La responsabilidad… 03. El contexto específico Argentino. Parte 2

La gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos en Argentina

03. EL CONTEXTO ESPECÍFICO ARGENTINA

3.3 Obstáculos

Esta sección detalla los siete obstáculos que deben enfrentarse hoy en Argentina para poner en marcha un programa REP que cumpla con los requisitos básicos.

3.3.1 Falta de una infraestructura formal de reciclaje

El primer obstáculo para la implementación de un programa REP en Argentina es la falta de establecimientos autorizados para el tratamiento (EAT) y de una infraestructura de recolección que permita trasladar los RAEE a establecimientos supervisados. En la actualidad, sólo existen algunas empresas aisladas en las que se controla el desmontaje de RAEE, y hay un único establecimiento con licencia para reciclarlos. ¹⁴ Este problema no es exclusivo de Argentina. Sin embargo, hay muchos ejemplos de países que pudieron superar este obstáculo, con distintos grados de intervención gubernamental. Algunos optaron por la estatización; en este caso, el gobierno es el propietario de los EAT y se encarga de su funcionamiento, como ocurre en Taiwán. En otros, el gobierno ofrece algún tipo de incentivo económico —como los subsidios para el reciclaje, en California, o los préstamos accesibles, en China— con el fin de fomentar la creación de EAT privados. También tenemos los casos de la UE, Japón y Corea del Sur, donde el gobierno se limita a establecer un marco legal claro y a fijar las metas de recolección, reutilización y reciclaje, y los productores, por su parte, deben encargarse de conseguir los lugares adecuados para poder cumplir esas metas. Los EAT pueden crearse antes o después de la implementación de un programa REP.

Una de las ventajas de hacerlo después es que pueden movilizarse recursos a través de las tarifas de reciclaje que se apliquen a los productos nuevos incluidos en el programa. El problema reside en establecer cuál es el momento oportuno para poner en marcha el proyecto. Por ejemplo, Taiwán, en un principio, no contaba con la capacidad de tratamiento adecuada y, debido a la demora en la construcción y la habilitación de las plantas de reciclaje, tuvo que almacenar durante algunos años los RAEE que había recolectado (Shih, 2001: 59). Por otra parte, si los EAT se construyen antes de que se implemente el programa, se corre el riesgo de que la cantidad de RAEE recolectados no baste para garantizar el funcionamiento continuo de los EAT. Esto ocurre, especialmente, cuando la competencia por los RAEE de parte del sector informal es feroz (ver sección 3.3.3). En China, por ejemplo, varias plantas dejaron de funcionar o funcionan a medias por falta de suministros y por la demora en la promulgación de normas relacionadas con los RAEE (Liu, Tanaka y Matsui, 2006: 100; He, Li, Ma, Wang, Huang, Xu y Huang, 2006: 510-1; Hicks, Diezmar y Eugster, 2005: 467).

Es necesario tener en cuenta que parte del proceso de reciclaje requiere una cantidad de RAEE que Argentina, por sí sola, no puede proporcionar. Lo mismo ocurre en la mayoría de los países. Por lo tanto, es imprescindible que los países cooperen unos con otros y se limite el número de establecimientos especializados. Por ejemplo, mientras que, en la mayoría de los países, es posible llevar a cabo los procesos de desarmado y reciclaje (de artículos plásticos y metales ferrosos, entre otros), sólo debería haber una cantidad limitada de fundiciones de metales preciosos de alta calidad en todo el mundo. ¹⁵

El proceso de autorización en sí reviste la misma importancia. Debe ser transparente, riguroso, pero no complejo. Para que este proceso tenga algún sentido, el gobierno debe actuar de manera competente y contar con los recursos necesarios, lo que, lamentablemente, no siempre ocurre. Durante las entrevistas, varias de las partes interesadas manifestaron su preocupación por la falta de normas transparentes y factibles de aplicar en lo que respecta al tratamiento y transporte de RAEE en Argentina y, también, por la ausencia de un control eficaz por parte de las autoridades. ¹⁶

Una autorización puede interpretarse como una transacción entre el gobierno y las empresas (Nelson y de Bruijn, 2005), lo que implica costos y beneficios para estas últimas. En el caso del reciclaje de RAEE, los beneficios de la autorización son, en la actualidad, limitados, mientras que los costos son bastante altos. Por lo tanto, no debiera extrañarnos que, ante la ausencia de normas con fuerza legal, la mayoría del reciclaje en Argentina lo lleve a cabo el sector informal.

Para solucionar esto, Argentina puede tomar como punto de partida para su propia legislación el anexo II (sobre las disposiciones para contrarrestar la contaminación) y el anexo III (sobre los requisitos técnicos para los establecimientos de almacenaje y tratamiento) de la legislación de la UE con respecto a los RAEE. En cuanto a los recursos, el sistema taiwanés —que establece procedimientos de certificación y auditoría muy elaborados— es un ejemplo claro de cómo puede otorgarse poder a las autorizaciones utilizando el dinero del Fondo de Recursos para la Gestión de Reciclaje (artículo 17.4) proveniente de los productores. Por otra parte, una autorización también puede considerarse un requisito básico y una forma de autorregulación ambiental impulsada por los EAT a través del ofrecimiento de condiciones favorables. Por ejemplo, para ser miembro de la red de BPS (una ORP de los fabricantes de automóviles suecos), los EAT deben implementar un sistema de gestión ambiental acorde con las normas ISO 14001 (Manomaivibool, 2007: 60).

Si se lo propone, Argentina puede comenzar fijándose metas sencillas de alcanzar en lo que respecta a la recolección y, especialmente, al reciclaje; esto permitiría recabar información más precisa sobre la cantidad de RAEE que pueden recolectarse, obtener experiencia práctica para optimizar el sistema y ganar tiempo para dedicarlo a la recolección, el desarmado y el reciclaje. No obstante, también es importante fijarse metas a largo plazo, lo que, en consecuencia, obliga a asumir un compromiso y a establecer un cronograma para el control del cumplimiento de esas otras metas sencillas. De este modo, los que participan en el mercado no cuestionarán las exigencias que puedan tenerse en el futuro ni vacilarán en hacer las inversiones necesarias. Es de esperar que estas metas para el futuro se expresen en los porcentajes de RAEE al cabo de un año. ¹⁷

3.3.2 Falta de una cultura de clasificación de residuos

Los argentinos todavía no están acostumbrados al sistema de recolección de residuos en el que quienes los desechan deben separar los componentes peligrosos de los reciclables. Hoy en día, esa clasificación es llevada a cabo principalmente por los llamados “cartoneros”, pertenecientes al sector informal. Ellos son los encargados de seleccionar, en varias de las etapas del tratamiento y la recolección de residuos, desde el cordón de la vereda hasta los rellenos sanitarios, el material que puede venderse para ser reciclado.

Esto habla de la necesidad de que los ciudadanos, tanto en su vida privada como por ser miembros de una empresa o una organización, aprendan la importancia de clasificar (ellos mismos, quienes los desechan) los residuos y de que se les enseñe cómo llevar este sistema a la práctica y se los incentive a participar. Las experiencias en otros países del mundo confirman que la gente quiere hacer lo correcto para proteger el medio ambiente, pero por lo general, carece de los conocimientos sobre qué debe hacer y cómo hacerlo. Y, lo que es más importante aun, la gente no confía en sistemas poco transparentes. En Argentina, podría aprovecharse el alto grado de concientización pública en lo que respecta a las pilas en desuso para promover campañas que creen una mayor conciencia entre los ciudadanos con respecto a los RAEE. De todos modos, es esencial combinar una campaña de información eficaz con un sistema de trabajo e informar continuamente sobre los logros de dicho sistema.

En caso de que sea necesario, pueden implementarse incentivos económicos adicionales para la entrega de productos en desuso,
como los sistemas de depósito-reintegro o, lo que es más frecuente, sistemas de recompra. Para lograr que los ciudadanos participen de los programas de clasificación de residuos, se les deben brindar ciertas ventajas, como la de poder devolver un producto a su punto de venta. La transparencia y la confianza se conseguirán con el buen funcionamiento del sistema y el compromiso de los encargados de garantizar su eficacia. Esto es esencial para que un sistema REP marche como corresponde e implica que los actores que lo financian —es decir, los productores— no sólo deben hacerse cargo del financiamiento, sino también de su implementación práctica.

3.3.3 Competencia del sector informal

Los recicladores informales podrían llegar a competir por los RAEE con los EAT. En este punto, sería conveniente establecer al menos una diferenciación conceptual entre la competencia por los RAEE y la competencia por los productos reutilizables. Por el momento, sólo nos preocuparemos por los RAEE (analizaremos el problema de los productos reutilizables en la sección 3.3.7). Como nadie interfiere con su tarea, podría decirse que los recicladores informales tienen ciertas ventajas por sobre sus pares formales: no cumplen con los estándares de producción/especificación adecuados para el medio ambiente, no tienen gastos relacionados con su trabajo ni pagan impuestos. En cuanto a los materiales recuperados, los venden al final del día en los mercados de materiales secundarios a un precio similar al de los recicladores formales, más allá de donde se originen estos materiales. Por lo tanto, a menos que los EAT logren aumentar sus ganancias netas con el procesamiento de RAEE mediante la utilización de tecnologías más eficaces que los métodos rudimentarios que emplean los recicladores informales (ver Rochat, 2007, sobre la superioridad de los establecimientos de avanzada para la extracción de metales preciosos de los paneles de circuitos impresos), el sector informal podrá pagar mejores precios a los usuarios por los RAEE desechan. Con la presencia de competidores provenientes del sector informal, los recicladores formales en Argentina corren el riesgo de no alcanzar un nivel satisfactorio de recolección, ya que los usuarios de RAEE terminan inclinándose por el sector informal. Y, sin recolección, ningún sistema de gestión de RAEE es viable. Este problema ya se había advertido, por ejemplo, en los proyectos piloto en China. El encargado de un EAT en India se quejó del mismo problema, argumentando que, aunque la cantidad de RAEE producidos en el país no dejaba de aumentar (sin tener en cuenta los RAEE importados de manera ilegal), le costaba conseguir las cinco toneladas diarias que su establecimiento necesitaba para funcionar a pleno (entrevista en India, 2007). En la actualidad, esa planta depende de los RAEE recolectados a través de los centros de atención de los propios productores, pero esos residuos deben desecharse de acuerdo con las normas establecidas en las políticas de sus productores con respecto al medio ambiente. Ésta es una de las razones por las que las empresas extranjeras no muestran interés en invertir en infraestructura para el tratamiento de RAEE en India (entrevistas en India, 2007; Rochat, 2007). Si el sector informal toma a su cargo la gestión de RAEE, Argentina corre el riesgo de enfrentar problemas similares. Para asegurar que los RAEE recolectados por los minoristas se derivaran exclusivamente a EAT, una ORP suiza llamada SWICO firmó contratos con los minoristas, en los que se establecían las condiciones para tratar los RAEE recolectados en los locales de venta.

Todas estas razones explican la necesidad de un incentivo económico adicional, incluso para los productos en los que la gestión de la fase final de vida útil resulta redituable en Argentina. En un programa REP, esta financiación adicional, en la forma de subsidios para el reciclaje, es provista por los productores (los que son identificables). En este caso, los mecanismos de pago anticipado son más convenientes; el mecanismo en el que paga el usuario final reduciría todavía más la capacidad de recolección del sector formal, ya que el usuario final también podría inclinarse por el sector informal.

En esta clase de programas, sólo los EAT que cuenten con una certificación oficial que confirme la cantidad de RAEE que son capaces de tratar físicamente reciben los subsidios proporcionales a la cantidad de residuos electrónicos que procesan. Esto les permite anular la brecha entre la estructura de costos de los EAT y la de los recicladores informales. En este caso, también sería necesario implementar mecanismos de auditoría y certificación para asegurar no sólo que los montos otorgados por los subsidios sean correctos, sino también que lleguen a las manos que corresponden. Los detalles precisos sobre cómo se elaboran y se establecen estos mecanismos financieros (puede ser uno o varios), que pasan de los productores a los EAT, y luego a los consumidores, escapan los alcances de esta investigación. Sin embargo, en la sección 2.2, se analiza la necesidad potencial de utilizar una tarifa dividida que abarque tanto los productos históricos como los nuevos.

3.3.4 Los RAEE exportados e importados de manera ilegal

Los RAEE que se exportan e importan de manera ilegal ¹⁸ ocasionan problemas graves. En primer lugar, permiten la continuidad del sector informal en los países donde se desechan los productos que ya no se utilizan. Como la mayoría de esos productos están en muy malas condiciones, el sector que más se perjudica no es el que se encarga de la reutilización, sino los que se ocupan del desarmado y del reciclaje. Aunque no existen datos oficiales sobre la cantidad de RAEE que se importan ilegalmente, algunas investigaciones anteriores a ésta señalan que son la fuente más importante de material de descarte de computación del sector informal en países como India (Mundada, Kumar y Shekdar, 2004: 267; Toxics Link, 2003: 14). Por este motivo, el sector informal en India es más grande de lo que debiera ser si sólo trabajara con RAEE producidos en el país. En China, la situación es similar. En otros países, la mayoría de los productos simplemente se desechan, contaminando así el medio ambiente de manera absolutamente directa. Algunas de las personas entrevistadas en Argentina expresaron su inquietud de que la importación de productos usados pudiera aumentar en épocas de crisis financiera y de que esto provocara en el país una situación de vuelco masivo de residuos.

Si no se toman medidas, en muchos países en desarrollo, la presencia de RAEE importados ilegalmente provocará que se sigan desechando residuos, que se lleven a cabo prácticas no sustentables, que el sector informal continúe creciendo y que se extienda en el tiempo su competencia con el sector formal por los RAEE. Lo que es aun peor es que los RAEE importados ilegalmente pueden afectar las medidas destinadas a mejorar las condiciones de esa competencia. Esto constituye el segundo problema. Si el sector formal, mediante un mecanismo financiero adicional, aleja los RAEE producidos en el país del sector informal para absorberlos, es probable que termine absorbiendo también los RAEE importados ilegalmente. En otras palabras, los RAEE importados ilegalmente pueden compararse con los productos huérfanos y con los productores que no cumplen con la normativa, ya que someten al sistema de gestión de RAEE a una presión injustificada, al menos en lo que respecta a la clasificación, el monitoreo y las auditorías.

Si se cumple estrictamente con el Convenio de Basilea, puede evitarse el movimiento transfronterizo ilegal de RAEE. En la actualidad, este convenio no se aplica a la importación de productos usados para su reutilización directa. La diferencia entre residuos electrónicos y residuos reutilizables constituye un agujero dentro del sistema, ya que, en muchos países, estas categorías no están claramente definidas. La mayoría de los exportadores/importadores clasifican los productos que envían o reciben como “reutilizables”, sin tener en cuenta sus características. Por lo tanto, es evidente la necesidad de establecer criterios y pautas claras para que la aduana pueda hacer esta diferenciación.

Con respecto a este tema, sería conveniente analizar las medidas que se tomaron en varios países para lograr una sinergia internacional sobre este problema que aqueja a todo el mundo. El trabajo de la Iniciativa sobre la Modalidad de Asociación en Materia de Teléfonos Móviles (MPPI, por su sigla en inglés) sobre el movimiento transfronterizo de teléfonos móviles recolectados, incluido en el Convenio de Basilea, ofrece una buen punto de partida: la categoría se determina mediante un procedimiento basado en una serie de preguntas, y luego, se aplican las leyes que establece el convenio a cada lote de teléfonos móviles usados y recolectados (ver recuadro 2). Este trabajo está en sintonía con la técnica de tres pasos establecida por las autoridades portuarias de la UE con respecto a los envíos de RAEE. De acuerdo con estas pautas, los AEE usados que no entren dentro de la categoría de RAEE deberían: (1) someterse a un control para verificar su capacidad de funcionamiento y evaluar las sustancias peligrosas que pudieran contener, (2) venir acompañados de informes detallados y (3) estar adecuadamente embalados. En las pautas se deja en claro que no basta con realizar un examen ocular para cumplir con el primer punto. En términos generales, se consideran artículos obsoletos —que, de acuerdo con las normas comerciales habituales, deberían poder trasladarse de un país a otro— a aquellos que, después de haber sido revisados, se clasifican como AEE usados y pueden reutilizarse sin necesidad de repararse o restaurarse y a aquellos que el propio productor decide reparar o restaurar porque están en garantía. Sin embargo, todavía faltan definiciones acerca de los AEE usados que, después de repararse o restaurarse, pueden ser reutilizados en el país que los importa. Éste es un tema muy controvertido y se relaciona con el control de la capacidad de funcionamiento. Con el fin de evitar dicho control, el gobierno tailandés puso en práctica, durante un determinado período, un método mucho más simple: estableció arbitrariamente antigüedades máximas para los productos usados que podían importarse al reino (de dos años a partir del año de fabricación para 28 electrodomésticos y de cinco, para las fotocopiadoras).

Otro método para asegurar que el destino de los productos sea su reutilización es exigir que cada artículo que se importe para ser reutilizado se embale por separado; este método, además, es fácil de implementar para los funcionarios de la aduana. Cualquiera sea el caso, los exportadores/importadores son los que tienen la mayor responsabilidad de demostrar el acatamiento de las normas. Si los países exportadores cumplen las leyes rigurosamente, los países importadores también se benefician, por la cooperación y la sintonía de criterios y procedimientos.

Otra opción con respecto a este tema es abandonar cualquier clase de diferenciación e imponer una prohibición general sobre la importación de cualquier producto usado. Los defensores de esta idea sostienen que los costos que ocasionan las deficiencias legales superan los beneficios que proporcionan los productos usados que se destinan a la reutilización o a donaciones. Vale la pena destacar que tanto las pautas de la UE como las de la Iniciativa sobre la Modalidad de Asociación en Materia de Teléfonos Móviles respetan las restricciones a la importación puestas en práctica en los países importadores.

3.3.5 La identificación de los productores

Si se tiene en cuenta que, dentro de los sistemas REP, se define al productor como la persona que ubica el producto en el mercado, el obstáculo mayor para el proyecto de implementar un programa REP en Argentina no reside en el segmento downstream, sino en el upstream. La mayoría de los interesados, si no todos, temen que un programa de estas características no pueda llevarse a cabo en Argentina, donde una gran parte del mercado de AEE está conformada por productos sin marca. Como se observa en la tabla 1, el obstáculo es de veras importante cuando estos productos sin marca son nuevos o huérfanos (celda B). Éstos son los productos más claramente destinados a ser huérfanos, ya que no es posible identificar absolutamente nada de la transacción entre productores y consumidores. En este caso, el mecanismo de pago anticipado queda completamente descartado. En un programa REP, cuando estos productos alcanzan el fin de su vida útil, se convierten en una carga injusta para el sistema formal, ya que, por un lado, el programa recibe financiación de productores identificables y, por otro, se hace cargo de los gastos que ocasionan los productos provenientes de productores que no cumplen con la normativa. Es más, como una de las consecuencias posibles de la internalización de costos en un programa REP es el aumento de los precios de los productos de marcas nuevas (celda A, tabla 1), la competitividad de los precios de los productos de marca en el mercado podría verse afectada. ¹⁹ En consecuencia, podría crecer la participación en el mercado de los productos sin marca. Esta participación más grande podría convertirse en una participación más grande también de RAEE huérfanos, lo que, a su vez, aumentaría aun más los costos REP de productores identificables y los precios de sus productos; por lo tanto, el círculo vicioso jamás se rompería. En la sección 2.2 ya se señaló que, para que un programa REP se lleve a cabo sin inconvenientes, es necesario eliminar o reducir este grupo de productos sin marca, lo que requiere una comprensión cabal de su naturaleza y de quienes lo conforman.

En Argentina, el área en la que se detecta más claramente la presencia de productos sin marca es la de las computadoras de escritorio. El mercado de computadoras de escritorio se compone de marcas y clones nacionales e internacionales. Por “clones” se
entienden las computadoras ensambladas por vendedores no demasiado reconocidos, quienes compran los componentes a importadores locales o, directamente, a distintos fabricantes o vendedores mayoristas en el exterior. No resulta fácil determinar las cifras reales de cómo se reparten las ventas; sin embargo, no hay duda de que estas ventas representan una parte sustancial del mercado para estos vendedores no tan reconocidos. Se estima que, en 2006, el mercado de la computación manejó aproximadamente un millón y medio de unidades, entre marcas internacionales (21,6%), marcas nacionales (34,9%) y clones nacionales (43,5%) (Protomastro, 2007a). Los clones incluyen productos que se venden de manera absolutamente legal, abonando todos los impuestos correspondientes, y otros que evaden el control fiscal. Estos últimos constituyen el verdadero mercado gris, ya que su transacción no es legal. Es necesario destacar que este verdadero mercado gris probablemente está bastante limitado en la actualidad y es mucho más reducido que el grupo de clones nacionales que integran los sistemas fiscales.

Las estimaciones reales, sin embargo, no han estado disponibles para los autores. No será posible incluirlos en un sistema REP/RIP, mientras que el grupo bajo control fiscal podría ser incorporado en un sistema adecuadamente diseñado, por ejemplo a través del pago de una tarifa predeterminada a una ORP.

Es probable que algunos vendedores de clones aspiren a convertirse en productores importantes, reconocidos y, por ende, identificables.

Esto explica, en parte, por qué tienen una marca propia y ofrecen servicios de posventa. A diferencia del mercado gris, este subsegmento compuesto por ensambladores de clones que se atienen a las normas fiscales representa, para los pequeños empresarios, “un espacio de aprendizaje sobre emprendimientos comerciales de bajo riesgo” (Nelson y de Bruijn, 2005, 582) [traducción del original en inglés]. Además, el problema de la identidad de estos ensambladores puede solucionarse con ciertos arreglos específicos en el programa REP, preservando las oportunidades que existen en el mercado para las empresas nacionales más pequeñas que se dedican al ensamblaje. Esto es posible dado que los componentes de los productos ensamblados corresponden a una marca y que su productor es identificable. En este caso, el alcance total del programa REP llegaría no sólo a los AEE en sí, sino también a todos sus componentes y subensambles, y si tenemos en cuenta la definición californiana de consumidor final — una persona que adquiere un aparato electrónico con garantía, nuevo o restaurado, mediante una venta minorista o mediante una transacción a la que corresponde aplicar algún impuesto para el usuario—, podríamos decir que una transacción entre los productores de componentes y los ensambladores constituye, sin duda, un mecanismo económico REP de pago anticipado. Por ejemplo, u