Política en gestión de residuos domiciliarios en la Provincia de San Luis

La gestión de los residuos domiciliarios (RD) es uno de los problemas ambientales más complejos que enfrentan los municipios en este siglo. En nuestro país, está vigente la Ley Nº 25.916 de Gestión Integral de Residuos Domiciliarios (LGIRD) (2), sancionada en el marco del artículo 41 de la Constitución Nacional (CN), y fija los presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión de los RD. Por ende, las normas provinciales y/o municipales sobre la materia existentes al momento de su entrada en vigor, deben adecuarse a lo establecido por aquélla. Por su parte, las jurisdicciones que carezcan de normativa al respecto deberán dictar las normas necesarias para complementarla.
La LGIRD pretende disciplinar el servicio público de recolección, tratamiento y disposición final de los RD a fin de prevenir daños al ambiente y salud pública. Tema eminentemente local, de ahí que las cuestiones referentes a la gestión de los RD están dirigidas principalmente a las autoridades municipales, mientras que el control de la aplicación y cumplimiento de la norma recaería sobre la autoridad provincial, a través de las autoridades competentes (AC) designadas para tal fin.

I. Estado del arte en San Luis

La provincia de San Luis carece de una ley que regule la gestión integral de los RD. La Ley Provincial Nº IX-0749-2010, sobre “Tratado de Paz entre Progreso y Medio Ambiente- Estrategia Ambiental 2010-2020” -en adelante, “Estrategia Ambiental”- plantea diez objetivos ambientales macros a alcanzar en diez años. Entre ellos se encuentra alcanzar la gestión integral y sustentable de los residuos, a fin de reducir los efectos negativos sobre el ambiente y la salud. (3)
Para ello, se fijan cuatro metas. Tres de ellas, están referidas a la gestión integral de los RD, la erradicación de basurales a cielo abierto y la remediación y puesta en valor de los terrenos afectados por aquéllos. Para alcanzar esas metas, propone una serie de acciones y medidas a llevar a cabo, destacándose la de impulsar un marco jurídico e institucional que garantice la gestión integral de esos residuos, como así también la implementación de políticas ambientales tendientes a minimizar su generación. (4)

Importa destacar que el Plan Estratégico, al haber sido aprobado por ley, propicia la seguridad jurídica e institucional necesaria para las cuestiones ambientales, orientando al funcionario competente en los pasos a seguir en su gestión. Por otro lado, existe el Consejo Provincial de Medio Ambiente (COPROMA) (5), ámbito de articulación y coordinación entre la autoridad ambiental provincial y los municipios a través de los organismos que designen, de la política ambiental tendiente a alcanzar los objetivos planteados en el Plan. Por su parte, la materia de RD tiene un espacio especial, la Comisión de Residuos. (6) Asimismo, el Acuerdo Quinquenal del Bicentenario Provincia – Municipios (7) plantea una serie de acciones, entre las que se encuentra la instalación de Plantas Regionales de Tratamiento de Residuos Domiciliarios. En resumen, el andamiaje jurídico provincial en materia de RD esta formado por la LGIRD, herramienta jurídica de suma importancia para la autoridad ambiental provincial y municipal, la Ley Provincial Nº IX-0749-2010, la Ley de Política Ambiental Nacional (8) para los supuestos de vacíos legales considerando los principios establecidos en ella, las ordenanzas municipales que regulen la gestión de los RD y demás normas que se dicten a fin de complementar la nacional y/o provincial. A ello se suman los Códigos Contravencionales vigentes en cada jurisdicción. (9) Todas estas normas deben ser observadas por los
gobiernos municipales.

II. Obligaciones de la autoridad

La LGIRD prescribe una serie de obligaciones a cargo de la autoridad competente. Entendemos que se refiere tanto a las provinciales como a las municipales. En San Luis, el Decreto Nº 3809-MMA-2010 establece que el Ministerio de Medio Ambiente, a través del Programa Gestión Ambiental, es la autoridad de aplicación de la Ley Nº 25.675 de Política Ambiental y de la Ley Nº 25.831 de Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental. Pero nada dice respecto la LGIRD. Entendemos que la omisión ha sido involuntaria si tenemos en cuenta la referencia a las dos normas ut supra. No obstante, sería auspicioso que se especificara expresamente en una futura reforma.

Ahora, los principales obligados en adaptar la gestión de los RD a los estándares mínimos fijados por la LGIRD son los municipios, pudiendo dictar normativa complementaria (10) estableciendo los sistemas de gestión conforme las características y particularidades de su jurisdicción siempre que respeten esos mínimos, previendo y minimizando los impactos negativos sobre el ambiente y la calidad de vida. (11) Ahora, y sin ánimos de generalizar, muchas veces los municipios encuentran dificultades técnicas y falta de recursos para tal fin. En el marco de los principios de subsidiariedad y de colaboración (12) la autoridad competente provincial, entendemos es quien se encuentra en mejor situación para establecer las condiciones técnicas que los sistemas de gestión municipal deberán cumplir. Pudiendo establecer qué sistemas de gestión son los permitidos y en su defecto fiscalizar que los sistemas implementados en los municipios cumplan con las condiciones mínimas de gestión. A fin de posibilitar la gestión de los RD, las autoridades competentes pueden suscribir convenios bilaterales o multilaterales (13) para la prestación de este servicio público pudiendo emprender en forma conjunta alguna o la totalidad de las etapas de la gestión de los RD. FARN considera que los municipios podrían constituir regiones a fin de gestionar mancomunadamente sus RD asociándose bajo la modalidad de “regiones”. (14) La Constitución Puntana menciona los convenios intermunicipales cuando enumera los recursos económicos del municipio. (15) También faculta a los Consejos Deliberantes para celebrar tratados de mutuo interés con otros entes de derecho público y privado. (16) El Poder Ejecutivo Provincial puede celebrar tratados con los municipios para fines de utilidad común. (17) En este marco, los municipios, a través de su órgano legislativo, podrían celebrar convenios bilaterales o multilaterales. Los municipios comisionados también están facultados conforme el procedimiento establecido para la aprobación de sus normas. (18) El sistema de gestión por el que se opte, debe procurar el aprovechamiento de los residuos, sea a través del reciclaje o su reutilización, implementando programas de cumplimiento y ejecución gradual. (19) Asimismo, deben implementar programas particulares fijando las pautas para encuadrar como generador especial. (20) Este es el caso del sector gastronómico por ejemplo, contemplando calidad y volumen de generación, diferenciándose así del generador individual. Las normas complementarias deberán precisar los parámetros a tener en cuenta para encuadrar en uno y otro tipo de generador.

La participación pública y las campañas de concientización son dos herramientas de gestión fundamentales para el logro de estos objetivos, procurando cambios en la forma de consumir y producir.

El Ministerio de Medio Ambiente de la Provincia, en el marco de la Estrategia Ambiental y el COPROMA impulsa la “Campaña
San Luis Limpio – Ambiente Sano” para la colaboración y/o cooperación técnica en herramientas de gestión ambiental de RD, con el objeto de fortalecer y mejorar la gestión municipal. A la fecha, han adherido treinta municipios. (21) Los RD deben ser recolectados y transportados a los sitios debidamente habilitados, determinando la metodología (disposición inicial general o selectiva) y la frecuencia con que se hará la recolección, la que deberá adecuarse a la cantidad de residuos generados y a las características ambientales y geográficas (22) de cada municipio o región. Entendemos que son los municipios en forma particular o asociados los que se encuentran en mejores condiciones para pautarlo.
Asimismo, la autoridad competente tiene a cargo habilitar las Plantas de acondicionamiento y/o valorización de los RD, las de transferencias (23) y de Disposición Final que cumplan con los requisitos establecidos por la normativa respectiva, conforme las características de los RD a disponer, de las tecnologías a utilizar y de las características ambientales del lugar donde se radique.

(24) En San Luis, las instalaciones mencionadas están consideradas como de tercera categoría, por ende, deberán previamente a su instalación someterse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental. (25)

También debe considerarse el lugar de inserción de la Planta. (26) En la evaluación de prefactibilidad, cobran relevancia los
Códigos de Planeamiento Urbano o Territorial vigentes en cada localidad. Asimismo, deberá verificarse que las instalaciones no se ubiquen dentro de áreas protegidas, sitios que contengan elementos significativos del patrimonio natural y cultural. (27) El rol de la autoridad a cargo de las áreas protegidas es de suma importancia y ante quién deberá efectuarse la respectiva consulta. En cuanto al sitio en sí, este debe ser no inundable (28), de allí que sea necesario el dictamen de la autoridad de aplicación del Código de Aguas (29), actualmente a cargo de la empresa estatal San Luis Agua a fin de conocer la existencia o no de napas freáticas cercanas a la superficie y si existe en la zona formación de bañados y cuerpos de aguas superficiales.

Así lo entendió la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de La Plata en la causa “Asociación Civil Nuevo Am. Cen. Vec.P. Lara c. CEAMSE S.A. s/ Amparo”. (30) Estos presupuestos mínimos, no son negociables y/o de cumplimiento voluntario, la autoridad competente debe garantizar su cumplimiento como órgano de contralor. Igualmente, corresponde a la autoridad competente, autorizar los métodos y tecnologías para la operación y clausura de las Plantas de tratamiento, de las Estaciones de Transferencia, y para la operación, clausura y postclausura de los Centros de Disposición Final de RD, teniendo en cuenta aquéllas que prevengan y minimicen los posibles impactos negativos al ambiente. (31) También, debe informar a la autoridad de aplicación sobre el tipo y cantidad de residuos recolectados en su jurisdicción, como así también aquéllos que son valorizados o que tengan potencial para su valorización. (32) Esta obligación recae en principio sobre las autoridades municipales, quienes debieran elevar los informes locales a la autoridad provincial competente para que ésta pueda cumplir ante la autoridad nacional. La LGIRD prevé un régimen de infracciones y sanciones (33) el cual deberá adaptarse al procedimiento vigente en la jurisdicción municipal y/o provincial, según corresponda. Se establece la responsabilidad solidaria para el caso de personas jurídicas.

Lo ingresado en concepto de multas será percibido por las autoridades competentes e irá a un fondo destinado exclusivamente a la protección y restauración ambiental en cada una de las jurisdicciones. (34) Este fondo debe ser creado por ley provincial, sería auspicioso que se lo contemplara en la normativa provincial complementaria a la LGIRD que se genere en un futuro. Este fondo podría contribuir a la restauración de los ambientes degradados por los basurales en el marco de las metas planteadas en la Estrategia Ambiental. También, se deben crear programas especiales de gestión para
aquellos RD que por sus características particulares de peligrosidad, nocividad o toxicidad puedan presentar riesgos significativos para la salud humana o animal, o sobre los recursos ambientales. (35) Este podría ser el caso de las pilas y baterías en desuso, los residuos de aparatos electrónicos y electrónicos en desuso (RAEEs). Entendemos que la gestión y ejecución de estos programas será competencia de las autoridades municipales, debiendo la autoridad competente provincial aprobar los programas especiales que ejecuten aquéllas. Finalmente, y no menos importante, es comprender que el servicio de gestión integral de residuos tiene un costo, y debe reflejarse en las tasas municipales de aseo e higiene urbana. FARN propone evaluar la posibilidad de incluir la tasa por este servicio en la factura de pago de otros servicios, a fin de reducir su incobrabilidad.

(36) Hay experiencias locales que bien podrían tenerse en cuenta, como lo es el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que aplica un canon a la generación de residuos sólidos (37) y un impuesto a la generación de residuos de áridos y afines no reutilizables (38), cuyo pago debe acreditarse como requisito previo a la presentación de los Planos de Obra y/o Demolición (39) mientras que quienes promuevan su reutilización podrán solicitar su exención. (40)

III. Conclusiones

Como pudimos ver a lo largo de este trabajo, la gestión integral de los RD es obligación y responsabilidad directa de los municipios. A fin de facilitar las distintas etapas de la gestión de los RD, están facultados para acudir a sistemas de asociativismo municipal. De la LGIRD se desprende una serie de obligaciones a cargo de la autoridad municipal y/o provincial competente.

Algunas de las etapas de la gestión de los RD deberán ser previamente aprobadas por la autoridad competente provincial,
que debe velar por el cumplimiento de los estándares mínimos establecidos por la LGIRD y normas provinciales complementarias que se dicten al efecto. Los municipios tienen el poder de policía para controlar la aplicación y cumplimiento de la norma dentro de su ejido. En el marco del principio de progresividad, los municipios que en la actualidad no realicen una gestión integral de sus RD conforme las directivas de la LGIRD, deberán adecuarse a ello. Deberán también garantizar que en los “basurales a cielo abierto” no se arrojen residuos peligrosos so pena de incurrir en responsabilidad penal. (41) Existen antecedentes jurisprudenciales en este sentido, que ratificaron la responsabilidad penal de un jefe municipal por la existencia de un basural municipal a cielo abierto donde eran arrojados residuos patogénicos.
(42) La carencia de presupuesto para una debida prestación del servicio de gestión de RD no puede ser una excusa para no diseñar y ejecutar un plan de adecuación municipal progresivo. El vecino debe comprender que una adecuada gestión de los RD es un derecho y a la vez un deber de todos. Se deberán evaluar alternativas conforme el régimen impositivo vigente en cada jurisdicción y adecuarlo a los costos reales que demanda la gestión integral delos RD, abonando los generadores la tasa correspondiente. Un porcentaje de esta tasa debiera ser destinado a mantener y mejorar la gestión municipal en la materia contratando profesionales al efecto. Asimismo, y a fin de crear conciencia en la comunidad de los derechos y deberes, considerar los Códigos Contravencionales vigentes en cada jurisdicción, procurando su difusión a fin de prevenir la generación de basurales clandestinos y sancionar a los infractores.

Ante la carencia de datos certeros acerca de la cantidad de RD generados y dispuestos, sería oportuno exigir reportes mensuales a los concesionarios de este servicio público, en el caso de estar tercerizado o del organismo municipal a cargo, cuya exigencia debería estar plasmada en los contratos de concesión correspondientes o decreto municipal de asignación de funciones. En tanto no se dicte una norma provincial complementaria a la LGIRD, rigen los mínimos establecidos en la LGIRD. En ese caso la autoridad competente en el ámbito provincial es el organismo ambiental de mayor jerarquía (en San Luis actualmente el Ministerio de Medio Ambiente) y, en el ámbito municipal, el que se designe en cada caso. Sería auspicioso que las leyes ministeriales y sus decretos reglamentarios especificaran expresamente cuál es la autoridad competente de la LGIRD. Finalmente, la autoridad ambiental provincial debe fiscalizar el fiel cumplimiento de la LGIRD, controlar no se gestionen junto a los RD otros residuos que tienen un sistema de gestión diferente, (43) aprobar el sistema de gestión integral de los RD presentado por los municipios y asistirlos técnicamente en el proceso de adecuación, fiscalizando el buen funcionamiento de las futuras Plantas Regionales proyectadas en San Luis. u

(1) Abogada, egresada de la Universidad Austral (2001), especialización en Derecho Ambiental, Universidad Católica Argentina (2004, tesina en trámite de defensa). Secretaria de instrucción penal, correccional y contravencional del Juzgado Multifuero, Tercera Circ. Pcia. de San Luis (2012). Agradezco las sugerencias realizadas por la Ab. María Marcela Flores durante la revisión del presente trabajo y a la Ab. María Monserrath Bocca, Jefa Oficina Legal del Ministerio de Medio Ambiente San Luis, en la actualización de datos.
2) B.O.: 07/09/04.
(3) Tratado de Paz entre Progreso y Medio Ambiente – Estrategia Provincial 2010-2010 (2010). San Luis: Gobierno de la Provincia de San Luis, Cap. Residuos, p. 131.
(4) Ob. cit. p. 137 y ss.
(5) Conformado el 29/11/2010.
(6) Resolución nº 002-COPROMA-2011.
(7) Firmado el 27 de septiembre de 2010.
(8) Artículos 3º y 4º de la ley nº 25.675 (B.O: 28/11/2002).
(9) Art. 65 inc. I de la ley provincial Nº VI-0702- 2009 – Código Contravencional de San Luis.
(10) FARN (2005). “Residuos Sólidos Urbanos – Recomendaciones para la construcción de marcos regulatorios provinciales y acuerdos intermunicipales” – Proyecto Financiado por el Banco Mundial.
(11) Artículo 6º de la LGIRD.
(12) Art. 4º de la ley nº 25.675 de Política Ambiental.
(13) Artículo 7º de la LGIRD.
(14) FARN (2005). “Residuos Sólidos Urbanos – Recomendaciones para la construcción de marcos regulatorios provinciales y acuerdos intermunicipales” – Proyecto Financiado por el Banco Mundial. Cap. II Marco Normativo.
(15) Inc. 10 artículo 270 de la CP “(…) Aportes que efectúe el Estado Nacional o Provincial destinado a obras comunales específicas de desarrollo y progreso comunitario o de otra índole y los que resultan de convenios intermunicipales” (el destacado me pertenece).
(16) Artículo 258 inc. 15 de la C.P.
(17) Artículo 168 inc. 15 C.P.
(18) Articulo 5º de la ley nº XII-0622-2008 – Régimen Intendentes Comisionados.
(19) Artículo 8º de la LGIRD.
(20) Artículo 12 de la LGIRD.
(21) Informado por el Ministerio de Medio Ambiente (29/07/2012).
(22) Artículo 13 de la LGIRD.
(23) Artículos 15, 16, 17 de la LGIRD.
(24) La resolución 1143/2002 de la SPA de la Provincia de Buenos Aires, establece regulaciones de tipo técnico, relativas a características constructivas y operativas de rellenos sanitarios.
(25) Decreto nº 4504 MMA-2011, pto. 8 del Anexo III, artículo 18 de la LGIRD y artículos 11, 12, 13, 20 y 21 de la ley nº 25.675.
(26) Artículos 20 y 21 de la LGIRD.
(27) Artículo 20 de la LGIRD.
(28) Artículo 21 de la LGIRD.
(29) Artículos 4º incs. e y g, 10, 168,169, de la ley nº VI-0159-2004 (5546).
(30) ESAIN, José Alberto (2008). Competencias Ambientales. Buenos Aires: Abeledo Perrot, p. 525.
(31) Artículo 19 de la LGIRD.
(32) Artículo 36.
(33) Capítulo III.
(34) Artículo 31 de la LGIRD.
(35) Artículo 35 de la LGIRD.
(36) Ob. cit.
(37) Art. 122 de la ley tarifaria nº 3394 año 2010.
(38) Art. 123 de la ley tarifaria nº 3394 año 2012.
(39) Art. 1º de la res. conj. nº 1-MAyEPGC/MDUGC/
AGIP-2010.
(40) Art. 7º de la res. conj. nº 1-MAyEPGC/MDUGC/ AGIP-2010.
(41) Artículos 55 y 56 de la Ley IX-0335 Residuos Peligrosos y su decreto reglamentario nº 2092 MLyRI-2005.
(42) “Municipalidad de Concepción s/delito contra la salud pública”. Cámara del Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Tucumán, Expte. N° M – 36/06 (13/11/2007).
(43) Ley IX-0335 de residuos peligrosos y su decreto reglamentario nº 2092 MLyRI-2005.

Por: María Esperanza Alonso
Fuente: Fundación Ambiente y Recursos Naturales