Porqué los organismos de cuenca

Estas últimas semanas la opinión pública pregunta sobre los organismos de cuenca.
Intento un informe sobre el tema.
Se pusieron en boga en la primera mitad del siglo pasado para fomentar el desarrollo regional

Orígen

El fomento del desarrollo. Francia.

Desde la década de 1930, Francia venía impulsando el desarrollo regional mediante organismos que se ocupaban del desarrollo de las regiones económicas (que son distintas de las administrativas creadas después por la ley del 2 de marzo de 1982), en muchas de las que el agua es un factor fundamental condicionante de su desarrollo o subdesarrollo.

La estructura administrativa tradicional operó siempre siguiendo los moldes tradicionales de accionar por regiones o funciones en materia de cuencas y de aguas.

Sucesivas aproximaciones fueron introduciendo las modificaciones necesarias para adoptarla a los requerimientos de su gestión, que si bien nunca fue absolutamente integral, encaró con la mayor integridad factible los problemas esenciales de las cuencas.

Algunos de ellos fueron los Comités de expansión económica, las sociedades de estudio del desarrollo regional, las sociedades de desarrollo regional. La experiencia las fue convirtiendo en organismos de desarrollo regional. La administración del agua es uno de sus cursos de acción. Reglamentan el recurso y su suministro, efectúan trabajos de conservación, proporcionan la infraestructura agroeconómica, habitacional y urbana, y hasta promueven una adecuada industrialización y comercialización de los productos.

Bajo el sistema de la vieja ley del 24 de Julio de 1867 se crearon Sociedades de economía mixta para el desarrollo regional. Posiblemente la mas conocida y estudiada sea la Compañía Nacional del Ródano , creada y organizada por la ley del 7.5.1921, modificada por la ley del 11.10.1932 y otras sucesivas que adoptó la forma de sociedad anónima, pero sometida a normas jurídicas específicas. Tiene la forma de empresa privada pero ejerce atribuciones de derecho público. La integran Electricité de France, S.N.C.F. y otros.

Su objetivo práctico original es dotar de energía a organismos públicos eléctricos, como los ferrocarriles. Su misión es el ordenamiento del tramo francés del río Ródano cuya acción se extiende al río y a su área de influencia. Para ello ejecuta un proyecto múltiple de gran envergadura en virtud de una concesión que vence en el año 2023 para el aprovechamiento hidroeléctrico, la canalización y la ejecución de eventuales obras de recuperación y desarrollo agropecuario (La concesión fue aprobada por decreto del 14 de junio de 1934 y modificada por decreto del 7 de octubre de 1968).

El fomento del desarrollo. España.

En España , por su parte , un Real Decreto del 5 de marzo de 1926 instituyó las Confederaciones Sindicales Hidrográficas, otro de la misma fecha creó la del Ebro y la siguieron las del Segura, Duero, Guadalquivir y Pirineo Oriental que eran todos los aprovechamientos existentes en el río y sus afluentes cualquiera fuera su formación.

Integraban su órgano supremo, que era la Asamblea, funcionarios y usuarios, regantes, industriales, obreros, portuarios, forestadores, bancarios y organizaciones de defensa del país (Martín- Retortillo Sebastián L. La administración de las cuencas en España: Las Confederaciones Sindicales Hidrográficas en “Il Diritto el l´amministrazione delle acque, Padua, 1995, id. Derecho de Aguas, Ed. Civitas, Madrid 1997, p.454 y ss).

Su cometido era la formulación de un plan de aprovechamiento integral de los recursos de toda la cuenca y su ejecución mediante la construcción y explotación de obras para los distintos usos, como el riego, las industrias derivadas, comercialización de la producción, para la colonización y otras actividades conducentes al desarrollo económico y social. Eran verdadera corporaciones de desarrollo con base territorial en toda una cuenca.

El fomento del desarrollo. Estados Unidos.

Las mismas necesidades políticas en un mismo momento histórico generan las un mismas actitudes.

Pocos años después de creadas en España las Confederaciones Sindicales Hidrográficas, el Estado de Texas creó en 1929 la primera agencia de cuenca de los Estados Unidos para su río Brazos con el propósito de:

a) Desarrollar, administrar, conservar proteger y sanear el agua en la cuenca.

b) Organizar y supervisar los servicios públicos, el desarrollo económico, la asistencia y soporte técnico, comunicación y la educación.

Luego creó otras agencias de cuenca, la imitaron otros Estados, acuerdos, leyes federales o decisiones judiciales fueron atribuyendo a organismos federales, ínter estaduales y estaduales/ federales una competencia que solía abarcar un río, un conjunto de ríos, una cuenca una subcuenca o un conjunto de ellas. Simultáneamente, esos organismos iban extendiendo su actividad a funciones conexas en materia de aguas. Como consecuencia de esa evolución, se crearon diversos organismos administrativos interjurisdiccionales que en la actualidad se ocupan del agua y sus usos.

El esquema ofreció al Presidente Roosevelt un instrumento para llevar un alivio a la crisis económica que padecía el país desde 1929 mediante obras de desarrollo ejecutadas por el gobierno central dentro de los Estados. Para ello el Congreso de los Estados Unidos creó en 1933 una verdadera corporación federal de desarrollo cuya base territorial era la cuenca del Tennessee afluente del Míssissippi.

La Tennessee Valley Authority (que suele traducirse como Autoridad del Valle del Tennessee) es una corporación del gobierno federal de los Estados Unidos creada instancias de un mensaje del Presidente Roosevelt titulado: “Muscle Shoals Development. Message from the President of the United States Trasmitting a Request for Legislation to create a Tennessee Valley Authority, a Corporation Clothed with the Power of Government but Possessed of the Flexibility and the Initiative of a Private Enterprise”. Sus principales objetivos son mejorar la navegabilidad del río Tennessee, controlar las inundaciones que provoca, conservar y reforestar sus márgenes y promover el desarrollo agrícola e industrial del valle del Tennessee, aún cuando su actividad se realiza, en algunos casos fuera de ella.

Gracias a esta Corporación, el Valle del Tennessee pasó de ser uno de los mas atrasados a ser uno de los más desarrollados del país. Su organización demandó al pueblo de los Estados Unidos un gran esfuerzo financiero y al Presidente Roosevelt, reiterados planteos de inconstitucionalidad y un fuerte desgaste político; pero su acción desarrollo una región muy atrasada del sur de la Unión y permitió general la energía eléctrica abundante y barata que demandó el esfuerzo que tuvo que hacer para ganar la Segunda Guerra, incluso la construcción de la primera bomba atómica.

Todo ello desalentó la reproducción de este modelo en otras regiones del país, el propio Presidente Roosevelt propuso infructuosamrente al Congreso de la Nación la creación de organismos similares en otras regiones de la Unión.

Ello no impidió a algunos centros de formación de opinión recomendarlos para otros países. La propia Corporación realizó una activa campaña de promoción del sistema en toda la Unión y en el mundo. También lo hizo su conductor y difusor David E. Lilienthal a través de su conocida obra El Valle del Tennessee, la obra de un pueblo. TVA”, traducción de “Democracy on the March”, Ed. New York, Harper & Brothers, Publishers, 1944 – 1953 y mediante la prestigiosa consultora privada Development & Resources que él organizó. En su obra celebraba la extensión del esquema a otras regiones del mundo, llegando a citar la Corporación creada para el desarrollo de la Cuenca carbonífera del Santa, cita que se repitió en decenas de publicaciones de otros autores que difundieron el esquema. En 1961 David E. Lilienthal visitó Buenos Aires, invitado al efecto por el investigador y filántropo Aurelio Peccei se interesó en la experiencia que se venía logrando en los distintos organismos de Cuenca ya creados para el desarrollo del río Colorado, difundió sus ideas y entrevistó a muchos expertos en desarrollo de cuencas.

El enfoque de Lilienthal recibió, además, el apoyo del Gobierno del Presidente Kennedy, quien lo difundió en América Latina mediante su Alianza para el Progreso impulsada por la Agencia para el Desarrollo Internacional del Gobierno de los Estados Unidos.

El fomento del desarrollo. México.

En cambio la ex-Secretaria de Recursos Hidráulicos de México se limitó a desconcentrar su gestión relativamente integrada de las cuencas en comisiones regionales que conservaban su dependencia, Solo la fuerte personalidad política del ex-Presidente Lázaro Cárdenas dio a su gestión de la Comisión del río Balsas, la autarquía que permitió mantener una paz duradera en una región del territorio mexicano que cuando cesó la actividad de la Comisión resultó gravemente convulsionada.

Cuando finalizó la Segunda Guerra Mundial, en 1946 el Gobierno de México consideró que la tierra que ya la Revolución había puesto a su disposición no le bastaba al campesino mexicano para gozar de un bienestar económico y social adecuado por lo que darle también los beneficios de un desarrollo integral de los recursos aludidos que incluía, entre otras cosas, la construcción y operación de obras hidráulicas, la captación, el almacenamiento, la derivación, la conducción, el alumbramiento, la eliminación de sustancias perjudiciales para el riego, incluso la construcción de las vías de comunicación necesarias para el desarrollo y aprovechamiento de esas obras, los trabajos de campo, la explotación del suelo y del subsuelo, la formación de centros urbanos agrícolas , el establecimiento de servicios públicos, la operación de distritos de riego y demás actividades auxiliares o complementarias.

Con la intención de despegar del subdesarrollo económico y social que había generado una insurgencia generalizada desde principios de siglo, el Estado Federal decidió invertir grandes sumas en obras hidráulicas, principalmente de riego a través de Comisiones Ejecutivas para determinadas cuencas, fórmula que permitía también desconcentrar la acción de la Secretaría. Esas Comisiones Ejecutivas gozaban de relativa desconcentración y tenían la misión de diseñar, construir., conservar y administrar las obras requeridas para el desarrollo de determinadas zonas o cuencas., otras se limitaban a realizar los estudios tendientes a estos fines.

La ley de riegos del 30 de diciembre de 1946 y un conjunto de leyes de aguas suplementarias impusieron el desarrollo integral de las cuencas. Lo ejecutó la ex-Secretaría de Recursos Hidráulicos, responsable del riego y de las obras de abastecimiento de poblaciones y alcantarillado, auxiliada por Comisiones creadas para algunos ríos (Orive Alba, Adolfo Water Resources Administration in México, Ed. Cepal, México, 1969, p.48).

Las comisiones aludidas fueron la Ejecutiva del Papaloapán, la del Balsas, las del río Fuerte y la del río Grijalva. Esas Comisiones eran organismos descentralizados, semiautónomos presididos por el Secretario de Recursos Hidráulicos. Tenían atribuciones amplísimas para el aprovechamiento dentro de la cuenca de todos sus recursos naturales; esto es, no solo del agua, de los bosques, de los suelos, etc., sino también de los recursos no renovables.

Desarrollaron una acción integradora muy efectiva. Actuaron, en forma coordinada con otros organismos y dependencias del Estado responsables de actividades relacionadas con el uso del agua como la Comisión Federal de Electricidad, a cargo de la generación hidroeléctrica y la ex- Secretaría de Agricultura. Además recibían orientaciones y el auxilio que pudieran requerir de otras dependencias gubernamentales que se ocupaban de los bosques y de los suelos

Posteriormente se crearon las Comisiones de Estudio del Valle de México y la del Pánuco.

La idea de la gestión integrada de las cuencas con fines de desarrollo económico y social estaba políticamente afianzada en México a fines de la década de 1940 (Viladrich, Alberto América Latina. La planificación hidráulica y los planificadores. Ed.Universitaria, Santiago, Chile, 1972).

3.1 5 El fomento del desarrollo en otros países.

También se crearon en otros países organismos para la gestión integrada de las cuencas con miras al fomento del desarrollo sobre esquemas similares.

La ley 14 del 27- 3 – 1948 de la India creó la Corporación del Valle del Damodar (CVD), río tributario del Ganges. Era una entidad autárquica con participación del Gobierno central y de los gobiernos locales que integran la cuenca. Tenía por cometido el control de las inundaciones, la generación hidroeléctrica y térmica, la navegación, el riego, la provisión de agua potable, la reforestación y el mejoramiento del suelo, el control y regulación de los limites admisibles de contaminación.

En el Brasil la ley federal 541 del 15 -12-1948, modificada por el Decreto ley 292 del 28-2-1967 creó la Comisión) del Valle de San Francisco (luego Superintendencia, Agencia federal, independiente, responsable directamente ante el PE, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera y, con competencia en toda la cuenca.. Reglamentaba el uso del agua del río y sus afluentes. Tenía por cometido el desarrollo integral del Valle de San Francisco mediante la programación, ejecución de programas de desarrollo y construcción de obras, la colonización, la agricultura, la industria, la explotación de recursos naturales, la educación y el transporte.

En el Brasil también se crearon los servicios del Valle del Tieté, del Valle del Paraíba y del Valle del Ribeira, como organismos dependientes del Departamento de Aguas y Energía Eléctrica, con el fin de elaborar proyectos, construir obras, operar y conservar servicios públicos (ley 1350, del 12-12-1951). Posteriormente el Servicio del Valle del Paraíba también aumentó sus funciones (Decreto 43358, del 1-6-1964).

En Ceylán la ley 51 del 24-11-949 modificada por la ley 40 de 1952 creó la Corporación de Desarrollo del Gal Oya, dependencia del Gobierno central con la misión de promover el desarrollo integral de la cuenca mediante la navegación, la generación y transmisión de energía hidroeléctrica, la provisión de agua potable, el desarrollo industrial, la agricultura, el riego, el control de inundaciones y de escurrimiento.

En la región desarrollada de la cuenca se divide en una y otra subdesarrollada. primera la Corporación tiene facultades administrativas, ejecutivas y de control. En la región subdesarrollada, asume plenas facultades de gobierno en la administración política y económica de la cuenca.

El informe del panel de expertos de las Naciones Unidas de 1958: “Desarrollo Integrado de Cuencas”.

La idea de la gestión integrada de las cuencas con fines de desarrollo económico y social estaba políticamente afianzada en diversos países al promediar el siglo XX.

Recibió un fuerte impulso en 1956, cuando la Resolución del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas 599 (XXI) encomendó al Secretario General de las Naciones Unidas “constituir un panel de expertos de renombre mundial para pasar revista, con la cooperación de la Secretaría de las Naciones Unidas, las implicancias administrativas, económicas y sociales del desarrollo integrado de las cuencas fluviales y asesorar respecto a la acción adecuada incluso, si lo considerasen recomendable, convocar a una Conferencia Internacional para asegurar un intercambio mundial de experiencia e información en la materia”

El informe del panel de expertos, que se publicó en 1958 bajo el título: “Desarrollo Integrado de Cuencas”, (E/3066/REV.l, New York), alcanzó en todo el mundo una amplia difusión promovida por los organismos nacionales e internacionales de fomento y desarrollo y la adhesión a sus principios se convirtió en un prerrequisito para acceder al crédito internacional.

Una 2ª edición en 1970 llamaba la atención sobre las dificultades que presentaba el modelo mas bien ambicioso de Corporación de Desarrollo en boga. Asimismo señalaba la conveniencia de que:

a) Para evitar la desilusión que generan la demoras en la construcción y funcionamiento de las obras se procurase completarlas hasta ponerlas efectivamente al servicio de los usuarios.

b) Se vincule los planes internacionales a los nacionales.

c) Se prestase mayor atención y con la debida anticipación los efectos sociales y ambientales.

d) El desarrollo integrado debe ser más práctico.

e) En vez de río internacional se prefiera la referencia y consideración a cuenca internacional.

Citaba en apoyo de tales recomendaciones las publicaciones en boga, en esos momentos:

• International Law Association, Report of the 52nd Conference, Comments to the Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers (1966).
• Teclaff, Ludwik A., The River Basin in History and Law, The Hague, Nijhoff, 1967.

También por razones prácticas observaba que, cuando se trata de cuencas muy grandes, conviene elegir como unidad de gestión a una subcuenca o fracción de ella. Es lo que la acción práctica había evidenciado y es por eso que en algunos modelos se limitó la gestión a un tramo de una cuenca (Corporación de Desarrollo del Valle Bonaerense del río Colorado en la Cuenca del Colorado) y en otros a una margen (Instituto para el Desarrollo del Valle Inferior del río Negro-IDEVI) o bien a una subcuenca (Comisión del Valle del Tennessee -TVA-, en la Cuenca de un afluente del Mississipi).

Ese es, precisamente el enfoque del Acuerdo Constitutivo de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo y del Proyecto Gestión Integrada y Plan Maestro de la Cuenca del Río Pilcomayo, que recae sobre un afluente del río Paraná, que es a su vez un afluente de la Cuenca del Plata.

En cuanto a la materia de gestión en las cuencas, el panel declaraba que convenía limitarse al uso y al control del agua, aún reconociendo que la influencia del desarrollo de una cuenca en el resto de la economía podía ser grande.

Proponía limitar de ese modo la amplitud de la gestión integrada de las cuencas.

Evidentemente tomaba en cuenta las tribulaciones que pasaron la Autoridad del Valle del Tennessee y luego sus homólogas, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (Decreto Legislativo 3110 del 22/10/54, Ley 25 del 25/5/59 y Decreto 1707 del 18/6/60) la del Magdalena, la del Valle del Sinú, la de la Sabana de Bogotá y la de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (Ley 3 del 31/1/61).

Ello no significaba en modo alguno eludir la evaluación de las condicionantes y metas económicas, sociales, ambientales y políticas, sino hacerse cargo de las dificultades que presentaba en la práctica el modelo mas bien ambicioso de Corporación de Desarrollo.

Declaración de Dublín de la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (CIAMA) Dublín, Irlanda, del 26 al 31 de enero de 1992.

Es una propuesta no gubernamental.

En la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (CIAMA) celebrada en Dublín, Irlanda, del 26 al 31 de enero de 1992 se reunieron quinientos participantes, entre los que figuraban expertos designados por los gobiernos de cien países y representantes de ochenta organizaciones internacionales, intergubernamentales y no gubernamentales. Los expertos consideraron que la situación de los recursos hídricos mundiales se estaba volviendo crítica. En su sesión de clausura, la Conferencia adoptó la

Declaración de Dublín, el Programa de acción y aprobó el Informe de la Conferencia.

En el Principio rector No. 1 declara que: El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente

Dado que el agua es indispensable para la vida, la gesti7ón eficaz de los recursos hídricos requiere un enfoque integrado que concilie el desarrollo económico y social y la protección de los ecosistemas naturales. La gestión eficaz establece una relación entre el uso del suelo y el aprovechamiento del agua en la totalidad de una cuenca hidrológica o un acuífero.

Y en el Programa de acción considera que: Una gestión integrada de las cuencas fluviales ofrece la posibilidad de salvaguardar los ecosistemas acuáticos, y de aportar ventajas a la sociedad sobre una base sostenible y propone para la solución de conflictos internacionales derivados del agua atribuir alta prioridad a la elaboración y ejecución de planes integrados de gestión, refrendados por todos los gobiernos afectados y respaldados por acuerdos internacionales.

Al respecto considera que: La entidad geográfica más apropiada para la planificación y gestión de los recursos hídricos es la cuenca fluvial, incluyendo aguas de superficie como subterráneas. En teoría, una planificación y explotación integrada y eficaz de cuencas fluviales o lacustres transfronterizas suponen necesidades institucionales similares a las de una cuenca que se encuentra dentro de un solo país. La función esencial de las organizaciones responsables de las cuencas internacionales consiste en conciliar y armonizar los intereses de los países ribereños, medir sistemáticamente la cantidad de agua y su calidad, elaborar programas de acción concertados, intercambiar información y dar cumplimiento a los acuerdos. En los decenios venideros, la gestión de las cuencas internacionales cobrará gran importancia.

El informe expresa que “habida cuenta de que el agua sostiene todas las formas de vida, es preciso aplicar un planteamiento integral al desarrollo de las sociedades humanas y las economías y la protección de los ecosistemas naturales de los que, en última instancia, depende la supervivencia de la humanidad”; y que “cuando las cuencas atraviesan las fronteras nacionales, la cooperación internacional es indispensable” (2.2).

Principios rectores de la gestión integrada de las cuencas de agua.
La gestión integrada de cuencas como axioma.

Desde su creación, la Organización de las Naciones Unidas ha tratado los problemas vinculados con el desarrollo integrado de las cuencas fluviales, exponiendo los principios generales y la metodología para planificar los proyectos en ese campo, así como las principales dificultades que presenta su ejecución.

Los documentos publicados evidencian un claro consenso acerca de la importancia del tema para el progreso económico y social, sobre todo en áreas donde la escasez o el exceso de agua constituye el principal factor limitativo.

Inicialmente, los estudios y proyectos sobre un río se restringían al aspecto hidráulico, vale decir al mejoramiento de la distribución y el aprovechamiento de las aguas superficiales aumentando ese recurso donde hacia falta y eliminándolo donde sobraba. El elevado costo de las grandes obras de regulación hidráulica estimuló la preparación, cada vez mas frecuente, de proyectos que permitieran usar el agua con varios fines. El concepto de aprovechamiento múltiple del agua se ha ampliado de modo que no solo se trata de combinar multiplicidad de usos, sino de considerar todos los usos alternativos del agua tanto en el presente como en el futuro.

La aplicación práctica de esos conceptos ha permitido emplear en forma mas racional los recursos hídricos de muchas cuencas de diferentes países. Desde luego, en casi todos los casos, antes de poner en funcionamiento el proyecto fue necesario resolver los problemas derivados de los intereses contrapuestos que plantean los posibles empleos del agua, además de los de carácter técnico, financiero, etc., que presenta cualquier obra de envergadura.

Los estudios y proyectos para programar el aprovechamiento del agua a lo largo de toda la cuenca de un gran río, han permitido perfeccionar muchas otras técnicas necesarias para el planeamiento regional. La necesidad de estudiar el uso racional del agua ha creado uno de los campos más fértiles para el desarrollo de ciencias interdisciplinarias, ya que supone el trabajo conjunto ingeniero hidráulico con especialistas en hidrología, meteorología, edafología, dasología, hidrogeología, agricultura desarrollo industrial, producción eléctrica, navegación, derecho, economía, administración y ciencias sociales.

Por ser una unidad fisiográfica bien definida, la cuenca de un río permite ver con mayor claridad desde las relaciones recíprocas entre el agua, el suelo y el bosque, hasta las existentes con otros recursos menos vinculados, como el minero. Facilita, por otra parte, la visión del conjunto de oportunidades que pueden aprovecharse para resolver problemas económicos y sociales generales.

Las cuencas hidrográficas son unidades naturales ideales para la planificación del desarrollo, en donde es posible encontrar soluciones a los problemas identificados por los países del mundo, a saber: la escasez y calidad del agua, el futuro de los bosques, la conservación del suelo, el manejo de ecosistemas frágiles, la conservación de la diversidad biológica y los cambios climáticos.

Constituyen “sistemas” en donde es factible conocer el funcionamiento del medio natural y donde se puede evaluar el efecto de las acciones respecto a los fenómenos que originan.

Las cuencas hidrográficas como unidades sistémicas de planificación de las actividades del hombre, constituyen un marco práctico y objetivo para el desarrollo sostenible.

Esas circunstancias hicieron evolucionar la idea primitiva de aprovechar en forma aislada los recursos hídricos (a veces excesivamente orientadas al destino hidroeléctrico) y transformarla en la de aprovechar en forma integrada la totalidad de los recursos naturales de las cuencas, fomentando su uso racional de manera de lograr el máximo beneficio para las comunidades que la habitan y la comunidad, en general.

La gestión integrada de cuencas postula una economía recíproca y global del agua y demás recursos, orienta el uso del agua a la satisfacción de intereses mas amplios y ofrece un marco apto para canalizar y dirimir esos conflictos.

La gestión integrada de cuencas es también un requerimiento económico, social, político y ético perentorio. Muchas áreas del país sólo podrán satisfacer las demandas que origina el incremento demográfico aprovechando al máximo los recursos naturales locales en concordancia con lo que dispone en igual sentido el artículo 41 de la Constitución Nacional.

La interdependencia de los recursos impone que las normas jurídicas regulatorias de las cuencas se apliquen dentro de la concepción actual del uso racional para un desarrollo sostenible (C.N., Art.41). Además, facilita la administración de la totalidad de un área, bajo principios de política que armonicen el aprovechamiento con fines múltiples del conjunto de los recursos naturales.

La legislación de las Provincias recepta el principio. Por ejemplo, la ley integral del medio ambiente de la Provincia de Buenos Aires 11723 dispone que el tratamiento integral de los recursos se efectúe teniendo en cuenta las redes hidrográficas y las cuencas hídricas existentes en la Provincia. A ese fin propicia la creación de Comités de Cuencas en los que participen el estado provincial a través e las reparticiones competentes, los municipios involucrados, las entidades intermedias con asiento en la zona y demás personas físicas o jurídicas, públicas o privadas que en cada caso se estime conveniente (art.43).

Respecto a las compartidas con otras provincias o la Nación manda celebrar los pertinentes convenios a fin de acordar las formas de uso, conservación y aprovechamiento (Art. 44).

Por ello la gestión integrada de las cuencas hidrográficas constituye un campo fértil para la acción del Gobierno de la Nación, de las Provincias, de sus Municipalidades y del sector privado. Para desarrollarla deberá afrontar problemas de investigación, administrativos y de ejecución que requieren un estudio meditado.

Perspectivas de la gestión integrada de cuencas en la argentina.
Descentralización o desconcentración del órgano ejecutor de la gestión.

La centralización propia de la administración tradicional no es adecuada para una gestión integral de las cuencas, que requiere una agilidad especial

Siempre se ha recomendado una cierta autonomía, autarquía o, por lo menos, desconcentración para los órganos de gestión. En el caso de la Compañía Nacional del Ródano se creó una persona jurídica con las características de la empresa privada, pero investida de facultades propias del Estado por vía de simple delegación. La Comisión del Valle del Tennessee es una verdadera Corporación de Desarrollo, como lo son también sus homólogas argentina, las CORFO para los ríos Chubut y Colorado y la Corporación del Dulce. Colombia dio tal autarquía a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca que debió reformarse la Constitución Nacional para validar su creación. Solo un cambio de composición de la Suprema Corte de los Estados Unidos habilitó a la TVA para poder cumplir su cometido sin la impugnación de sus jueces.

En cambio la ex-Secretaria de Recursos Hidráulicos de México se limitó a desconcentrar su gestión relativamente integrada de las cuencas en comisiones regionales que conservaban su dependencia, Solo la fuerte personalidad política del ex-Presidente Lázaro Cárdenas dio a su gestión de la Comisión del río Balsas, la autarquía que permitió mantener una paz duradera en una región del territorio mexicano que cuando cesó la actividad de la Comisión resultó gravemente convulsionada .

Características del órgano de gestión

El órgano responsable de la gestión integral de las cuencas debería estar dotado de:

a) La capacidad técnica necesaria para definir un manejo del agua acorde con el mandato de la ley reglamentado por el Poder Ejecutivo y adaptado continuamente a las cambiantes modalidades del desarrollo sostenible.

b) La capacidad de persuasión para lograr el acatamiento de sus definiciones y la satisfacción de las expectativas de una ciudadanía que, en virtud del desarrollo que la gestión integrada de la cuenca debe promover, va a tener un mayor y mejor dialogo con sus gestores.

c) El grado de descentralización suficiente para que sus decisiones sean inmediatas y ejecutorias como lo exige la movilidad característica del agua.

d) Atribuciones de autoridad adecuados para llevar adelante su gestión.

e) Recursos económicos suficientes y oportunos para llevar adelante su gestión.

Participación de los usuarios en la gestión.

Es bueno y necesario que el individuo gestione y administre el agua que le corresponde y su propio ambiente y concierte con sus semejantes el ordenamiento y la administración del que comparte. No sólo se cumple de este modo el objetivo cardinal del derecho de dar a cada uno lo suyo, sino que se logra una aceptación anticipada de actividades necesarias para el desarrollo que pueden generar dificultades ambientales, lo que contribuye a que ese desarrollo sea aceptable y durable.

La inmediación del individuo con la cuenca lo induce a accionar inmediatamente cuando advierte que se la daña o amenaza. El reclamo de protagonismo se facilita por el mejoramiento creciente de los medios de comunicación.

Claro está que esa participación debe encuadrar en normas jurídicas y principios republicanos para evitar que la presión de los que más agiten prevalezca sobre el interés de los más serenos. En nuestro país, que ha adoptado la fórmula de gobierno representativa, el individuo puede coadyuvar aun en la decisión política y administrativa fuera de la instancia electoral sin perjuicio de esa fórmula.

La participación ciudadana tomó nuevo impulso con las transformaciones legislativas inducidas por la creciente preocupación por la preservación del ambiente.

La intervención de las agrupaciones de usuarios en la administración del uso del agua les permite influir considerablemente en las decisiones nacionales, ejercer funciones consultivas en Francia e Israel, influir en la administración de las cuencas en España.

Los temas ambientales son mejor estudiados y analizados con la participación de toda la comunidad en los niveles de decisión. A nivel nacional cada individuo deberá tener acceso apropiado en todo aquello concerniente al tema ambiental que es tratado por la autoridad pública, incluyendo la información sobre residuos peligrosos y actividades en su comunidad y deberá tener la oportunidad de participar en los procesos de los niveles de decisión. Las autoridades deberán facilitar y estimular el conocimiento y la participación haciendo que la información sea ampliamente disponible. Se deberá proveer de acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, incluyendo la reparación o el desagravio a que sea acreedora.

La audiencia pública previa a la toma de decisiones de repercusión ambiental constituye una aplicación muy difundida de este principio. La exigen algunas Constituciones y leyes provinciales y hoy son frecuentes en la Ciudad de Buenos Aires (Ordenanza Municipal 44.094, 2/2/1989).

El sector privado tiene una alta responsabilidad en la gestión integrada de las cuencas, sea individualmente, mediante sus organizaciones ordinarias existentes o mediante organizaciones creadas ad hoc a través de las cuales los mismos usuarios operen y mantengan las obras que les acarrean beneficios.

Las comunidades o consorcios de usuarios facilitan una descentralización administrativa al mismo tiempo que una participación democrática de los usuarios facultados tanto para elegir como para ser elegidos.

Permiten que el interés zonal sea atendido con inmediatez, economía, celeridad y oportunidad y un manejo directo del agua y recursos complementarios por una autoridad libremente elegida con residencia in situ que conoce bien y tiene vínculos de amistad, parentesco y solidaridad’ de la comunidad administrada.

Sin embargo su eficiencia práctica no está garantizado por la forma jurídica que adopte, sino que depende de factores sociales, culturales y económicos.

Costos bajos que no afectan al presupuesto del Estado.

Cumplen funciones de interés para pluralidad de sujetos que generalmente son también de interés público. Por ello esas organizaciones de usuarios suelen tener ingredientes de derecho público o derecho privado que la norma jurídica debe balancear.

Como administran recursos que, como el agua, son públicos, cuya preservación está impuesta por la Constitución Nacional, toda decisión debe ser ecuánime, y merituar no sólo los intereses presentes y futuros de los usuarios directos sino los de la comunidad en su conjunto, y determinar que todo uso evite su deterioro y permita, eventualmente, otros usos alternativos.

El manejo directo del agua y recursos complementarios por una autoridad que, por ser local, tiene vínculos de amistad, parentesco y solidaridad o por lo menos de conocimiento de la comunidad administrada presenta la ventaja de que:

a) Aglutina el interés público con el privado.

b) Facilitan la atención oportuna e inmediata del interés zonal con economía y celeridad.

Pero también puede generar eventuales favoritismos en favor de personas o grupos. Por eso conviene que los propios integrantes de las comunidades o consorcios y la autoridad arbitren mecanismos de control para evitar esos favoritismos.

Una observación mas es que ni el consorcio ni figuras similares están normado como figura de derecho de fondo en nuestro país. La omisión la cubren los códigos de agua provinciales, que solo pueden instituirla como figura de derecho público.

En muchas provincias la figura jurídica del consorcio ya existe y en algunos casos solamente hace falta reorientar, fortalecer o dinamizar los existentes.

El origen de la agrupación de usuarios del agua en la Argentina hay que rastrearlo en España, especialmente en la vega de Valencia pero también en el noroeste argentino, como derivación del ayllú, organización comunitaria quechua de explotación agrícola. Ello explica que aparezca como práctica cultural en provincias alejadas entre sí como Buenos Aires, Córdoba, Chubut, Jujuy, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Salta y Tucumán, entre otras, que han reglamentado de una u otra forma la constitución y funcionamiento de esos agrupamientos de usuarios.

Una circunstancia que, en algunos casos, dificulta la gestión del agua por los usuarios es el poco interés en asumir esa responsabilidad que suelen tener los propietarios de campos que o no residen en ellos o no los explotan por sí mismos o que carecen de condiciones para hacerlo. Por eso conviene arbitrar mecanismos de control para evitar el decaimiento del consorcio.

Además, los resultados de su funcionamiento a nivel regional sólo se advierten en el largo plazo. Por eso es que, en la misma Provincia de Mendoza, que ostenta una larga tradición en la materia, el Departamento General de Irrigación se tuvo que hacer cargo directo del servicio de limpieza de los canales para luego cobrarlo a todos los usuarios.

Mas difícil aún se presenta el mantenimiento de los colectores de drenaje, cuya ubicación aguas abajo del regante facilita su desinterés presentar aristas conflictivas, ya que frecuentemente los problemas se advierten solo en zonas inferiores. El conflicto entre arribeños y abajeños se plantea nítidamente en este caso, lo que impone la conveniencia de la gestión integrada de cuencas.

Las zonas de riego operadas por los usuarios existentes en el país demuestran que es posible lograr sistemas privados relativamente eficientes. Pero hay prestar atención a su origen. En general estas zonas nacieron por iniciativa privada que aceptaba y cumplía los compromisos que asumía.

Muchas áreas de riego implantadas por la gestión del Estado son sistemas públicos, con usuarios acostumbrados a la dirección y tutela de la autoridad. Si una estructura pública no ha logrado administrar adecuadamente un sistema hídrico, es difícil que una transferencia apresurada a los usuarios, con limitaciones personales y económicas, lo haga espontáneamente mejor. Su conversión, en sistemas administrados por los propios usuarios requiere un cambio de actitudes y costumbres que debe ser inducido por una asistencia técnica y eventualmente económica que no es fácil lograr en un breve período de tiempo.

La entrega apresurada de los servicios de agua obsoletos a los usuarios sin la adecuada capacitación de quienes van a ejercer esa responsabilidad podría debilitar, en vez de fortalecer las economías regionales y hasta generar una resistencia de los usuarios a afrontar estas transferencias.

La aptitud de la figura de la comunidad de usuarios para llevar adelante la gestión de las cuencas está bajo observación desde hace medio siglo en la propia Mendoza, que es la Provincia en la que mas se desarrollaran.

Profesionales idóneos para la gestión integrada de cuencas.

La gestión integrada no requiere un solo tipo de formación profesional, sino un conjunto de profesionales que actúen en forma integrada.

Ninguna profesión tiene el monopolio de la idoneidad para esa gestión que solo es posible mediante la acción de ingenieros que diseñen y construyan obras, economistas que las evalúen, cultores de las ciencias naturales que determinen la disponibilidad y características de los recursos naturales; ingenieros agrónomos que definan la potencialidad agroproductiva, médicos y sanitaristas que evalúen el estado sanitario y propongan alternativas para mejorarlo, sociólogos, que identifiquen la evolución de las comunidades, su necesidades requerimientos y expectativas respecto a la gestión, juristas que identifiquen el marco normativo y el marco institucional y propongan alternativas para aprovecharlo o mejorarlo y administradores públicos que identifiquen y propongan alternativas para aprovecharlos o mejorarlos, arquitectos y urbanistas.

Virtualmente todas las profesiones son llamadas a encarar los cada vez m s complejos problemas que va planteando la gestión integrada de cuencas, por lo que la actividad va adquiriendo un cariz multidisciplinario.

En muchos casos de gestión de cuencas el Gobierno Nacional no participó, sea por lo localizado del objeto de la gestión o bien porque ya era parte en otro tramo de la decisión, pero muchas veces la ausencia se debió a que las Provincias rechazaron, enfáticamente cualquier concepción centralizadora. El un vacío que generó esa ausencia restó eficacia a los acuerdos interprovinciales, cuando los hubo, y a la gestión individual de cada Provincia ya que, sin aprovechar determinadas funciones y potestades que la Constitución Nacional atribuye al Estado Nacional es difícil conciliar o conjugar los distintos intereses que actúan sobre una cuenca.

Por eso es conveniente que el Estado Nacional promueva la gestión integral de las cuencas y necesario que gestione las medidas necesarias para proveer a su aprovechamiento racional( C.N. Art.41), pero sin exceder sus atribuciones.

El camino de la concertación que es el que está siguiendo en la Argentina, ahora en el caso de la cuenca Matanza – Riachuelo es, obviamente, el más provechoso. Permite al Gobierno Nacional actuar no solo en el cumplimiento de su misión federal, especial residual por norma constitucional, sino también como catalizador y centro de transferencia de experiencias, lo que es, desde ya, fundamental para coadyuvar a la mejor gestión de las cuencas.

Por: Mario F. Valls
Fuente: elDial.com
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