Pago por servicios ambientales: convirtiendo problemas en soluciones

Un mecanismo para reducir el impacto negativo de los derechos de exportación de granos, mejorar la producción agropecuaria, promover el desarrollo rural, ahorrar gas y mejorar los servicios de los ecosistemas.

Resumen

La población humana, duplicada en los últimos 40 años, crecerá aproximadamente un 50% más en las próximas décadas. Esto ha llevado a una marcada degradación de los ecosistemas y de sus servicios. Evidencia de esto es el hecho de que en 1986 se habría alcanzado la capacidad de carga planetaria y que ella estaría hoy un 25 % sobrepasada. Por ello los sistemas económicos reaccionaron recientemente con novedosos sistemas de pagos por servicios ambientales (PSA): mercado del carbono, pagos a ganaderos latinoamericanos, etc.

Considerando la fuerte tendencia de es urgente implementar mecanismos de PSA para garantizar el funcionamiento de los ecosistemas. Este trabajo tiene como objetivo generar una primera aproximación a un sistema de pago por el mejoramiento de los servicios ambientales a productores de la Pampa Húmeda. El sistema se basa en la creación de un fondo que se distribuye según los premios que merezca cada productor en función al tipo de cobertura que posea (cultivos o pastizales) y al tipo de práctica que implemente. Este fondo se irá constituyendo por: a) el autofinanciamiento a partir de un aumento de producción; b) el ahorro de partidas destinadas a solucionar problemas ambientales y/o productivos ( inundaciones, enfermedades de base ambiental, subsidios y/o créditos a la producción, etc.); c) la implementación del principio globalmente aceptado de que la actividad que produce un impacto negativo debe compensar y, dado que ya existe una extracción económica de los granos exportados a partir de los derechos de exportación se propone reducir un porcentaje menor de estas pasándolo a este fondo; d) la derivación de todo o parte de este costo a los consumidores de países industrializados compradores de productos agropecuarios ; y e) la combinación de los anteriores.

El dinero del fondo estará destinado a prácticas que aumenten la rentabilidad y/o los servicios ambientales (conservación de suelo, regulación hídrica, conservación de biodiversidad, etc), a premios por buen estado de pastizales, a monitoreo ambiental y a desarrollo rural. Entre las primeras están la subdivisión de potreros de campo natural con alambrado eléctrico, el control de enfermedades en toros, el uso de fertilización variable ( agricultura satelital) y de fertilización balanceada y la siembra de pasturas consociadas. Además se propone el monitoreo de suelos y aguas, el control de caza furtiva, el mejoramiento de la pesca regional, la educación agroecológica, créditos para adquisición de equipamiento para prácticas sustentables (agricultura satelital, energía eólica y solar, etc) y un aporte significativo para desarrollo rural y generación de empleo. Un ganadero de cría (600 has) recibiría unos 9377 $/año y uno agrícola (300 has) unos 3591 $/año. El presupuesto anual para el municipio de Tandil, Buenos Aires, sería de $ 6.050.313. Este monto corresponde al 5,98 % del dinero que dicho partido deja de ganar por el sistema de retenciones a las exportaciones y un 9,11 % de lo que el Estado Nacional obtiene a partir de los mismos. El impacto tributario del aumento de productividad es de tal magnitud que permite el autofinanciamiento del proyecto en las primeras etapas. Dado que en el mediano plazo se apunta a reemplazar un tercio de la superficie agrícola por ganadería sobre pasturas, esta situación cambia. Sin embargo permanece la posibilidad de autofinanciamiento a partir de modificaciones factibles de productividad de carne, reducción de derechos de exportación, aumento de precios de los granos y carnes, etc. El impacto anual sobre el empleo directo se consideró de $ 989.082. El ahorro de gas es equivalente al consumo domiciliario de 111.232 personas. El ahorro anual por mejoramiento de los servicios de control de erosión y regulación del ciclo hídrico se estimó en $ 556.997. Estos tres últimos rubros suman un volumen de dinero que cubren un porcentaje importante del presupuesto anual. Se presentan los claros beneficios que este origen de los fondos darían tanto al Estado nacional como a los productores y queda en evidencia que deberían ser los consumidores de los países ricos quienes aporten indirectamente el dinero. Las alianzas estratégicas entre países del Cono Sur podrán jugar un rol clave en las negociaciones futuras.

Introducción

La población mundial se duplicó en 40 años y crecerá un 50% más en las próximas décadas, mientras sigue aumentando también el consumo por persona (Brown 2004). Esto ha generado y generará severos cambios ambientales: inundaciones, deforestación, cambios climáticos, pérdida de suelos, pérdida de patrimonios naturales de alto valor turístico, contaminación de aguas, expansión de enfermedades por alteraciones ambientales, etc. Por estas razones el planeta habría sobrepasado su capacidad de carga de seres humanos en 1986, estando hoy un 25 % superada (WWF 2006).

Frente a esta realidad, que se agrava día a día por el aumento mundial de 70 millones de personas cada año, los sistemas económicos se han visto obligados a crear formas novedosas de valorizar los servicios ambientales (Landell-Mills y Porras 2002, Brown 2004). Estos, también llamados servicios de los ecosistemas, son los beneficios que las sociedades humanas obtienen a partir de los procesos y funciones de los ecosistemas (Bulte y cols. 2005). Como ejemplo cabe mencionar la conservación del suelo, la regulación del clima, el mantenimiento de la calidad del agua, la regulación de las cuencas hídricas, la belleza del paisaje, la conservación de la biodiversidad, la degradación de la basura, etc (de Groot 1992).

En este trabajo se toman a estos servicios como parte del bien común por lo que se busca premiar económicamente las prácticas que los mejoren sin necesitar adjudicarles un valor monetario.

El mercado del carbono fue uno de las primeros antecedentes concretos sobre el PSA y marcó un hecho histórico que fue seguido luego por una explosión de cientos de iniciativas mundiales o regionales (Landell-Mills y Porras 2002).. Hoy diversas iniciativas mundiales o regionales. Hoy el PSA así como el vínculo ente este y el desarrollo rural están siendo promovidos intensamente tal como lo demuestra el foro organizado por la WWF en noviembre de 2006 en Viena, Austria. “Foro para empresas: pagos y financiamiento sustentable para los servicios de los ecosistemas destinados a promover la conservación y el desarrollo rural”(WWF 2006b).

Mientras esta tendencia favorable se desarrolla también se han venido produciendo eventos que agravan el escenario:

• Granos y carne redujeron drásticamente sus precios entre 1970 y 2000, (carne 5200 a 1800 $US/ton, soja 480 a 230$US/ton) rebajando el valor de ecosistemas y del esfuerzo del hombre de campo (Delgado y cols. 1999).
• La producción de granos y las pesquerías se están estancando y se redujo desde 1982 la cantidad de granos por persona debido, entre otras causas, a la erosión, el cambio climático y el límite a la fertilización e irrigación ( Brown 2004).
• La encefalitis espongiforme bovina en Europa y el crecimiento chino promovieron la expansión sojera en América para alimentar animales, generando un severo impacto ambiental (Lapitz y cols 2004).
• Los biocombustibles exacerban aún más la demanda de granos.

Durante muchos años la riqueza de los suelos de la Pampa Húmeda y el lento desarrollo agropecuario, que fue transformando gradualmente el paisaje, no permitieron ver las consecuencias de las decisiones de los productores en los aspectos del bien público. Sin embargo, en estas últimas tres décadas el uso de la tierra regional cambió mucho basado en las demandas de granos y en detrimento de practicas más sustentables como la ganadería o las rotaciones agrícolas adecuadas (Soriano 1992). Hoy, ciertos tipos de uso de la tierra favorecen un mejor desarrollo de los servicios ambientales. Tal es el caso de los sistemas ganaderos a través de:

• las rotaciones con pasturas consociadas ( fijación de nitrógeno, mejoramiento de la estructura y capacidad de infiltración del suelo, reducción de plagas agrícolas, etc) (Viglizzo 1995)
• los pastizales naturales por su no dependencia de insumos, ni gasoil, su estabilidad frente a heladas, inundaciones y sequías y el mantenimiento de actividad económica en áreas de bajo potencial agrícola (Cahuepé y cols 1982).

Otros, en cambio, producen un efecto contrario, restando funcionalidad a los sistemas sustentadores de vida.

Por eso daremos a continuación ejemplos (algunos de ellos históricos) del impacto sobre los servicios de los ecosistemas y/o que muestran por qué, desde hace algunos años, se vienen incorporando a nivel mundial los servicios de los ecosistemas a las cuentas públicas y privadas.

Muchas de estas incorporaciones se hacen a través del pago por servicios ambientales que son pagos en dinero que retribuyen el mejoramiento de diferentes servicios ambientales.

Ejemplos de impactos ambientales sobre los servicios ambientales
La erosión

La degradación de los suelos ha sido cuantificada económicamente:

• El Inta realizó una cuantificación de lo que pierde el país cada año por el mal manejo de los suelos: 2900 millones de dólares anuales. De estos:
  1000 millones se dan por una reducción en la producción.
  1000 millones por los problemas de inundaciones y rotura de infraestructura vial debido a la alteración del régimen hidrológico por la baja infiltración, evapotranspiración y/o erosión.
  900 millones por el balance negativo de minerales ya que se extrae ( y luego exporta) mucho más de lo que se incorpora. (INTA 1999).
• Los niveles leves y moderados de erosión pueden alcanzarse en pocos años de manejo inapropiado e incluyen una reducción de la materia orgánica. En estas condiciones los rendimientos bajan tanto en soja (4 a 16 %) como en trigo (2 a 7 %) y maíz (6 a 22 %). En términos económicos con cosechas y precios promedios esto equivale, cada año, a 50 a 200 $/ha en soja, 27 a 95 $/ha en trigo y 100 a 370 $/ha en maíz (Irurtia y Mon 2000).

El ciclo hidrológico

Las diferentes prácticas de uso de la tierra generan cambios que alteran, en mayor o menor medida los servicios de los ecosistemas. En el siguiente ejemplo del partido de Pergamino puede observarse cómo con el cambio en las proporciones de uso de la tierra se altera esta disponibilidad de agua con los consiguientes riesgos que ello genera.

El balance de agua en el suelo queda determinado por dos factores: precipitación y evapotranspiración. Respecto de la precipitación, los ciclos alternados de déficit y exceso de agua que se repiten aproximadamente cada 40 años en la región pampeana se ven ahora alterados por una tendencia positiva de las precipitaciones ocasionada por el cambio climático. La evapotranspiración va de la mano de la cobertura vegetal del suelo. Cada cultivo consume y transpira agua en diferentes cantidades. El tipo de cobertura del suelo ha variado, desde la década del 70 hasta el 2000 según se observa en la Tabla 1.

El rango de las variaciones en la cantidad de agua utilizada y evapotranspirada por el sistema fueron de 83 mm (1970-1979, 665 mm; 1980-1989, 620 mm; 1990-1999, 589 mm y 1999-2000, 582 mm)

El marcado cambio de uso del suelo en el partido de Pergamino hacia monocultivos de bajo consumo hídrico fue el factor de mayor influencia en la acumulación de agua en el sistema, superando el aumento de las precipitaciones y ocasionando aumento de las napas freáticas, mayor escurrimiento, perdida de suelo, salinización de suelos, pérdida de infraestructura, etc. que van en detrimento de la economía local (Basualdo y Forte Lay 2004)

La calidad del agua

Los fertilizantes nitrogenados están generando que un porcentaje importante de las aguas subterráneas no sean potables ya que constituyen una de las principales fuentes de contaminación con nitratos, producto carcinogénico y tóxico para niños. Así quedó evidenciado al detectarse altos valores no aptos para consumo humano en áreas de agricultura intensiva y
continua pero no en las ganaderas o mixtas del partido de Balcarce (Picone y cols. 2003).

Los cambios climáticos

Este tema es ya de público conocimiento no sólo por los cambios existentes sino por la velocidad con que se están desarrollando. Estas alteraciones sumadas a los cambios de uso de la tierra (agricultura) han llevado a aumentar dramáticamente la cantidad de inundaciones severas en todo el mundo. Así entre 1950 y el 2000 aumentaron entre siete y 10 veces en los diferentes continentes. Paralelamente, la cantidad de dinero gastado a nivel mundial en las catástrofes relacionadas al clima aumentaron 10 veces entre 1950 y 2000 y, dentro de estas los gastos de los seguros aumentaron más de 14 veces (Milenium Assessment 2006).

Dos datos más centrados en la región grafican la gravedad del problema. Uno se refiere a que en el último informe sobre cambio climático se estima que para el 2050 América latina perdería el 50% de las tierras de cultivo (La Nación 6 de abril 2007). El otro a que la quema de bosques y pastizales de la Amazonía, Chaco y Cerrado produce humo y monóxido de carbono capaz de interferir en la radiación solar en la región chaqueña y pampeana impactando en la producción agropecuaria y el equilibrio del ecosistema. Igualmente podría estar produciendo sequías y lluvias muy copiosas (Mielnicki 2005)

Ejemplos de reconocimiento del valor económico de los servicios ambientales de parte de los productores

Agricultores y el servicio de la polinización

Hace algunos años atrás los apicultores pagaban a los productores de girasol para poder colocar sus colmenas cerca de los cultivos. Cuando pasó el tiempo y los agricultores descubrieron que el servicio de polinización generaba riqueza al aumentar la producción de girasol pasaron a pagar a los apicultores para que pusieran sus colmenas. Hoy, incluso, los semilleros pagan diferenciadamente este servicio a los apicultores.

Los agricultores y el servicio de las pasturas consociadas

Las pasturas consociadas, recurso forrajero abundante en los tradicionales sistemas de invernada y en los tambos, generan servicios de alta calidad para la conservación de suelos y agua y para el ahorro energético. Ellos son la fijación de nitrógeno, la interrupción de ciclos de plagas agrícolas, el mantenimiento de cobertura, el mejoramiento de la estructura del suelo y el aumento de la infiltración de agua con la consiguiente reducción de erosión y flujo superficial de agua por desarrollo de raíces profundas de leguminosas y gramíneas (Viglizzo 1995). Todas estas virtudes tienen un valor económico concreto que durante décadas no fue considerado. Sin embargo algunas de ellas ya están siendo consideradas. Por ejemplo una pastura puede fijar entre unos 40 y 200 kg de nitrógeno por año, que no necesitan ser incorporados en el cultivo siguiente, reduciendo los gastos en fertilización nitrogenada que en este caso sería de unos 80 y 400 $/ha/año (Viglizzo 1995, CREA 2007). Una forma de mercado existente que valora esto es el mayor precio que se pagan arrendamientos de campos provenientes de pasturas tanto para papa como para granos.

Desde el planeamiento estratégico regional, la implantación de pasturas con leguminosas significa aumentar la independencia energética ya que los fertilizantes nitrogenados (urea, etc) requieren la energía provista por el gas de petróleo. Como idea de la importancia de esto cabe destacar que el 29 % del petróleo gastado en la agricultura estadounidense se debe a la producción de fertilizantes (Murray 2005).

Ejemplos de los valores económicos de la conservación de la biodiversidad A continuación se mencionan dos ejemplos del valor económico de la biodiversidad:

• El 80% de la población mundial depende de productos medicinales naturales: de las 150 medicinas de prescripción más importantes usadas en los Estados Unidos, 118 se originan de fuentes naturales (74% de plantas)(Ecological Society of America 1997).
• Más de 100,000 especies diferentes de animales (incluyendo murciélagos, abejas, escarabajos, moscas, polillas, mariposas nocturnas y aves) proveen servicios de polinización gratis. Un tercio de la alimentación proviene de plantas polinizadas por invertebrados silvestres. El valor de los servicios de polinización en los Estados Unidos solamente es estimado entre cuatro y seis mil millones de dólares al año. Otro de los importantes servicios que brindan estas especies tiene que ver con el control natural de plagas y enfermedades a cultivos (Ecological Society of America 1997).

Ejemplos de pagos por servicios ambientales
El mercado del carbono

Este es el ejemplo más conocido, en donde un productor que posee una plantación de determinada especie en crecimiento recibe dinero por demostrar que está fijando dióxido de carbono. Este proviene, en parte, de los combustibles fósiles que son quemados en cualquier región del planeta. Quienes contaminan y, por ende, atentan contra el servicio de regulación del
clima, son quienes pagan para compensar tratando de atenuar el impacto del cambio climático global de consecuencias económicas, sociales, producidas y ambientales tan graves como difíciles de predecir (Landell-Mills y Porras 2002).

El pago por la protección de cuencas hídricas

Numerosas ciudades están hoy pagando un sobreprecio ambiental por el suministro de agua en calidad y cantidad adecuada. A continuación se dan varios ejemplos:

• En la ciudad de Nueva York, las cuencas de las Montañas Catskill, antes de que fueran arruinadas por la escorrentía agrícola y por las aguas residuales, proveían a la ciudad con agua que era considerada entre las mejores del país. Cuando el agua bajó por debajo de los estándares de calidad, la ciudad investigó lo que costaría instalar una planta de filtrado artificial. El precio estimado de esta planta nueva fue de seis a ocho mil millones de dólares, más un costo anual de operaciones de 300 millones de dólares, un precio bastante alto para algo que antes era gratis. En vez de esto, la ciudad de Nueva York decidió invertir una fracción de este costo (unos 660 millones de dólares) en la restauración del capital natural de las cuencas de los Catskills (Ecological Society of America 2000).
• En 1997, la ciudad de Nueva York creó un Bono Ambiental y está utilizando actualmente estos fondos para comprar tierras y para detener el desarrollo en la cuenca, para compensar a los dueños de las tierras por las restricciones al desarrollo en sus tierras, y para subsidiar las mejoras a los sistemas sépticos (Ecological Society of America 2000)
• Una gran parte de los servicios de protección natural contra las inundaciones del Valle del Río Mississippi fueron destruidos cuando los humedales adyacentes fueron drenados y sus canales modificados. Como resultado, las inundaciones del año 1993 resultaron en daños a la propiedad estimados en 12 mil millones de dólares, parcialmente debido a la inhabilidad del Valle para disminuir los impactos de los grandes volúmenes de agua (Ecological Society of America 1997, Ecological Society of America 2000).
• En Costa Rica, la ciudad de Heredia ha establecido una tarifa de agua con ajuste ambiental, las ganancias de la cual se utilizan para pagar a los dueños de tierras para que mantenga y reforesten las áreas de las cuencas acuíferas (Castro 2001). En una iniciativa diferente, la planta hidroeléctrica La Manguera SA le está pagando a la Liga Conservacionista de Monteverde para que mantenga la cobertura boscosa de la cuenca acuífera de la cual la planta obtiene su agua (Rojas y Aylward 2002).
• En Colombia, los grupos que utilizan irrigación y las municipalidades en el Valle del Cauca están pagando para conservar las cuencas acuíferas que les proveen de agua (Echevarría, 2002a).
• En el 2003, México creó el programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), el cual paga por la conservación de bosques en cuencas acuíferas críticas utilizando los ingresos del cobro por agua (Bulas 2004).
• En Ecuador, la ciudad de Quito ha creado un fondo de agua con contribuciones del servicio público de agua y la compañía eléctrica para pagar por la conservación en las áreas protegidas de las cuales obtiene su agua (Echevarría 2002b).

PSA en políticas agrarias de la Comunidad Europea y Estados Unidos

Finalmente cabe destacar que la Unión Europea (desde 1992) y Estados Unidos, vienen implementando a través de los subsidios agrícolas, una serie de medidas que promueven los servicios ambientales. Entre ellas se encuentran los retiros de tierra de la producción y la protección de áreas especialmente sensibles a erosión. Estos son pagados directa o indirectamente por los consumidores europeos y estadounidenses . Sin embargo, y a pesar de las preocupaciones de los europeos por la calidad ambiental global, ese pago no sólo no llega a las exportaciones americanas (soja, carne) sino que, junto con el resto de los distintos tipos de subsidios contribuye a reducir los precios internacionales (Díaz Bonilla y Díaz Bonilla 2000, Lapitz y cols. 2004)

Antecedentes de pago por servicios ambientales en la legislación argentina

Además del ya mencionado mercado del carbono existen en nuestro país ejemplos de reconocimiento económico de los servicios ambientales. A continuación se presentan algunos: Ley 8318/89 de conservación de suelos de la provincia de Entre Ríos en la cual se realiza la desgravación impositiva del impuesto inmobiliario durante la ejecución de un plan de manejo de suelos a varios años (Entre Ríos 1989).

Ley Nacional 22428. Ley de fomento y conservación de los suelos, sancionada el 16 de marzo de 1981, promueve la recuperación de la capacidad productiva de los suelos. En el capítulo IV reconoce los derechos de los productores a recibir dinero no reintegrable del estado nacional por la ejecución de planes de conservación de suelo (Ley Nacional 22428, 1981).

Ley Provincial 10907/90 de la provincia de Buenos Aires. Ley de Reservas y Parques Naturales. En el artículo 8 se le reconoce al productor propietario de reservas privadas el derecho a eximirse del Impuesto Inmobiliario y de recibir ayuda económica del estado provincial para contribuir con el mantenimiento y refacción del lugar (Ley 10907/90 1990).

Ley 7107/2000 de la provincia de Salta, que crea el Sistema Provincial de Áreas Protegidas, en la cual se refiere expresamente al pago de servicios ambientales de parte de a autoridad de aplicación a los productores de reservas privadas (Ley 7107/2000 2000) .

La experiencia del pago por servicios ambientales a ganaderos latinoamericanos

Un grupo de organismos internacionales a través de una donación de 4,5 millones de dólares (FAO, Global Environmental Facility, y el Banco Mundial) han venido entregando dinero a ganaderos en Colombia, Nicaragua y Costa Rica para promover medidas de manejo que mejoren la capacidad de captación de carbono, aumenten la protección de cuencas hídricas y de conservación de la biodiversidad, todos servicios de los ecosistemas. Esto ha permitido crear un mecanismo por el cual el ingreso del dinero hace que las prácticas propuestas resulten rentables.

Los ganaderos reciben pagos anuales durante un período de dos o cuatro años basados en el incremento del servicio del ecosistema en cada uno de los establecimientos. Esos beneficios son para la generación de nuevos sistemas silvopastoriles que se caracterizan por:

• reducción de fertilizantes, pesticidas y agua para irrigación.
• protección del suelo y aumento de la fertilidad .
• ingresos adicionales provenientes de la cosecha de frutas, leña y madera.
• introducción de especies nativas en para mejorar la productividad.
• aumento del reciclado de nutrientes por combinación de plantas con distintos sistemas de raíces.
• fijación de cantidades significativas de carbono en el suelo bajo pasturas mejoradas y en la biomasa aérea arbórea.
• infiltración aumentada, hecho que reduce la escorrentía superficial y la concomitante erosión de suelo.
• mejoras en el manejo de ganado para reducir la compactación.
• albergue de más invertebrados. Mejoramiento de la condición de fragmentación de los hábitats naturales (Pagiola y cols 2004)