Los Residuos Electrónicos: Un desafío para la Sociedad del Conocimiento en América Latina y el Caribe. Parte 13

E-waste y su incorporación en la agenda gubernamental e internacional

Introducción

Importantes pensadores en el área económica han caracterizado el modelo de desarrollo capitalista en base a la reconversión permanente de los procesos de producción y distribución.

El economista austríaco Joseph Schumpeter sostiene que el impulso fundamental del sistema capitalista proviene de la innovación aplicada a productos, métodos de producción, transportes, mercados y formas de organización industrial (Schumpeter 1934). Según Schumpeter, ese proceso de cambios se produce tanto a nivel micro como a nivel macro.

En el nivel micro es posible apreciar el surgimiento y la sustitución de productos o tecnologías, en lo que Schumpeter denomina “ciclos cortos”. A nivel macro es posible observar revoluciones tecnológicas capaces de producir cambios en los paradigmas tecnoeconómicos. Estos procesos que pueden tomar décadas son los que Schumpeter denomina “ciclos largos”.

Las transformaciones sociales y económicas tienen lugar durante los ‘ciclos largos’ del desarrollo tecnológico, cuando se produce la transición de un paradigma tecnoeconómico a otro (Freeman y Pérez 1998). La revolución tecnológica en torno a las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) constituye el último ‘ciclo largo’ de desarrollo tecnológico y marca la transición del industrialismo al informacionalismo, y de la sociedad industrial a la sociedad de la información. El cambio de paradigma tecnoeconómico procesado en las últimas décadas del siglo XX y la primera del siglo XXI ha generalizado el uso de aparatos electrónicos a escala mundial. La transición de la sociedad industrial a la sociedad informacional (Castells 1997) abrió el camino a la proliferación de equipos de procesamiento de datos, sean estos empleados por usuarios finales, empresas y gobiernos.

Pero son los “ciclos cortos”, que Schumpeter relaciona con el proceso de “creación destructiva”, que marcan la rápida obsolescencia y el reemplazo de productos y tecnologías, generando, a su marcha, una gran cantidad de residuos electrónicos (RE) o e-waste.

La literatura sobre RE es sumamente vasta y cubre un amplio espectro de enfoques. A modo de ejemplo, se aborda el tema desde ángulos tecnológicos, jurídicos, económicos o sociales, tiene carácter normativo, empírico o evaluativo y es producido por académicos, organismos internacionales o instituciones gubernamentales. Sin embargo, se observa que mayoritariamente se concentra en las fases de implantación y evaluación de políticas sin incorporar un enfoque de proceso político, por lo cual se deja de lado sus fases más tempranas.

Por otra parte, abundan los trabajos que dan a conocer cifras y diagnósticos, que, en mayor o menor medida, son de dominio de los iniciados en el tema.

A juicio del autor, no es posible concebir una solución sustentable al problema sin un enfoque de política pública. En consecuencia, este capítulo aborda el problema reflexionando desde la óptica del análisis de políticas públicas, en el entendido que una mirada desde esta perspectiva puede aportar luces al proceso de formulación e incorporación de políticas sobre RE. Este enfoque parte de la premisa que el primer desafío es posicionar el problema en la agenda gubernamental.

Tratándose de un tema global, un desafío adicional es posicionarlo luego en la agenda regional.

El capítulo se estructura en tres apartados. En el primero de ellos se efectúa una breve introducción teórica para describir el marco conceptual y analítico utilizado. El segundo apartado profundiza en el marco analítico y su aplicación al problema de los RE. El capítulo concluye con algunas reflexiones y conclusiones finales, así como, con el planteo de ciertas proyecciones de futuro.

Marco conceptual

Análisis de políticas públicas

El análisis de políticas públicas es una disciplina que se enmarca en el ámbito de la Ciencia Política, donde el desarrollo conceptual tiene el propósito de analizar procesos complejos de decisión. Klijn (1995) sostiene que el aporte del enfoque de las redes de políticas debe entenderse como un intento por describir el contexto en que se producen los procesos políticos. Esa contextualización tiene en cuenta la existencia de una red interorganizacional que conecta a los actores, sus problemas y sus percepciones en una red política.

En tanto, la instrumentación de una política de RE supone la interacción de diversos actores, posicionados dentro y fuera de la órbita estatal, lo que cambia el paradigma de gestión prevaleciente. El análisis de redes de políticas brinda un marco formal para su descripción y comprensión, que representa un insumo valioso como punto de partida para cualquier intento en esa dirección. Siguiendo a Klijn, el autor sostiene que “entender el contexto institucional es importante porque, desde una perspectiva de red de políticas públicas, son necesarios acuerdos organizacionales para coordinar las interacciones complejas entre los múltiples actores involucrados”.

Modelo de las Vertientes Múltiples

A continuación nos adentraremos en la descripción del marco de las vertientes múltiples. El marco teórico desarrollado por Kingdon (1995) que resulta particularmente útil para el estudio de la formación de la agenda pública y la toma de decisiones por parte de actores gubernamentales. El modelo describe el proceso de elaboración de políticas como la convergencia de tres vertientes:

• La vertiente de los problemas representa el proceso de surgimiento y reconocimiento social de varios temas
  que para su solución pueden requerir la intervención de actores gubernamentales.
• La vertiente de las políticas representa el proceso de elaboración de posibles soluciones a un problema.
• La vertiente política representa el contexto político que condiciona las posibilidades de que se produzca una decisión política.

Es importante destacar que las tres vertientes ocurren en forma independiente y tienen su lógica propia. No obstante ello, los actores involucrados pueden verse afectados por los procesos que tienen lugar en las tres vertientes. En caso que las tres vertientes confluyan en un tiempo dado, se abre una ventana de oportunidad que constituye un momento único para la introducción de cambios en la política.

Un elemento central del modelo kingdoniano es que la apertura de la ventana de oportunidad está condicionada a la confluencia de las tres vertientes en un momento determinado.

Este hito constituye el momento propicio para incorporar una política a la agenda decisional, pero que a su vez, contiene una componente temporal muy importante, puesto que si por alguna razón no se aprovechan las condiciones del momento, la ventana de oportunidad puede cerrarse, y en consecuencia deberá esperarse a una nueva instancia o ciclo político.

Por esta razón es muy importante el rol de ciertos actores que Kingdon denomina “emprendedores políticos”, quienes participan en los procesos que tienen lugar dentro de una o más vertientes, pero que a su vez adquieren un papel esencial en el momento que la ventana de oportunidad se abre, operando políticamente para alcanzar la toma de decisión y su posicionamiento en la agenda. El modelo kingdoniano centra su estudio en las primeras fases de la elaboración de políticas: la definición del problema, la especificación de alternativas de solución y la decisión. En cierto modo el modelo de Kingdon podría sintetizarse mediante la siguiente fórmula:

decisión = f (participantes, procesos)

Aplicación del marco analítico

Vertiente de los problemas

Dijimos que la vertiente de los problemas representa el proceso de surgimiento y reconocimiento social de varios temas que para su solución pueden requerir la intervención de actores gubernamentales. Ahora bien, ¿de qué forma se perciben los problemas? Básicamente se manifiestan a través de indicadores, estudios específicos, crisis o accidentes, o por la retroalimentación de programas ya existentes. Sabemos que cada año se descartan millones de dispositivos electrónicos, incluyendo PC, monitores, teléfonos celulares, asistentes digitales personales, servidores, dispositivos de almacenamiento, baterías de litio y cadmio. El vertido del equipamiento electrónico obsoleto representa un dilema, no sólo por su volumen y por no ser biodegradables, sino porque además contienen materiales peligrosos. Por ejemplo, los semiconductores contienen cadmio, los switches mercurio y las carcasas de acero contienen cromo.

La consultora Gartner estima que para el año 2012 en el mundo se reemplazarán 1.000 millones de PC, de los cuales el 64% serán descartados, donados o revendidos, cifra que representa más de 640 millones de PC. De modo que las montañas de RE están creando un problema ambiental a nivel global, al tiempo que las naciones, las empresas y los gobiernos locales enfrentan el desafío de asegurar una disposición segura de los equipos descartados. Se advierte, no obstante, una presión global para solucionar el problema de los desperdicios electrónicos de una forma responsable con el medio ambiente.

Sin embargo, es necesario hacer una precisión, ya que no es lo mismo una ‘condición’ que un ‘problema’, vale decir que las distintas formas de percepción pueden dar a conocer una ‘condición’ sin que esta constituya un ‘problema’. Una ‘condición’ se convierte en ‘problema’ cuando se advierte que se requiere una acción gubernamental para su solución.
Continuando con esta línea de razonamiento, hay una serie de elementos que pueden actuar como catalizadores o inhibidores para que una condición se convierta en problema y pase a formar parte de la agenda gubernamental. A saber:

1. Los valores: en la definición de los problemas importan mucho los intereses de los distintos actores que intervienen y su visión acerca del estado ideal de las cosas. Así, para algunos actores una situación será una condición, mientras que otros la consideren como un problema.
2. Las comparaciones: pueden ser entre grupos de personas, regiones o países. A veces basta con que se dé una condición que indique una situación de rezago relativo, para que pase a ser un problema.
3. Las categorías: la categorización de los asuntos políticos puede determinar que una situación adquiera o no relevancia; por ejemplo si el problema que nos convoca se rotula dentro de la categoría ‘defensa del medio ambiente’ o ‘defensa de la industria’, puede afectar sus posibilidades de ser considerada un problema. Esto surge naturalmente de las tensiones que se producen en la incorporación de una política pública.

De modo que resulta clave identificar cuáles son los vectores que favorezcan la percepción de la necesidad de ocuparse de este tema, creando así expectativas favorables para la implicación de los poderes públicos y su identificación como un ‘problema’.

Vertiente de las políticas

La vertiente de las políticas representa el proceso de elaboración de posibles soluciones a un problema. Este proceso se asemeja al proceso biológico de la selección natural. Surgen múltiples ideas y propuestas de solución que van madurando y se van moldeando en comunidades de expertos. Algunas perduran, otras cambian, se combinan, desaparecen, entre otros destinos.

Para obtener una solución viable es necesaria la conjunción de varios elementos:

• Comunidades de expertos: compuestas por los especialistas y expertos en el tema. Pueden estar formadas por investigadores, académicos, técnicos, entre otros.
  Pueden compartir visiones o tener opiniones divergentes, pero lo más importante es que en este ámbito es donde se preparan las ideas y las soluciones que serán discutidas luego en la arena política.
• Emprendedores políticos: son operadores políticos que defienden e impulsan una idea en forma activa y presionan para introducir una solución al problema.
  Estos pueden pertenecer a diversos ámbitos: funciona rios de gobierno, académicos, estudiosos del tema, organizaciones no-gubernamentales, integrantes de un grupo de interés, entre otros.
• Ideas: las ideas importan, dan contenido a las propuestas y satisfacen valores diversos.

Finalmente, el proceso de selección en gran medida está sujeto al juicio en base a la factibilidad técnica, los valores aceptables y la razonabilidad de los costos.

Respecto a los RE, la solución que cuenta con mayor reconocimiento es la retoma de productos por parte del proveedor a su costo, lo que se conoce como la responsabilidad extendida del proveedor (REP). Se sostiene que este mecanismo induce a los proveedores a diseñar productos menos contaminantes y que, a su vez, faciliten el reciclado.

De hecho hace cinco años, desarmar un PC podía requerir el uso de hasta siete destornilladores diferentes. Hoy algunos modelos utilizan switches y enganches que hacen que un PC pueda ser desmontado sin usar un sólo destornillador.

Sin embargo, la solución más adoptada a nivel global es la inacción, una situación que se produce tanto en forma deliberada como por omisión. El estado de adhesión a este tipo de soluciones es parcial, se estima que actualmente unos 40 países tienen legislación en este sentido, y por lo tanto el nivel de desarrollo es muy desigual. Cuando menos es posible señalar:

• Unión Europea. Su modelo se sustenta en las directivas WEEE (Desecho de equipos eléctricos y electrónicos) y RoHS (Restricción de sustancias peligrosas), que impulsan en primer lugar, la REP en el reciclado y la disposición final del equipamiento, así como en segundo término, la imposición de restricciones a sustancias peligrosas en su fabricación. Se estima que impacta en el precio de los PC en aproximadamente 60 dólares (de acuerdo a datos publicados por la consultora Gartner).
• Estados Unidos. No dispone de un marco normativo nacional, pero 17 estados tienen normas aprobadas y otros 14 tienen normas a estudio, además de normas disponibles en ciudades y distritos, que se cuentan por cientos. En julio y setiembre de 2008 se presentaron dos iniciativas legislativas sobre el tema, pero no se espera que sean aprobadas en al menos dos años. Tan sólo rige la prohibición de exportar monitores.
• Japón: Su legislación, en vigencia desde 2001, requiere que los proveedores recolecten y reciclen los aparatos electrónicos, en base al principio de REP. El consumidor debe pagar por ello, si se trata de aparatos nuevos se incluye en el precio, de lo contrario debe abonar al entregar el producto. Se estima un costo de 25 a 35 dólares.
• China: en agosto de 2008 se aprobó una norma que recoge los mismos criterios de la directiva WEEE de la UE, pero que además instrumenta un plan de reciclado centralizado con financiamiento por parte del Estado.
• Canadá: Su situación es similar a la de Estados Unidos, en cuanto a que no dispone de legislación nacional y sí dispone de normativas locales en algunas provincias, como por ejemplo Alberta, Ontario, British Columbia, entre otras.
• Uruguay: No se dispone de legislación específica, sin embargo, en octubre de 2008 se presentó una iniciativa legislativa inspirada en las directivas WEEE y RoHS de la Unión Europea. El proyecto de ley se encuentra a estudio de la Comisión de Medio Ambiente del Senado de la República.

Existe otro enfoque que canaliza la solución por un mecanismo concertado internacionalmente, como es el Convenio de Basilea en el marco de las Naciones Unidas, que regula el tránsito de sustancias y materiales peligrosos. Este convenio fue ratificado por todos los Estados Miembros con la excepción de tres países: Afganistán, Haití y Estados Unidos.

Vertiente política

La vertiente política representa el contexto político que condiciona las posibilidades de que se produzca una decisión política. Cuando hablamos de política en este contexto, nos estamos refiriendo a su acepción más pura de ‘juego político’, en el que pueden intervenir diversos factores, como por ejemplo el clima de la opinión pública, los resultados electorales, los cambios de gobierno, campañas, movimientos de los grupos de interés.
Algunos factores que constituyen la dinámica política son los siguientes:

• El clima político: es una percepción que marca la dirección de la opinión pública. Condiciona a los actores que se desempeñan en esta arena, que preferirán impulsar o dejar de lado soluciones, esperando un clima político más apropiado.
• La organización de las fuerzas políticas: es el escenario en el que las fuerzas políticas llevan a cabo el juego político, esto es su estructura, sus normas y sus dinámicas.
  En este contexto se produce el apoyo, equilibrio u oposición a soluciones, por parte de los actores. Los grupos de presión y lobby juegan fuertemente en esta arena.
• El gobierno: tiene un poder determinante en la formación de la agenda, y en consecuencia para incluir, excluir y priorizar temas de la agenda. Los cambios que se producen a nivel de gobierno pueden afectar las posibilidades de que un determinado tema entre en agenda. Estos cambios pueden ser mayores, como por ejemplo un cambio de gobierno, o menores, como el recambio de personal de elite en puestos claves de la administración.

En conclusión, la vertiente política es una importante promotora o inhibidora de la agenda de decisión. A modo de ejemplo podemos citar la decisión de no ratificar la Convención de Basilea por parte de Estados Unidos.

El 29 de octubre de 2002, la Agencia para la Protección del Medio Ambiente (EPA) estadounidense convocó a un encuentro especial a los principales industriales vinculados al reciclaje de RE, con el objetivo de determinar el impacto que tendría la ratificación de la Convención para estas industrias estadounidenses. Se determinó que las exportaciones de RE se verían frenadas por la ratificación, y que la solución de reciclar en Estados Unidos elevaría sensiblemente los costos de deshacerse de los RE. La consecuencia fue la decisión de no ratificar la Convención de Basilea.

La ventana de oportunidad

Hasta ahora hemos considerado un sistema que podríamos caracterizar como fluido, donde se desarrollan en forma independiente y cada una con su lógica propia las vertientes de los problemas, la vertiente de las políticas y la vertiente política. El momento crucial de la maduración simultánea de las tres vertientes se denomina ‘ventana de oportunidad’.

La apertura de la ventana supone una oportunidad para la acción poco frecuente. En ese momento deben actuar con mayor celeridad y firmeza los emprendedores políticos y los defensores de propuestas para aprovechar el corto tiempo
que se dispone para incluir la política en la agenda decisional.

Conclusiones

El propósito de este capítulo es reflexionar sobre el desecho de materiales electrónicos, desde un ángulo de políticas públicas, ya que, a juicio del autor, cualquier solución al problema debe plantearse como una política y debe considerar los elementos que intervienen en sus fases tempranas de formulación y decisión. Para ello es necesario considerar tanto el problema en sí mismo, como el contexto en el que se desenvuelve, vale decir los actores y los procesos que tienen lugar.

Frecuentemente nos resignamos ante el surgimiento de las políticas, como si hubiera un destino que marcara su aparición.

Las observamos, tal vez como meros espectadores, o quizás en forma activa, actuando movidos por convicciones, curiosidad científica o académica, aportando ideas, apuntando problemas y buscando soluciones. Pero para lograr una solución sustentable, es necesario atender a múltiples dimensiones y complejidades del proceso político; y precisamente
ese es el intento del presente capítulo.

Referencias

Castells 1997:
Castells, M.: La red y el Yo. La era de la información. Tomo I: Economía, Sociedad y Cultura. México, DF, 1997.
Freeman, Pérez 1988:
Freeman, C.; Pérez, C.: Structural crises and adjustment, business cycles and investment behavior. En: Giovanni Dosi et al. (ed.):
Technical Change and Economic Theory. London, 1988, p. 38-66.
Kingdon 1995:
Kingdon, J. W.: Agendas, Alternatives, and Public Policies. 2ª ed.
New York, 1995.
Klijn, Kopenian, Termeer 1995:
Klijn, E.; Kopenian, J.; Termeer, K.: Managing networks in the public sector: a theoretical study of management strategies in policy networks. En: Public Administration (73), 1995.
Schumpeter 1934:
Schumpeter, J.: The theory of economic development. Cambridge, Massachusetts, 1934.

Fuente: www.unesco.org.uy