La responsabilidad… 04. Conclusión y análisis

La gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos en Argentina

04. CONCLUSIÓN Y ANÁLISIS

imposición real de cumplir esas normas. Sin embargo, esta metodología tendrá buenos resultados según las normas que se anticipen. A menos que el gobierno dé señales claras y coherentes de cuáles son sus decisiones y sus objetivos, algunas empresas podrían optar por modificar sus planes y otras, por esperar a ver qué es lo que realmente hace el gobierno (Crotty y Smith, 2006: 105), en vez de tomar la decisión de implementar mejoras provechosas en los diseños.

Algo que los responsables de diseñar políticas pueden aprender de este análisis es que la intervención puede darse de formas diferentes y con distintos grados de presencia gubernamental. Por ejemplo, en Noruega, las industrias que producen embalajes cerraron un acuerdo con el gobierno que pone fin a una propuesta regulatoria de un impuesto, presumiblemente costoso, sobre los embalajes (Røine y Lee, 2006: 225). En el otro extremo está Taiwán, donde el gobierno asumió el control de las organizaciones que, en forma conjunta, se encargaban del reciclaje, la limpieza y el desecho de residuos (ORP) y se puso al frente del Fondo de Recursos para la Gestión de Reciclaje con el objetivo de aumentar la credibilidad en el sistema. En este caso, la naturaleza de las asociaciones comerciales es un factor crucial. Para que una iniciativa voluntaria, como un acuerdo, tenga buenas frutos, es necesario que las asociaciones comerciales intervinientes sean fuertes y receptivas. Un órgano colectivo de estas características puede elaborar soluciones industriales, obtener el compromiso de sus miembros —lo que limita hasta cierto punto el problema de los productores que no cumplen con la normativa— y ganarse la confianza de los que establecen las reglas y del público en general. De no ocurrir esto, el gobierno tendría que evaluar formas de intervención más directas. Sin embargo, también existe el riesgo de que el gobierno se involucre demasiado y llegue al extremo de asumir toda la conducción e impedir que los productores elaboren soluciones alternativas. Como se vio en la sección 2.4, esta actitud restrictiva y anticompetitiva puede echar por tierra los incentivos para mejorar los diseños que surgen de la RIP.

4.3 La elaboración de un programa REP eficaz

Hay varias cosas que los que diseñan políticas debieran tener en cuenta a la hora de elaborar un programa REP eficaz. Con el objetivo de colaborar con ellos, van Rossem y Lindhqvist (2005) y el grupo Clean Production Action (2003) compilaron cuestionarios que sirven como herramientas de autoevaluación. Estas preguntas de control son muy útiles y se reproducen, con algunos agregados a partir de esta investigación, en el apéndice IV, dedicado a funcionarios políticos en los países que no son miembros de la OCDE. En este punto, el análisis toma otra perspectiva y se desarrolla siguiendo el marco para el cambio de políticas de Hall (1993), ya que la REP constituye, en definitiva, un cambio de políticas públicas (Manomaivibool, 2007).

Hall (1993) sugiere que, conceptualmente, existen tres niveles en lo concerniente a los cambios de políticas. ²² El nivel más importante y abstracto es un cambio en el “paradigma político”, “un marco de ideas y parámetros que no sólo definen los objetivos de la política en cuestión y los instrumentos que pueden utilizarse para conseguir dichos objetivos, sino también la naturaleza misma de los problemas que se intentan resolver” (Hall, 1993: 279) [traducción del original en inglés]. El principio de la REP se ubica en este nivel. Como se señala al comienzo de la sección 2, la REP redefine la causa fundamental del problema de los RAEE y especifica que las mejoras de los diseños (el primer grupo de objetivos) constituyen los objetivos primordiales de la política, por encima de los objetivos tradicionales relacionados con el manejo de los desechos sólidos municipales: la alta utilización de la calidad del material y del producto mediante la recolección, el tratamiento y la reutilización eficaz o el reciclaje con métodos respetuosos del medio ambiente y socialmente aceptables (segundo grupo de objetivos). Por consiguiente, un programa de gestión de RAEE no puede catalogarse como de REP, a menos que también apunte a fomentar mejoras en los diseños. Los que diseñan políticas también deberían tener en cuenta que, en igualdad de condiciones, cuanto más se acerquen a la RIP, mejores serán los incentivos para la mejora de los diseños que se incluyan en los programas. Lo ideal es que esto se especifique claramente en las leyes o en el acuerdo por el cual se rige el programa. Ejemplos de esto son las consideraciones preliminares 12, 19 y 20 y el capítulo 8.2 de la directiva RAEE de la UE ²³ o lo que se menciona en el título 38 § 1610, capítulo 5 D (1) de la legislación revisada de Maine con respecto a la gestión de RAEE ²⁴.

Los instrumentos políticos están en el segundo nivel. Es conveniente que los que diseñan las políticas tengan en claro los conceptos del primer nivel, ya que el paradigma político define cómo deben usarse los instrumentos con el fin de lograr los objetivos. Porter y van der Linde (1995: 99-100) identifican seis características propias de una reglamentación ambiental correctamente formulada. Esta reglamentación: (1) señala posibles ineficiencias en los recursos y también mejoras tecnológicas potenciales; (2) hace hincapié en la recolección de información; (3) da mayores precisiones sobre el monto de las inversiones destinadas a resolver los daños al medio ambiente; (4) ejerce presión, lo que estimula la innovación y el progreso; (5) elimina la posibilidad de que los productores no cumplan con la normativa; y (6) pone énfasis en el largo plazo.

El ejemplo del mecanismo económico de pago anticipado sirve como caso ilustrativo. De todos modos, es necesario advertir que, para llevar a cabo una evaluación completa de los instrumentos políticos, debe tenerse en cuenta un paquete variado de políticas, ya que dichos instrumentos interactúan tanto de manera sinergética como contraproducente. Como se vio en la sección 2.1, el mecanismo económico de pago anticipado tiene algunas ventajas inherentes, comparado con los mecanismos de pago por el usuario final o en el final del ciclo. No obstante, no todos los acuerdos de pago anticipado propician objetivos REP, particularmente en lo relacionado con las mejoras en los diseños (que, en su mayoría, sólo se aplican a productos nuevos).

Únicamente se incentiva a los productores cuando las tarifas de pago anticipado sobre los productos nuevos están relacionadas con las características de estos productos y con la gestión del fin de su vida útil; es decir, cuando se internalizan los costos a través de tarifas diferenciadas o de tarifas planas (u otro tipo de garantías), junto con algún mecanismo de reembolso individualizado por productor. Por otro lado, las tarifas de pago anticipado que se utilizan exclusivamente para la gestión de productos históricos casi no ofrecen ningún incentivo. Del mismo modo, las tarifas de pago anticipado que el fisco recauda mediante los impuestos generales y que no se destinan a la gestión del fin de la vida útil de los productos no pueden incluirse en el segundo grupo de objetivos REP. (Desde ya que el peor de los escenarios sería una combinación de estos dos casos: tarifas de pago anticipado que no son proporcionales con el desempeño de los productos en términos ambientales y que además no se destinan a la gestión del fin de su vida útil.)

En el nivel más concreto, se ponen a punto, se “ajustan”, los instrumentos elegidos. Para que la tarea se cumpla con eficacia, los
responsables de diseñar políticas deben modificar los parámetros de los instrumentos políticos —ya se trate del alcance, los objetivos, los estándares, los límites temporales, etc.— de acuerdo con la situación que se deba enfrentar. Por ejemplo, si la meta de valorización es muy poco ambiciosa, no tendrá la fuerza suficiente para impulsar más mejoras. Pero, si la meta es demasiado ambiciosa, el efecto puede resultar contraproducente, ya que es probable que los que diseñan políticas se vean forzados a realizar ajustes no programados por motivos prácticos, lo que iría en desmedro de la reputación de los diseñadores y la del programa. A pesar de que el ajuste es un proceso de ensayo y error, la norma general indica que los parámetros deben ofrecer un desafío, pero, a la vez, tienen que ser posibles de cumplir teniendo en cuenta los recursos de las partes en cuestión.

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