Minería: ¿problema, dilema u oportunidad?

El desarrollo de la minería no es un problema del gobierno argentino; es más bien un dilema enquistado en las ideas de desarrollo de América Latina toda, antes y después de todo análisis ideológico, donde hay muchos intereses en juego, inclusive aquellos de naturaleza geopolítica a escala global.

La minería es una de las actividades motores del desarrollo económico mundial¹ y los países desarrollados la cuentan entre los pilares de sus fórmulas de crecimiento. Los riesgos de la actividad han existido siempre, como en otras industrias (quizás las más visibles en este aspecto son la petrolera y la química) y en actividades como la moderna agricultura, basada en la aplicación de potentes paquetes agroquímicos.

Pero el desarrollo en gran escala de la minería supone, además, un problema de visibilidad, ya que frente al planteo de nuevos emprendimientos (a diferencia de lo que ocurre con muchas explotaciones petroleras, enclaves industriales de peligrosidad notoria o situaciones pacíficamente riesgosas como las inherentes a la actividad agrícola) el riesgo de eventos “adicionales”de contaminación demanda un debate social. Se trata de una preocupación asociada al concepto de “vocación”
de las distintas regiones del país², pero al mismo tiempo fundada en antecedentes de accidentes silenciados dentro y fuera de la Argentina, mayormente en países en proceso de desarrollo pero también en los Estados Unidos, Canadá, Australia, Suecia y Noruega, entre otros.

Actualmente, los niveles de explotación minera de la Argentina son todavía bajos y existe un amplio listado de proyectos en lista de espera. El debate es un signo de los tiempos democráticos, es necesario y saludable siempre y cuando sea oportuno y bien intencionado. Es tan nefasto e inconstitucional rehuir el diálogo minimizando los riesgos como eternizarlo a la espera de un escenario ideal cuyo trasfondo es la negativa sistemática a la actividad que en sí misma trasunta una negativa a acatar los procesos democráticos. Desde luego que en el marco de la Constitución Nacional, las decisiones de la mayoría deben encuadrarse estrictamente en el ordenamiento jurídico vigente, tal y como lo resolvió recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación en ocasión de rechazar la medida cautelar interpuesta por empresas mineras para evitar la aplicación de la Ley de Glaciares³.

Las actividades relacionadas con la minería, como las prospecciones y exploraciones, los estudios de impacto ambiental, los procesos de consulta y participación pública, los acuerdos internacionales o intersectoriales implican plazos extendidos e inversiones de gran escala, donde la previsibilidad se convierte en un factor crítico para la confianza de los inversionistas y para la sostenibilidad de los proyectos.

Por todo esto, cuando los debates se abren al público, las inversiones suelen encontrarse bien avanzadas, a veces con décadas de desarrollo, lo que genera reacciones encontradas entre los distintos actores, considerando que pueden haber transcurridos sucesivos gobiernos, acontecimientos y mutaciones en la conformaciones de poder, cuando no en los mismos estatutos jurídicos. En este contexto, la ciudadanía en general y los pobladores aledaños en particular, a menudo y cada vez con mayor frecuencia se consideran sorprendidos, molestos, en alerta y dispuestos a dar lucha para cuestionar decisiones en las que no han sido consultados oportunamente, más allá de la letra fría y los mecanismos de habilitación con una participación pública muchas veces eufemística que, en ocasiones, puede “hilvanarse” a través de los expedientes administrativos⁴.

El debate sobre esta materia se encuentra aún demorado, tanto del lado de las organizaciones no gubernamentales, como de los gobiernos y de las empresas. Por esa razón, las discusiones resultan todavía esquivas, los resultados terminan por defraudar a todos los interlocutores y se percibe (no solamente en la Argentina, con un puñado de megaemprendimientos aprobados, sino en países con una larga trayectoria minera, como el Perú) una sensación de des-gobierno frente a los crecientes conflictos socio-ambientales⁵.

En este marco se plantean los clásicos dilemas minería versus salud, industria versus ambiente, empresa versus población, etc. La realidad parece ser distinta, pero las fuerzas distorsivas de los grupos de interés parecen muchas veces empañar de un lado y del otro el camino de las políticas de estado, siempre necesitadas de largos plazos y enormes dosis de coherencia, legalidad y transparencia para llegar a buen puerto.

Hacia un debate serio

En ese contexto consideramos que a escala nacional y regional es hora de plantear un debate serio. El análisis de viabilidad
de un proyecto no puede culminar en un delineamiento hipotético de los riesgos asumidos. Es preciso profundizar a escala técnica las discusiones basadas en evidencias o probabilidades razonables y sustentadas, con suficiente nivel de transparencia y receptividad frente a las dudas razonables que sean planteadas y, en ese marco, exigir la máxima diligencia a los grupos inversores para que la asunción de riesgos resulte justificada y garantizada frente a la población y a la ciudadanía en su conjunto.

Las herramientas de las que se disponen son, actualmente, asimétricas entre empresas y gobiernos, entre gobierno y ciudadanía.

Esto debe ser objeto de solución a través de propuestas imaginativas que sin abdicar de las competencias gubernamentales se pueda encontrar desde el sistema administrativo una solución a las necesidades suplementarias de financiamiento que demanda el restablecimiento del equilibrio en conocimientos, capacidades y asignaciones de recursos entre los distintos grupos de interés. Es necesario nivelar también el acceso a la información pública ambiental, unificar los discursos y visualizar una imagen objetivo del proceso sobre cómo la minería podría ser un vector de desarrollo económico en regiones bien definidas, con riesgos adecuadamente medidos, controlados y garantizados con esquemas financieros de público conocimiento y cabal aplicación.

Dentro de esa agenda de debate constructivo no pueden faltar:

Fortalecimiento de los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental

Muchas veces la participación social ha sido deficiente en el origen, y puede sanearse brindando un serio proceso de evaluación de impacto ambiental suficientemente participativa en las etapas ulteriores. Para ello se requiere pasar de la formalidad de las regulaciones vigentes a la realidad de evaluaciones socio- ambientales consistentes y eficaces para poder realizar con posterioridad a la aprobación los monitoreos de las distintas variables críticas como el estado de agua, el aire, el suelo, pero también los niveles de desarrollo ecocómico y social de las comunidades incididas y, desde luego, la incorporación progresiva de indicadores referidos a la salud de la población.

Otro tanto cabe decir de la necesaria consideración de los efectos sinérgicos o acumulativos de los distintos emprendimientos sobre un mismo ecosistema, de la consideración adecuada de los servicios que proveen los ecosistemas y desde luego del análisis pormenorizado de aquellos grupos vulnerables como los pobres, los pueblos indígenas y las comunidades campesinas, frente a los cuales deben profundizarse los escenarios de análisis y proyección de futuro. Y, por último, debe existir un análisis cabal y no meramente formal del marco legal para permitir una lectura sustantiva de los distintos derechos involucrados bien que presididos por una mirada necesariamente ligada a los derechos humanos reconocidos por la comunidad internacional, al amparo del régimen establecido por el artículo 75 inciso 22 de nuestra Constitución Nacional.

En este sentido cabe consisderar a las evaluaciones de impacto ambiental como herramienta de gobernanza ambiental.

Transparencia

La población tiene graves y fundadas preocupaciones con respecto al acceso oportuno a información de alta calidad sobre lo que realmente está ocurriendo con sus recursos naturales y, en última instancia, con la salud de las personas. Esa información no solamente debe resultar de público acceso, sino que debe resultar de sencilla accesibilidad. Estos sistemas de información transparente no construyen ni restituyen per se la confianza de una comunidad escéptica, pero probablemente se trate de un presupuesto fundacional para establecer una relación duradera con los distintos actores.

Capacitación de los cuerpos técnicos

A mayor cantidad de riesgos, se requiere mayor cantidad y capacitación de recursos humanos y tecnológicos para poder supervisarlos en tiempo real. Sin capacitación no hay posible control. De allí que deba invertirse en revertir la brecha de formación técnica que aleja a los cuadros técnicos gubernamentales de los expertos del sector privado, fortaleciendo equipos y generando un cierto espíritu de cuerpo signado por la excelencia técnica y la honestidad profesional. Pero todo ello tiene un correlato económico y financiero que debe permitir aplicar dosis saludables de imaginación a los sistemas administrativos para permitir lograr el objetivo de mejores recursos humanos y equipamientos en pos de una nivelación en las discusiones técnicas de los diferentes grupos de interés.

Participación pública

La participación sigue siendo un enorme desafío en los países en desarrollo. Resulta indispensable la voluntad de los gobiernos y de las empresas, pero también se requiere de una buena educación y capacitación para la participación exitosa. Décadas de gobiernos de facto han dejado una fuerte limitación para el debate democrático en todos los niveles y se trata de recuperarlo de una manera progresiva, saludable y estimulada con logros concretos.

Aun cuando es cierto que el sistema constitucional no ha modificado el sistema republicano y representativo como forma de
gobierno, no es menos cierto que la reforma de 1994 y su legislación derivada han establecido una democracia explícitamente participativa y ello supone una modificación trascedental en la lectura de todas las demás garantías⁶.

Esquemas de garantías eficaces

La rehabilitación de la confianza requiere de un esquema de garantías. Un procedimiento de aprobación de proyectos técnicamente fortalecido, altamente participativo y de transparencia perceptible con suficiente trazabilidad de las acciones y actos administrativos, es parte indispensable de ese esquema. Pero es necesario ir más allá, hasta el momento en que los riesgos pueden devenir en eventos concretos de contaminación. Para esas circunstancias, es preciso contar con estructuras estatales suficientemente financiadas para seguir en tiempo real el desarrollo de cada proyecto, por un lado, y por el otro contar con esquemas de garantías financieras que permitan llegado el caso lanzar con agilidad los planes de contingencia, las medidas de mitigación, reparación y recomposición que pudieran resultar necesarias. Ambos esquemas de financiamiento deben ser percibidos y cuantificados con mucha claridad para aventar temores muy razonables cuando se trata de administrar riesgos que son reales, cualquiera que sea el estándar de calidad aplicado. La minería a gran escala es una actividad riesgosa y ello no es incompatible con que sea un vector de desarrollo de las economías.

Cuando hay buenas evaluaciones, alta calidad de la información, transparencia y participación nace la posibilidad de una negociación real y saludable. Para llevarla a buen término se precisa de la voluntad de llegar a un acuerdo así como de herramientas eficaces para que todos actores se consideren satisfechos con acuerdos que resultarán inexorablemente dinámicos, conforme se presenten los desafíos y necesidades que plantean normalmente los proyectos de largo plazo.

En este marco sumamente complejo nos animamos a concluir que el análisis de relacionamiento entre protección del ambiente y minería oscila entre los ejes mencionados en el título de este artículo.

El eje de los problemas, cuando se trata de introducir mejoras que solucionen aspectos puntuales de la gestión ambiental minera como aquellos que hemos abordado suscintamente en distintos pasajes de este artículo. El eje de los dilemas, sin solución, cuando se trata de contraponer recurrentemente ideas como las del “no” y las del “sí” que no admiten, por definición, de mejoras ni acercamientos. O son aceptadas, o deben confrontarse en la rebelión pacífica o violenta según los ciclos de cada conflicto. Y finalmente, el eje de las oportunidades que es aquél que se abre cuando somos capaces de articular los problemas del presente con los escenarios de futuro donde nuestros países puedan crecer en el largo plazo con los mayores índices de bienestar y sustentabilidad posibles, dado el conocimiento disponible en un momento dado. S

1. Así lo reconoce la reciente Declaración de Río de Janeiro “El futuro que queremos” que, aun a pesar de las enormes críticas desplegadas desde la sociedad civil, formula un reconocimiento explícito de la contribución del sector minero y metalífero a la economía mundial y a las sociedades modernas. (ver parágrafos 227 y 228 de la Declaración A/CO NF.216/L.1)
2. De acuerdo con la Ley General del Ambiente Nº25.675 “en la localización de las distintas actividades antrópicas y en el desarrollo de asentamientos humanos, se deberá considerar en forma prioritaria: a) la vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la sustentabilidad social, económica y ecológica.”
3. Causas “Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otros c/Estado Nacional s/acción Declarativa de Inconstitucionalidad”, “Minera Argentina Gold S.A. c/Estado Nacional s/ acción Declarativa de Inconstitucionalidad” y “Asociación Obrera Minera y otras c/Estado Nacional s/ acción Declarativa de Inconstitucionalidad” todas ellas resueltas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en fecha 3/7/2012.
4. De hecho, una observación que normalmente pasa desapercibida consiste en advertir que en América Latina, la Cumbre de Rio en 1992 tomó con frescura a procesos democráticos recientemente instituidos en la región, con lo cual aun con las enormes omisiones y limitaciones de implementación, el siglo XXI encuentra una región mucho más consolidada desde el punto de vista de sus instituciones y en condiciones de pelear con sus propias herramientas (los reclamos administrativos, las demandas judiciales en todas sus instancias y modalidades, los pedidos de información, los referéndum, las manifestaciones políticas, el ejercicio continuado de la ciudadanía como factor de poder, entre otros) todo lo cual ha modificado de manera esencial la fisonomía de los sistemas democráticos reales a lo largo de 20 años de historia.
5. El caso Minas Conga emplazado en la región de Cajamarca en el Perú es paradigmático de una conflictividad que aun entre gobiernos de signo ideológico nítidamente diverso (García y. Ollanta) se mantiene en un tono de sostenido incremento sin que se encuentren caminos eficaces para debatir, en definitiva, los grandes lineamientos del ordenamiento ambiental del territorio.
6. El artículo 41 de la Constitución Nacional y posteriormente el art. 19 de la Ley General del Ambiente se ocupan de receptar el principio 10 de la Declaración de Rio de Janeiro en 1992 al establecer que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados en el nivel que corresponda. En el plano nacional toda persona deberá tener la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo la información a disposición de todos”.

Por: Alejandro Rossi
Abogado, especialista ambiental

Fuente: Hydria

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