Régimen de libre acceso a la información pública ambiental* – Comentario exegético de la ley 25.831 – Primera Parte

Por Laura L. Belfer

1. Introducción

De manera previa a incursionar en el análisis y comentario de la ley 25.831 régimen de libre acceso a la información pública ambiental1- nos parece oportuno recordar las fuentes que han permitido el dictado de una norma específica sobre el tema.

Por una cuestión metodológica, manteniendo la prelación jerárquica de nuestro ordenamiento jurídico, comenzaremos por recordar que entre las importantes incorporaciones plasmadas en la reforma de la Constitución nacional en 19942, en la Primera Parte, en su Capítulo Segundo sobre "Nuevos derechos y garantías", se incorporó a través del art. 41 el "derecho al ambiente" y el correspondiente "deber de preservarlo", con la finalidad de procurar un desarrollo sustentable para las actuales y futuras generaciones.

Asimismo, fijó como criterio rector para los supuestos de daño ambiental, la obligación principal de recomposición, con el alcance que determinaría una ley complementaria3.

Por otra parte, le asigna al Estado distintas responsabilidades en materia ambiental, las que pueden ser sintetizadas como sigue:

Advertimos que en materia de información ambiental, en el art. 41 precitado, se determina exclusivamente la obligación a cargo del Estado, mas nada expresa sobre el derecho de los ciudadanos a acceder a dicha información4.

Sin embargo, se ha interpretado que por la trascendencia que tienen las distintas actividades antrópicas sobre el ambiente, el deber de información no está a cargo exclusivamente del Estado, sino que resulta ser una obligación concurrente de los particulares, especialmente de aquellos que son eventuales contaminadores.

Por otra parte, "el deber de las autoridades no se limita a recolectar datos y proporcionar información, sino que debe hacerse cargo de ella en cuanto a su elaboración, ordenación y procesamiento, para facilitar su conocimiento a los particulares" 5.

Finalmente, el mismo artículo prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radiactivos.

2. Leyes

Luego de numerosos proyectos legislativos en el ámbito del Congreso de la Nación, consultas, y propuestas de distintos sectores (públicos y privados), finalmente fueron sancionadas, hasta el día de hoy, cinco leyes de presupuestos mínimos de protección, a saber:

La ley general del ambiente es la norma que determina los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.

Según sus propias previsiones, la ley 25.675 debe ser utilizada para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la que mantiene su vigencia en tanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en aquélla.

Plasma los objetivos que debe cumplir la política ambiental nacional, y sobre el tema que desarrollaremos en el presente trabajo, encontramos que uno de ellos es el de "organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a la misma" (art. 2°, inc. il).

En concordancia con aquel objetivo general, la ley especifica cuál es la importancia que representa para el Estado contar con dicha información ambiental6, determinando que es básica para la toma de decisión en al ámbito privado, para el ciudadano que aspira a un ambiente digno y que tiene a su cargo la obligación de preservarlo, para las organizaciones no gubernamentales cuyo objeto principal es la preservación y conservación ambiental y de sus componentes, y para los investigadores que permanentemente aportan a la generación de dicha información con distintos fines.

En efecto, entre los distintos instrumentos de política y de gestión ambiental, se contempla expresamente en el art. 8°, inc. 5°, "El sistema de diagnóstico e información ambiental", previsión que se amplía en los arts. 16 al 18 de la misma ley 25.6757 que conforman el capítulo "Información ambiental". Entonces, la información ambiental se constituye como un elemento imprescindible de toda política y gestión ambiental, tanto en el orden nacional, provincial como municipal, considerando el ámbito de validez territorial de la ley.

A través del art. 16 precitado, impone a todas las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, la obligación (el deber) de proporcionar la información que esté relacionada con la calidad ambiental y la referida a las actividades que desarrollan; por lo que desde ya adelantamos que el régimen de la ley 25.831 que en esta ocasión comentamos, incluye exclusivamente la información ambiental que se encuentre en poder del Estado, aunque la misma podría -en principio- estar integrada por datos, estudios, o informes provenientes, generados o aportados por personas físicas o jurídicas privadas8.

Avanzando un poco más sobre la información ambiental que administra el Estado, el párr. 2° del mismo art. 16, reconoce el derecho de todo "habitante" a obtener dicha información, en tanto no se encuentre contemplada legalmente como "reservada".

El art. 17 asigna responsabilidades a la autoridad de aplicación nacional, hoy Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio del Salud de la Nación, en materia de información ambiental. Puntualmente deberá:

El art. 18 determina que las autoridades serán responsables de informar sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre él puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas. Entendemos que la responsabilidad legal mencionada, alcanza tanto a las autoridades nacionales, provinciales como a las municipales, y esa obligación está planteada de manera independiente al eventual requerimiento que puedan realizar los habitantes.

En el ámbito nacional, además de la obligación genérica citada en el párrafo precedente, el Poder Ejecutivo debe, a través de los organismos competentes, elaborar un informe anual sobre la situación ambiental del país, específicamente debe contener un análisis y evaluación sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el país.

Ese informe debe ser presentado ante el Congreso de la Nación, y nos parece que a los fines de comprometer aún más a los legisladores sobre la multivariada problemática ambiental, lo que en su oportunidad facilitaría el tratamiento, discusión, y sanción de instrumentos normativos tendientes a la implementación y aplicación de la política ambiental nacional9. Entre los proyectos legislativos con implicancia ambiental, debemos citar no sólo las normas sobre presupuestos mínimos de protección, sino también las leyes que aprueban anualmente el presupuesto de gastos y recursos de la Administración nacional10, las que incluyen planes, programas y proyectos de las distintas áreas del Estado nacional, cuyos responsables debieran integrar en todas sus decisiones y actividades previsiones de carácter ambiental (conf. art. 5°, ley 25.675).

Recordamos que la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Salud de la Nación al día de la fecha no ha presentado informe alguno con el alcance indicado precedentemente, aunque se puede advertir cuál es el diagnóstico (principales problemas) y sus tendencias que realiza el Poder Ejecutivo en la materia, en el objetivo 8 -asegurar un medio ambiente sostenible- del documento elaborado por la presidencia de la Nación "Objetivos de desarrollo del milenio Argentina. La oportunidad para su reencuentro", en octubre del 200311.

Asimismo, en la última reunión del Cofema desarrollada en la ciudad de Córdoba entre los días 24 y 25 de marzo de 2004, dentro del apretado temario, los puntos principales radicaron en lograr la efectiva implementación de leyes ambientales nacionales12.

Como antecedente del informe exigido a la autoridad nacional, en la provincia de Mendoza, en la ley 5961 sobre preservación, conservación, defensa y mejoramiento del medio ambiente, la autoridad provincial tiene idéntica obligación ante la legislatura, debiendo reflejar el informe anual el estado general de los ecosistemas, ambientes naturales y agropecuarios y urbanos y su equilibrio ecológico y la situación de los recursos naturales, renovables o no, grado de contaminación y perspectivas futuras.

También en la ley 104 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se determina que el Gobierno, con la finalidad de facilitar y agilizar el acceso a la información ambiental, debe publicar anualmente un informe acerca del estado ambiental de la ciudad.

3. Relevancia de la información

La importancia que tiene la información ambiental para la política y gestión en la materia y el derecho al acceso a dicha información, no es novedoso en el ámbito internacional, como tampoco lo es en nuestro ordenamiento jurídico interno.

A continuación citamos, a título meramente enunciativo, algunas disposiciones que acreditan nuestras afirmaciones:

a) En el ámbito internacional. El antecedente más cercano es el principio 10 de la Declaración de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), vinculado a la participación ciudadana, determinando que "toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades" y agregando más adelante que "Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos".

También resulta relevante, la Convención sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales (Aarhus, 1998), la que sistematiza los pilares de la participación pública13.

b) En el ámbito nacional. Como nos recuerda Cafferatta14, ya la ley 25.612 en su art. 19 contempla que tanto las autoridades provinciales como las de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deben llevar registros en los que deben inscribirse todas las personas físicas y jurídicas responsables de la generación, manejo, transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición final de residuos industriales. Y la información obtenida de dichos registros, deberá integrarse en un sistema de información integrado, administrado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Salud de la Nación y de "libre acceso para la población", con las excepciones que mencionaremos en oportunidad de comentar el art. 7° de la ley 25.831.

c) En el ámbito provincial. En la Constitución de la Provincia de Buenos Aires el art. 12 reconoce el derecho a la información y a la comunicación del cual gozan todas las personas, y específicamente en el art. 28 se consagra el derecho a la información en materia ambiental. Las citadas disposiciones constitucionales se complementan con la ley 11.723 sobre medio ambiente, los arts. 26 y 28 que señalan entre los instrumentos de política ambiental, el sistema provincial de información ambiental, reconociendo la obligación del Estado de suministrar la información vinculada con el manejo de los recursos naturales y la participación en todos los procesos vinculados con el medio ambiente y los recursos naturales.

También quien acredite un interés legítimo -o sea que no comprende el interés colectivo- puede acceder a la documentación administrativa15 de conformidad con la garantía reconocida por la ley 12.475.

En la provincia del Chubut el art. 13 de la Const. determina que los actos de gobierno son públicos, y adelantando que el agente que entorpezca dicha publicidad incurrirá en falta grave. La previsión constitucional fue reglamentada por la ley 3764 sobre libre acceso a las fuentes de información y publicidad de los actos de gobierno.

También en las constituciones de otras provincias como Córdoba, Formosa, Jujuy, Misiones, La Rioja, San Juan, Salta, y Tierra del Fuego, garantizan el derecho al libre acceso a las fuentes de información pública, mencionándose exclusivamente en las de Formosa y Misiones "toda clase de información" -incluyendo pues la que se encuentre en poder de particulares-.

Jujuy cuenta con la ley 4444 sobre publicidad de los actos de gobierno y libre acceso a la información del Estado.

d) En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Constitución en el art. 12, inc. 2° le asigna a la ciudad garantizar el derecho a comunicarse, requerir, difundir y recibir información libremente; y en el art. 26, se consagra el libre acceso a la información ambiental, solamente con su pedido, debe como respuesta recibir libremente la información sobre el impacto que causen o pueden causar sobre el ambiente actividades públicas o privadas. Las mencionadas disposiciones constitucionales se complementan, por un lado, con la ley 104 de acceso a la información que comprende a los órganos de la Administración pública, empresas con participación estatal y los poderes legislativo y judicial en su faz administrativa. Y por el otro, la ley 303 que específicamente es sobre acceso a la información ambiental.

Un detalle pormenorizado del contenido de las normas citadas, excede el objeto del presente documento, por lo que sugerimos a quienes estén interesados en acceder al texto completo de aquéllas, canalizar la consulta a través del SIAN (Sistema de Información Ambiental Nacional) que lleva la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Salud de la Nación16, o en las correspondientes a las jurisdicciones mencionadas17.

4. Relevancia de los acuerdos federales

Por la trascendencia institucional que representan los acuerdos federales, debemos recordar que en oportunidad de suscribirse el acta constitutiva del Cofema en la ciudad de La Rioja el 31 de agosto de 199018, firmado en esa ocasión por 11 jurisdicciones19, las partes declararon que "la difusión de tecnologías apropiadas para el manejo del medio ambiente, la información ambiental y la formación de una conciencia pública sobre la preservación del entorno son esenciales en la formulación de la política ambientall"20.

Asimismo, la Secretaría Ejecutiva del Cofema21 debe elaborar anualmente un informe ambiental que, una vez aprobado también anualmente por la Asamblea, debe ser difundido entre los Estados miembros.

El Pacto Federal Ambiental, suscripto en la Ciudad de Buenos Aires el 5 de julio de 199322, por las 23 jurisdicciones provinciales, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Estado nacional, si bien entre sus principios no menciona en momento alguno el tema de la información ambiental, recordamos que reconoce al Cofema como instrumento válido para la coordinación de la política ambiental del país, lo que significó en ese momento un compromiso político del máximo nivel en materia ambiental.

En cuanto a la trascendencia del acceso a la información ambiental, si pensamos en la participación ciudadana cada vez más pronunciada en los regímenes democráticos de gobierno, es evidente que se torna imprescindible que el ciudadano pueda conseguir a través de mecanismos claros y transparentes los elementos que le permitan constructivamente participar en la toma de decisión y en el control de gestión, utilizando los mecanismos institucionales establecidos por nuestro ordenamiento jurídico.

5. Orden público

En otro orden, si bien el prestigioso autor Valls sostiene23 que no todas las disposiciones de la ley 25.831 son de orden público porque no lo determina la propia ley como ha quedado plasmado en otras leyes de presupuestos mínimos24, p.ej., art. 63 de la ley 25.612; art. 26 de la ley 25.670, y en el art. 3° de la ley 25.675 encontramos argumentos para sostener lo contrario.

Recordemos que el "orden público ambiental" se encuentra vinculado a los límites del poder del Estado, y los matices de su incumbencia25.

En este sentido, con "orden público" aludimos a la fuerza directora y reguladora del derecho positivo, en cuya autoridad se cobijan todos los intereses que han de considerarse y en cuyo nombre se imponen las reglas jurídicas necesarias al antenimiento de la armonía social26.

Las leyes de orden público no pueden ser alteradas por la voluntad unilateral o bilateral de los individuos ni por la eventual aplicación de las leyes extranjeras. Asimismo, se priorizan porque reconocen un "interés general", un "interés público", un "bien público" o un "bienestar general", que está conformado por una serie de "estándares jurídicos", dirigidos justamente a esos fines27.

De lo dicho se desprende que el "orden público ambiental" significa que las normas que recojan esta figura, son exigibles más allá de la voluntad de las partes (obligatorias), y se exteriorizan en normas coercitivas (su violación implica sanción).

Consecuentemente, considerar al "orden público ambiental" en nuestro ordenamiento jurídico nos indica la prioridad que asumen determinados principios o normas ambientales, incorporados en nuestro ordenamiento jurídico, y que prevalecen sobre otros de carácter individual o colectivo; entonces, hay un interés público en la protección, defensa y conservación del ambiente, y es superior a todo otro interés privado.

Retomando pues el criterio de Valls, si partimos del supuesto -como plantea el jurista precitado-, que la ley 25.831 se encuentra condicionada por la ley 25.675 en virtud de las previsiones genéricas que incluye la misma sobre la información ambiental a cargo del Estado, y si tenemos presente que el art. 3° de la propia ley 25.675 determina que sus disposiciones son de orden público y deben ser utilizadas para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia; nos parece que priorizando la interpretación más favorable a la congruencia normativa en el ordenamiento jurídico, evitando una exégesis contradictoria, también la ley 25.831 es de orden público.

Nuestro máximo tribunal ha sostenido que "es misión del intérprete indagar el verdadero sentido y alcance de la ley, mediante un examen atento y profundo de sus términos que consulte la realidad del precepto y la voluntad del legislador, pues sea cual fuere la naturaleza de la norma, no hay método de interpretación mejor que el que tiene primordialmente en cuenta la finalidad de aquélla"28.

Entendemos pues que toda normativa de naturaleza (materia) ambiental, debe interpretarse considerando la totalidad de las normas que la integran, para que el propósito de la ley se cumpla, de acuerdo con las reglas de una razonable y discreta interpretación29.

Sintetizando, podríamos afirmar por los argumentos expuestos que también la ley 25.831 es de orden público con las consecuencias explicadas precedentemente.

6. Información y su acceso

Ampliando nuestras apreciaciones anteriores, cabe señalar que el "derecho a la información pública" no es lo mismo que el "derecho al acceso a la información".

En efecto, como nos recuerda Sahaniuk, el derecho a la información importa una obligación para el Estado, el que se encuentra obligado a la producción, elaboración y difusión de información, mientras que el derecho de acceso a la información pública, consiste en el derecho que posee el ciudadano de acceder -diríamos de conseguir- a la información que es administrada por el Estado, ya sea producida por sus órganos o producida por otros organismos o particulares sobre los que recaiga la obligación de informar30.

Para garantizar adecuadamente este derecho, el Estado debe organizar la información, procesarla, clasificarla y establecer un sistema que permita el acceso y la selección requerida.

Se puede afirmar que un régimen de libre acceso a la información pública contribuye a la desconcentración del poder, a una igualdad de oportunidades, a la reducción de la discrecionalidad administrativa y política, a un gobierno honesto y a una Administración pública confiable31.

En consecuencia, si bien la Constitución nacional garantiza la publicidad de los actos de gobierno (arts. 1°, 33, 41, 42 y concs.), debemos acudir a fuentes externas (tratados internacionales32) para encontrar el reconocimiento expreso del derecho de acceso a la información pública, excepto las siguientes normas:

Puede advertirse que las normas mencionadas precedentemente han sido dictadas con muy poca diferencia temporal, aunque en su contenido, como analizaremos más adelante existen distintos criterios.

No obstante, en los propios considerandos del decr. 1172/03 se reconoce que el derecho al acceso a la información pública es un prerrequisito de la participación que permite controlar la corrupción, optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las personas al darle a éstas la posibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se toman a diario.

Por otra parte, la disquisición doctrinaria y jurisprudencial referida a la relación entre las previsiones contenidas en tratados internacionales en la materia y la legislación interna, ha quedado definitivamente zanjada con la previsión incorporada en 1994 en la Constitución nacional en el art. 75, inc. 22, en virtud de la cual, excepto los acuerdos vinculados con el reconocimiento de los derechos humanos que tienen rango constitucional, el resto de los convenios internacionales tienen jerarquía superior a las leyes internas.

* Bibliografía recomendada.

Autor: Belfer, Laura – Régimen de libre acceso a la información pública ambiental
Editorial Astrea, 2004.