La responsabilidad extendida del productor en el contexto latinoamericano – 01. Resumen

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RESUMEN

El presente informe, analiza la posibilidad de implementar el principio de responsabilidad extendida del productor (REP) para los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) en uno de los países de América Latina: Argentina. Éste es una adaptación de un trabajo anterior sobre otros países no miembros de la OCDE, publicado en inglés en 2007. Este informe tiene un doble objetivo. En primer lugar, en el Capítulo 2, clarificar el principio para facilitar su completa comprensión e implementación. En segundo lugar, en el Capítulo 3, comprobar la conveniencia de la implementación de la REP en el contexto argentino actual.

Un principio político con dos grupos de objetivos

La REP es un principio político, lo que significa que aspira a alcanzar ciertas metas y guía la selección e implementación de los instrumentos políticos en pos de ello. Existen dos grupos de objetivos REP (Sección 2.1). El primero es diseñar mejoras en los productos y en los sistemas de los productos. En otras palabras, un programa REP efectivo sistemáticamente debe ofrecer incentivos a los fabricantes de determinados productos para que inviertan en ecodiseños (ED). En igualdad de condiciones, cuanto más se acerque un programa REP a la responsabilidad individual de productor (RIP) —que indica que un productor individual es responsable del desempeño ambiental de sus productos y de los sistemas de los mismos— más efectivo será.

El segundo es la alta utilización de productos y materiales de calidad a través de la recolección, tratamiento y reutilización o reciclaje de manera ecológica y socialmente conveniente. La gestión de fin de vida útil ha sido el eslabón más débil en la cadena de responsabilidades de la producción y es un paso importante que la responsabilidad del productor se extienda en programas REP existentes. A fin de contribuir con el desarrollo sustentable, una red cercana al consumidor (downstream) en el marco de un programa REP no sólo debe ser viable en términos económicos sino también ecológica y socialmente conveniente. Como se muestra en el Capítulo 3, este último punto es particularmente decisivo en muchos países no miembros de la OCDE donde actualmente la mayoría de los RAEE son manipulados por parte de la población menos favorecida en el llamado “sector informal”, utilizando métodos rudimentarios con escasa o ninguna protección contra los peligros que acarrea a la salud y al medio ambiente. Evitar que en Argentina el sector informal, los llamados “cartoneros”, quienes hoy trabajan con desechos de embalajes y similares, participen en la gestión de RAEE es prioritario desde una perspectiva de protección ambiental y sanitaria.

Los productos no son homogéneos

Los productos en un programa REP no son todos homogéneos, al menos en un período de transición. En la Sección 2.3 una tipología de cuatro grupos muestra que cada tipo de producto tiene una relevancia diferente en el programa. Un programa REP efectivo debe: (1) diferenciar los productos nuevos de los históricos; (2) prevenir la aparición de nuevos productos huérfanos y de free-riders5 en general; (3) brindar incentivos para ED en el desarrollo de nuevos productos; (4) asegurar la alta utilización de productos y materiales de calidad a través de la efectiva recolección, tratamiento y reutilización o reciclaje de todos los productos; y (5) contar con un método apropiado de distribución de costos en relación con los productos históricos. Esto se basa en el hecho de que sólo los nuevos productos pueden ser rediseñados y que el problema de los productos huérfanos nuevos —por ejemplo, por quiebra de un productor que de otra modo sería identificable después de haber puesto sus productos en el mercado— es evitable de modo ex ante con la implementación de garantías financieras anticipadas (front-end financial guarantees), por ejemplo, a través de tasas anticipadas de gestión de RAEE pagados en el momento en el que son colocados
en el mercado.

Diferentes tipos de responsabilidad y varias maneras de implementar la RIP

Existen cuatro tipos de responsabilidades: responsabilidad física, responsabilidad económica, responsabilidad legal y responsabilidad de informar. Como se demuestra en la Sección 2.3, para determinadas actividades, ciertas responsabilidades podrían ser convenientemente asignadas a otros actores. Por ejemplo, la obligación física de brindar un servicio útil de recepción al consumidor final; la participación física de las municipalidades en la recolección, y el control y aplicación a cargo de la asociación de comercio, autoridad competente, o terceras partes.

El análisis de los tipos de responsabilidad revela también que existe más de una manera de implementar la responsabilidad individual del productor. La RIP es posible aun cuando los productores no asumen todas las responsabilidades en todas las actividades. El Apéndice I compila estos tipos de RIP. Específicamente, la Sección 2.4 sostiene que la RIP puede existir en el marco de una organización para la responsabilidad del productor (ORP), componente crucial de la mayoría, sino de todos los programas REP existentes. Un maridaje exitoso entre mecanismos RIP y un cuerpo colectivo es un prerrequisito para la efectividad del programa. Estos ofrecerán incentivos para mejorar los diseños, a la vez que el programa puede seguir beneficiándose de una ORP al ayudar a que los pequeños y medianos productores puedan cumplir con sus responsabilidades, bajando los costos de transacción, mediante controles paritarios contra potenciales free-riders.

La REP se implementa a través de una combinación de instrumentos políticos que se traducen en leyes

La responsabilidad extendida del productor se implementa a través de un paquete de instrumentos políticos: instrumentos administrativos, económicos e informativos. Los instrumentos políticos no son inherentes a la REP; también pueden ser utilizados en un programa que no sea de este tipo. Sin embargo, al ser utilizados en un programa REP, el desempeño de estos instrumentos debe ser evaluado a la luz de cómo ellos y sus combinaciones contribuirían a alcanzar los dos grupos de objetivos REP. La Sección 2.5 analiza los efectos de este tipo de reinterpretación en cuatro instrumentos administrativos: la restricción en el uso de sustancias, las metas de reutilización y reciclaje, los estándares de tratamiento adecuados para el medio ambiente, y las restricciones de tratamiento y disposición final. También explica el uso de uno de los instrumentos informativos —el etiquetado— y brinda un breve análisis general de los instrumentos económicos.

Cuando son implementados en un programa REP, el valor de estos instrumentos debe ser analizado en base a su contribución a los objetivos upstream (próximos al productor) y downstream (próximos al consumidor).

La Sección 2.6 explica cómo se traduce la REP en leyes. Sostiene que el desarrollo de un programa REP puede aprovechar la división administrativa existente —el control de la producción y de la gestión de residuos por lo general es competencia de diferentes autoridades— adaptando los estándares globales emergentes en elárea de restricción de sustancias al sistema de estándares de producción, a la vez que permite más tiempo para desarrollar una legislación sobre RAEE. Esta división también permite a los legisladores combinar las fortalezas de los enfoques selectivos y los abarcativos, al contar con un alcance abarcativo para actividades upstream y con un alcance selectivo para actividades downstream.

Esta sección también analiza riesgos y posibilidades en relación con la distinción entre productos B2B (interempresarial) y B2C (empresa a cliente). Además, subraya la necesidad de que exista equidad tanto en los esquemas de cumplimiento —es decir, que los programas de cumplimiento individuales, pequeños y grandes sean tratados de manera equitativa— como en las disposiciones en caso de incumplimiento. Además, el Apéndice III brinda una comparación entre países sobre el sistema de gestión RAEE en determinados países miembros y no miembros de la OCDE.

Elementos faltantes en la situación argentina actual

La Sección 3.1 describe la situación actual en Argentina sin un programa REP. Algunas de las características particulares de esta
situación incluyen la existencia de los llamados productos sin marca, un crecimiento importante en las ventas de AEE, lucrativos mercados de reutilizables para ciertos grupos de productos, y un sector informal dedicado al reciclaje que podría trasladarse a la gestión de RAEE. Por otra parte, faltan tres componentes necesarios en un programa REP: (1) un sector formal que cuente con establecimientos autorizados para el tratamiento (EAT), (2) reporte y control de la infraestructura, y (3) flujos financieros adicionales de productores (identificables) a operadores downstream formales. El resto del Capítulo 3 desarrolla un contexto hipotético en el que se implementen estos tres requerimientos básicos para cualquier programa REP en Argentina.

Las oportunidades que implicaría la inmediata implementación de un programa REP en Argentina

La Sección 3.2 enumera seis oportunidades que supondría la inmediata implementación de la REP en Argentina.

Primero, Argentina tiene un stock interno relativamente pequeño de productos históricos debido a una baja tasa de penetración en el pasado. El hecho de que el mercado está lejos de la saturación, y que las tasas de penetración están en continuo crecimiento, significa que la distribución de los costos de residuos históricos en los nuevos productos a la venta no redundaría en un marcado incremento de precios. Sin embargo, esto también implica que el costo de la inacción política aumentaría rápidamente con el tiempo.

Segundo, la gran participación de usuarios corporativos en determinadas categorías de productos, como ser las tecnologías de la información y comunicación, puede actuar como solución reguladora a fin de allanar el período de transición. Los productos obsoletos de origen corporativo son, por lo general, de mayor calidad (en términos de homogeneidad y valor) y cantidad que aquellos provenientes de casas de familia. Además, frente a los incentivos externos e internos, podría comprometerse a los usuarios corporativos a entregar sus productos obsoletos a un canal más limpio sin recibir por ello compensación económica directa. Sin embargo, existe el riesgo de sobreestimar la porción de participación B2B, debido al flujo oculto de productos B2B obsoletos que pasan al sector B2C.

Tercero, los sistemas de reciclaje de un programa REP pueden ser un negocio lucrativo en Argentina. El negocio promete oportunidades laborales tanto para mano de obra calificada como no calificada, y puede atraer capitales nacionales e internacionales para la instalación de establecimientos de reciclaje.

Cuarto, un sistema separado para el tratamiento de RAEE aliviaría la carga a las municipalidades, que, de lo contrario, deben manipularlos como residuos sólidos municipales (RSM). Además, esta capacidad adicional les permitirá cumplir el papel de prestadores de servicios para el sistema de RAEE.

Quinto, algunas prácticas e iniciativas comerciales existentes en Argentina vienen junto con la REP. Dos de estas prácticas se mencionan en este informe: los esquemas de canje de los minoristas y los esquemas de recepción gratuita voluntaria desarrollados por los productores. Su relación con el programa REP puede ser doble. Por un lado, el programa puede desarrollarse en parte basado en ellos.
Por el otro, el programa puede potenciar su alcance y sus beneficios ambientales.

Sexto, Argentina puede capitalizar las experiencias de programas REP similares existentes en otros países. Argentina se ubica entonces en una situación favorable, ya que no sólo tiene la oportunidad de aplicar el principio de manera adecuada para su contexto, sino que puede dar un salto hacia el futuro con aplicaciones más avanzadas que eviten los errores del pasado en programas existentes. Las empresas multinacionales (EMN) también podrían transferir su experiencia global a Argentina en lo referido a tecnologías y knowhow.

Además, sería particularmente beneficioso si Argentina entrara en sintonía con ciertos estándares internacionales como por ejemplo, los estándares de productos elaborados de acuerdo con normativas similares a las RoHS y el movimiento transfronterizo legal de productos usados.

También existen obstáculos, pero son manejables y deben ser manejados

A pesar de los méritos de este principio y de las oportunidades arriba mencionadas, a algunas partes interesadas les preocupa que la REP resulte inapropiada y no funcional en el contexto específico de Argentina. La Sección 3.3 aborda siete cuestiones, una de las cuales —los efectos en el mercado de productos reutilizables— no constituye un desafío real en sí, ya que un programa REP diseñado para capturar RAEE difícilmente pueda competir directamente con el mercado de reutilizables. Por el contrario, los otros seis desafíos si son reales.

Primero, queda pendiente la creación del sector de reciclaje formal que comprende establecimientos autorizados para el tratamiento (EAT) junto con una red de recolección que permita desviar RAEE a ese sector en Argentina. Además, deben fortalecerse las infraestructuras de autorización en Argentina, ya sean de marco normativo, recursos económicos o humanos, que favorezcan la futura incorporación de establecimientos al sistema, manteniendo simultáneamente rigurosos estándares de autorización. Esta tarea constituye un desafío, pero no es imposible, y muchos países miembros y no miembros de la OCDE han dado buenos ejemplos de movilización de recursos, disposición de estándares y autorización.

Segundo, en Argentina quienes desechan los residuos no tienen la costumbre de clasificarlos previamente. Esto implica que se necesita una campaña de información y educación eficiente que informe a la población por qué y cómo desechar debidamente sus RAEE. A fin de que el sistema sea exitoso, es preciso establecer credibilidad y ofrecer buenos niveles de comodidad, lo que significa que además de los sitios especiales para la recolección de residuos, deberá brindarse la posibilidad de devolver los productos que se descartan en los mismos puntos de venta que los comercializan.

Tercero, la competencia del sector informal por los RAEE constituirá un serio desafío a menos que se pueda mantener al sector informal fuera de la gestión de RAEE. Los recicladores informales son potencialmente capaces de pagarles más a los usuarios finales de RAEE porque pueden evitar los costos que implicaría su correcto tratamiento. Por consiguiente, si no se logra mantener a los “cartoneros” fuera de la gestión de reciclaje de RAEE, no sólo la falta de suministros hará que los EAT sean inviables, sino que los típicos tratamientos sin control de RAEE por parte del sector informal, como por ejemplo los baños de ácido y la quema al aire libre, también constituirán un peligro para la salud de los trabajadores del sector informal y las comunidades cercanas y dañar el medio ambiente. Esto implica la necesidad de contar con (1) flujos financieros adicionales para los EAT —en términos de subsidios para el reciclaje provenientes de los productores que sean proporcionales a la cantidad de RAEE recolectados por los respectivos EAT— que les permita ofrecer precios de compra competitivos a los usuarios finales por sus RAEE, y (2) mecanismos de auditoría y certificación para asegurar que los montos correctos de los subsidios lleguen a las manos correctas.

Cuarto, si bien la Argentina es parte de la Convención de Basilea, existe el peligro potencial de que se importe RAEE oculto bajo la etiqueta de AEE reutilizable, especialmente si la economía del país cayera en una nueva crisis. Aun cuando fueran productos reutilizables, esas importaciones constituyen un desafío para cualquier sistema REP, dado que por lo general los productos son importados sin brindar ninguna contribución económica a los sistemas establecidos. La financiación adicional de un programa REP —requerido para enfrentar el segundo desafío— en circunstancias similares podría atraer RAEE importado de manera ilegal al sistema y poner en peligro su viabilidad a menos que los mecanismos de auditoría y certificación logren bloquear su ingreso. Para evitar que esto suceda, se requieren medidas que frenen el tráfico ilegal. Una solución es darle herramientas a la aduana para frenar los envíos, con lineamientos claros que distingan los AEE usados para ser reutilizados de los RAEE destinados al reciclaje o descarte. Otra medida es la prohibición general de importación de cualquier tipo de AEE usados al país, independientemente de su fin.

Quinto, desde el punto de vista de la REP, el mayor desafío es la existencia de productos sin marca —productos destinados a ser
huérfanos—, ya que imposibilita la resolución definitiva del problema de los productos huérfanos. Sin embargo, una investigación detallada revela que los productos sin marca tienen dos orígenes: los mercados grises y los pequeños locales de ensamblaje. El primero es consecuencia de una estructura impositiva mal diseñada y, por lo tanto, puede y debe ser rectificada en consecuencia. El último puede ser incorporado a un programa REP con un inteligente diseño del sistema financiero.

Sexto, los pequeños y medianos fabricantes (PyMES) por lo general están equipados de manera deficiente para competir con productos ED. Asimismo los productores que trabajan únicamente en el mercado local tienen poca experiencia en el ED. Se están investigando y desarrollando medidas al respecto, programas para compartir información, talleres y evaluación de indicadores de competitividad.

Conclusión

La REP tiene el potencial no sólo de asegurar que la gestión de RAEE se realice de manera adecuada para el medio ambiente, sino de ocuparse de la raíz del problema, es decir, el diseño de productos y sus sistemas. Para que esto sea posible, debe diseñarse un programa lo más cercano a la RIP como sea posible, fijando diferentes tipos de responsabilidades para diferentes actividades y seleccionando e implementando políticas mixtas. El informe también muestra claras oportunidades para implementar la REP en el contexto actual de Argentina, lo que debería ser aprovechado.

Además, individualmente todos los obstáculos son muy manejables.
La mayoría de ellos son síntomas de desvíos de comportamiento del mercado —ya sean las importaciones ilegales, el reciclaje contaminante o los mercados grises—, que en cualquier caso deben ser corregidos, se introduzca o no un programa REP. Esto refleja el hecho de que la REP es un principio basado en la presunción de una economía de mercado en buen funcionamiento donde las transacciones se basan en contratos legales, y donde cualquier desvío del ideal que pudiera hacer peligrar su funcionamiento debe verse como una debilidad que necesita ser rectificada, no como una excusa para posponer la acción.

El presente informe culmina con un análisis del papel del gobierno en el desarrollo de un programa REP efectivo en las Secciones 4.2 y 4.3, y en el Apéndice IV, que contiene un listado de verificación para los responsables de diseñar políticas, que fue adaptado de trabajos anteriores sobre la gestión de RAEE en países no miembros de la OCDE. Sostiene que la intervención del gobierno es importante, aun en los casos de programas voluntarios, y que los comportamientos anticipatorios que respondan a “amenazas regulatorias” puede jugar un papel fundamental si el gobierno envía una señal clara y coherente. Sin embargo, existe el riesgo de un alto intervencionismo, especialmente si éste impide el desarrollo de soluciones RIP por parte de la industria. Afortunadamente, la intervención puede tener varias formas, con diferentes grados de participación del gobierno dependiendo de la situación. Lo importante es que quienes diseñan las políticas: (1) reconozcan y comprendan cabalmente los objetivos REP, (2) seleccionen y combinen instrumentos políticos en consecuencia, y (3) establezcan los parámetros que el sistema requiere en un nivel apropiado.

5 free-riders: productores que reciben un beneficio por utilizar un bien o un servicio pero evitan pagar por él. Los free riders son aquellos jugadores o actores que bajo diversas circunstancias, se ven beneficiados por las acciones de los demás, sin ellos mismos cargar con el coste de esas acciones.

Autores: Thomas Lindhqvist, Panate Manomaivibool, Naoko Tojo
ISBN 978-91-88902-48-1 JN 165
Publicado por Lund University International Institute for Industrial Environmental Economics
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