definidas. Bolivia tampoco cuenta con niveles de referencia de las emisiones. Existen descripciones de la deforestación histórica e intentos de proyecciones, pero no toman en cuenta la degradación del bosque y requieren una validación y aprobación de la autoridad competente nacional. No existe un sistema nacional de monitoreo y evaluación para evaluar los impactos de REDD+. El actual marco legal y normativo no está adaptado para la implementación de REDD+.

Bolivia sin embargo, analiza alternativas para la transferencia y distribución de los beneficios de la iniciativa REDD+. Los proyectos pilotos podrían servir para probar la factibilidad de estos mecanismos. Los actores locales en general, no están informados y no tienen el mandato para implementar y monitorear iniciativas REDD+. Algunos líderes de las comunidades indígenas están informados sobre REDD+ y participan en diálogos con el Gobierno. Sin embargo, no disponen de un contingente humano suficientemente capacitado.

IV. Consideraciones preliminares respecto a la viabilidad del mecanismo redd en el Gran Chaco Americano

Al analizar el marco legal existente relacionado a la temática ambiental, forestal, se puede notar que no existen elementos legales que impulsen o promuevan proyectos REDD+ a nivel nacional, y se nota un vacio de herramientas legales que induzcan su implementación, pese a las iniciativas que comienzan a darse en los países de la región.

El escenario actual muestra que Paraguay es quien muestra mayores avances en materia de REDD, con bases bien asentadas para la ejecución del mecanismo y con proyectos ya en ejecución; Argentina se encuentra a mitad de camino, con tareas claves aún pendientes de desarrollo. Por su parte, REDD en Bolivia es aún incipiente debiendo todavía adoptar decisiones fundamentales respecto de si y cómo abordará el mecanismo.

Para ello se recomienda crear políticas internas, a nivel nacional, donde se defina todos los criterios necesarios para implementar los proyectos REDD+ estas deben incluir como mínimo las siguientes consideraciones:

• Un enfoque subnacional o de proyectos permite una participación temprana y amplia y atrae la atención de los inversionistas del sector privado. Sin embargo, es probable que avancemos con REDD y no se esté en capacidad de abordar las fuerzas más amplias que causan la deforestación y la degradación forestal.
• A nivel internacional la tendencia está dada por el enfoque nacional.
  Un enfoque nacional permite la persecución de un conjunto amplio de políticas, abordar las fugas a nivel interno y genera un sentimiento de apropiación en el país. No obstante, para muchos países este enfoque no es factible en el corto y mediano plazo y es posible que se den fracasos.
• Un enfoque anidado es el más flexible de todos. Dicho enfoque permite que los países empiecen con actividades subnacionales y que gradualmente lleguen al enfoque nacional. El enfoque anidado permite que ambos enfoques coexistan en un sistema donde los créditos REDD+ son generados tanto por proyectos como por el gobierno, maximizando así el potencial de ambos enfoques. Sin embargo, el desafío del enfoque anidado reside en armonizar ambos niveles²².
• Las actuales propuestas REDD+ tienen algunos aspectos sumamente preocupantes, tanto para las comunidades dependientes de los bosques como para los bosques mismos. Dichos problemas deben ser resueltos para que los países y las comunidades reciban una compensación efectiva por conservar sus bosques.
• Uno de los principales problemas detectados es que en la actualidad, las discusiones están más enfocadas en reducir las emisiones debidas a la deforestación y no a detener la deforestación en sí. Este enfoque tan solo prolonga el periodo de deforestación, sin embargo, es preciso que se apliquen medidas para detener la misma y recuperar los bosques. Es necesario tener una visión conceptual más amplia de los bosques y no limitarlo por su contenido o capacidad de absorber CO2.
• El diseño, implementación y monitoreo de medidas específicas para evitar las fugas es clave atento estas fugas ocurren cuando las actividades de un proyecto desplazan los agentes de la deforestación fuera del área del mismo, en lugar de proveerlos con medios de vida alternativos como siembra de árboles, intensificación de la agricultura, entre otras.
• Generar un mecanismo de aprobación a nivel nacional es de importancia para la solidez del mecanismo, a fin de que se asegure que los proyectos privados estén acordes a la visión del gobierno nacional, esto debe incluir un objetivo o meta común, aprobación que deberá ser crucial para validar los proyectos de forma internacional.
• La proliferación de las monocultivos de arboles puede traer consecuencias negativas a los suelos y a la biodiversidad, cuando los bosques son reemplazados por estos. Es urgente realizar los controles correspondientes para evitar el reemplazo de los bosques por estos sustitutos. Vale resaltar que las plantaciones podrían funcionar para recuperar áreas degradadas.
• Existen problemas relacionados al sometimiento de REDD+ a los mercados de carbono. Se vuelve de carácter voluntario y sujeto a las leyes de la oferta y la demanda propias del mercado. Un fondo internacional estable para detener la deforestación, sería una manera más aceptable, transparente y accesible de proceder.
• Las comunidades tendrían mejores posibilidades de participar en las iniciativas para frenar la deforestación si no estuvieran obligadas a competir con poderosos inversores y con compañías de finanzas de carbono. Y los trámites del sistema REDD podrían ser tan complejos y tener costos altos de transacción que sólo las grandes empresas podrían participar. REDD+ debería contribuir entonces al logro de una solución ambiental, social y económica para las comunidades más vulnerables.

V. Recomendaciones sectoriales²³

Desafíos, expectativas y temores frente al mecanismo REDD

Desde el sector público se expresó como desafío la necesidad de armar una agenda pública sobre REDD. Al tratarse Argentina de un país federal, la estrategia de REDD debería construirse con una participación desde las provincias hacia la Nación, considerando que las mismas son poseedoras del dominio originario de los recursos naturales presentes en su territorio.

Estimó necesario plantear el mecanismo REDD recordando el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y su Protocolo de Kyoto). REDD no debería transformarse en un mecanismo más, sino que debiera ser innovador.

Consideró necesario invertir el concepto de negociación: como país Argentina está ofreciendo la oportunidad a los países industrializados de evitar la deforestación para mitigar el cambio climático. Ello se debe plantear en las negociaciones, considerando también en términos financieros la definición de tarifas con una preeminencia de Argentina y los otros países de América Latina en dicho proceso. Asimismo, se consideró necesario utilizar el mecanismo REDD como estrategia complementaria al Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT ) y de fortalecimiento de la Ley de Bosques Nº 26.331. Agregó que las políticas de manejo deberían apuntar a que la tasa de crecimiento del bosque sea positiva con el fin de garantizar la captura eficaz del carbono ya que los estadios finales de la evolución del sistema chaqueño tienden a perder la capacidad de captura de carbono.

Indicó también que el término “conservación” debe vincularse al manejo del sistema.

Es de entender de este sector que si el mecanismo REDD en la práctica solo apunta a la captura de carbono, se presenta como una amenaza para el monte nativo. Como preocupación adicional el sector indicó que no se dimensionan los presupuestos mínimos de protección ambiental (Ley de Bosques Nativos), los cuales ya están condicionando el ordenamiento del territorio. REDD debiera posicionarse como un mecanismo complementario dentro de los ordenamientos territoriales
provinciales.

• Desde el sector agropecuario se advierte como un problema para el mecanismo REDD el determinar la remuneración para el productor.
  Se indicó que REDD debería posicionarse como una alternativa de compensación de la actividad que el productor dejaría de realizar.
  REDD necesita ser rentable y complementario a la Ley de Bosques.
• Desde el sector forestal se señaló la necesidad de tomar en consideración a los productores forestales en el marco de la estrategia nacional de REDD. Se indicó que se debería complementar la protección de los bosques con el desarrollo del país, atento la calidad de vida también incluye el acceso a la educación, salud, etc. Ante la realidad que la provincia del Chaco presenta un importante porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas, se pregunta cómo se distribuirían los fondos recibidos en virtud del mecanismo REDD.
  Se expresó como temor el hecho que al ser el origen del financiamiento extranjero, como se proyectaría la recepción de los fondos frente a la crisis económica que actualmente atraviesa particularmente el hemisferio norte.
• Desde el sector de investigación científica se expresó como desafío y expectativa la consideración de actores del sector con importancia para la capacitación técnica de organismos públicos y decisores, especialmente teniendo en cuenta organismos como el INTA . Asimismo, se señalo la necesidad de analizar la estrategia REDD nacional en el contexto de la estrategia internacional con la finalidad de vincular la misma a la política concreta de desarrollo.
• Desde las organizaciones de la sociedad civil (OSC) se expresó que no hay que perder de vista la evolución de las negociaciones internacionales ya que se presentan como un mecanismo prometedor para la conservación de los bosques pero se ve limitado frente a las deficiencias en la gobernabilidad forestal a nivel interno (falta de personal, incapacidad de monitorear la evolución de los recursos y la aplicación de las medidas). Se resaltó que es clave el fortalecimiento de las instituciones previo a poder aplicar el mecanismo REDD.
  A simismo se planteó la necesidad de un análisis conjunto, reflexivo e inclusivo de otros mecanismos que se están planteando a nivel internacional para la protección de los bosques. Estos mecanismos están vinculados a nuestros bosques y tienen mucho valor para el Gran Chaco Americano.
  Es necesario y fundamental el respeto a las comunidades. Es importante que esto no pierda de vista en la lucha contra el cambio climático y la protección de la biodiversidad porque hay comunidades indígenas, campesinas vinculadas con los bosques que tienen derechos que no son reconocidos.
  Por último, el sector expresó la necesidad de analizar profundamente el concepto de adicionalidad para poder aplicar el mecanismo REDD en forma complementaria a la ley de bosques y en tal sentido considerar como jugarán el alcance territorial de los mecanismos en las zonas clasificadas por la ley. Concretamente se puso en duda el alcance
  de REDD limitándolo solo para zonas verdes, considerando que la ley de bosques es muy reciente y que aun presenta aspectos deficitarios en su aplicación (por ej. fondos asignados y monitoreo).
• Representantes de comunidades indígenas anticiparon que se trabajará en la participación genuina de los pueblos indígenas respecto al cambio climático al debatir sobre el resguardo y la garantía de los bosques naturales de las comunidades indígenas dentro de lo que se llama la Reserva Grande (280.000 hectáreas de bosque nativo, comúnmente conocido como El Impenetrable). Dicho territorio natural de los pueblos indígenas tiene grandes problemáticas como la tala ilegal y la venta ilegal de la madera de allí extraída. Hay personas que ahí habitan, que son trabajadores del monte y es necesario entablar un marco de diálogo entre pueblos indígenas y Estado para encontrar una salida para garantice el buen vivir de las comunidades indígenas y los que no son pertenecientes a los pueblos étnicos.
• El mecanismo REDD es un mecanismo a nivel mundial que el sector está siguiendo de cerca como así también aquellos programas financiados por el Banco Mundial, otras agencias financieras, gobiernos (como el alemán) y otros gobiernos que aportan a los pueblos indígenas.

Se resaltó que los pueblos indígenas consideran los bosques como parte de su territorio ancestral y de su casa. Advierte que estas iniciativas internacionales auspiciadas por las Naciones Unidas tienen que tener en cuenta las propuestas de los pueblos indígenas y sus derechos consagrados en la legislación internacional, nacional y provincial.

El sector se preguntó si hay inclusión de salvaguardas indígenas en el proceso de debate de la estrategia nacional.

Se indicó como temor que este tipo de mecanismos se convierta en una nueva restricción a los derechos de las comunidades indígenas, como políticas de bosques cerrados. Consideró necesario tomar como referencia la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el principio del consentimiento libre, previo e informado como forma de capacitar a las comunidades en el conocimiento de sus derechos para garantizar el “buen vivir”. Por último hizo mención a aportes que su sector puede efectuar en el marco de REDD como propuestas inclusivas de políticas públicas (por ejemplo: aplicación del conocimiento tradicional para hacer frente al cambio climático en la provincia de Santa Fe y El Impenetrable chaqueño).

REFERENCIAS

19 En un sentido más amplio, las salvaguardas funcionan como un instrumento a través del cual se incorporan lineamientos para evaluar, categorizar y confeccionar planes de manejo ambiental y social a fin de prevenir y mitigar oportunamente los posibles impactos sociales y ambientales que puedan emerger de la ejecución de un proyecto determinado. Las salvaguardas ambientales y sociales permiten establecer un marco de reglas claras, constituyen principios, criterios e indicadores que definen los temas de interés y los niveles necesarios de desempeño social y ambiental, acompañado de un proceso de continuo monitoreo, reporte y verificación que permita garantizar la calidad de las evaluaciones.
20 El proyecto de Acción Climática Noel Kempff Mercado, constituye el primer y más grande proyecto de reducción de emisiones por deforestación a nivel mundial. Como su nombre lo indica, busca mitigar el cambio climático, al tiempo de promover la conservación de la biodiversidad de la región y el desarrollo sostenible de las comunidades locales. Esta iniciativa, que fue diseñada y planificada por la Fundación Amigos de la Naturaleza (FAN -Bolivia) y The Nature Conservancy (TNC), en colaboración con el Gobierno de Bolivia, fue creada en el año 1997 y tiene una duración de 30 años. Se ha estimado que en este período (1997-2026), el total de las emisiones reducidas como resultado de las actividades del proyecto alcanzará 5’837.341 toneladas de CO2 (FAN 2006).
21 El Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure.
22 El caso peruano ha optado por un enfoque anidado, que es la articulación de las diferentes iniciativas privadas y la superación de las dificultades metodológicas que esta opción implica. La iniciativa denominada Consorcio REDD Madre de Dios es un ejemplo de ello. En esta experiencia, 11 instituciones, públicas y privadas, que desarrollan algún tipo de trabajo relacionado con REDD en la región decidieron unirse para trabajar de manera consensuada una sola línea base, que incluye la creación de mapas de deforestación, mapas de biomasa y modelos futuros de deforestación.
Este trabajo consensuado e interinstitucional, sin afectar la adecuación a los estándares técnicos, podría convertirse en la principal fortaleza de Perú en su defensa del enfoque anidado en las negociaciones internacionales. En http://www.dar.org.pe/enredd/redd_mayo.pdf
23 S urgidas de una mesa redonda de diálogo realizada en el marco del taller “Vulnerabilidad Climática y Mecanismo REDD en la región del Gran Chaco Americano” en la ciudad de Resistencia, Chaco, el 10 de noviembre de 2011.

Fuente: FARN