La responsabilidad… 02. Responsabilidad extendida del productor. Parte 2

La gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos en Argentina

02. RESPONSABILIDAD EXTENDIDA DEL PRODUCTOR

2.6 Traducción en leyes

Existen varios puntos relacionados con el traslado de este principio a la legislación. Cinco de ellos serán desarrollados en esta sección: la estructura legal y administrativa, la definición de productor, el alcance, la distinción entre B2B y B2C, y las cláusulas de incumplimiento.

2.6.1 División administrativa de las fases del ciclo de vida

La REP está basada en el concepto de ciclo de vida, e idealmente los organismos existentes deberían tener en cuenta las consideraciones ambientales de manera holística (Heiskanen, 2002; Weale, 1992). En la práctica, los organismos de gestión de producción y gestión de fin de ciclo están separados. Esto se refleja en la estructura legal, en la que existe un conjunto de normas que rigen la producción y otro conjunto para la gestión de residuos. Desde el punto de vista administrativo, el primero es competencia del Ministerio de Comercio e Industria, en tanto que el Ministerio de Medio Ambiente o de Salud Pública y los gobiernos municipales son responsables del último. Por lo tanto, en ese contexto, una traducción completa del concepto REP en leyes requerirá la coordinación, como mínimo, entre las autoridades. Además, las leyes REP podrían basarse en legislación existente (en la mayoría de los casos, en la ley de gestión de residuos y disposición final), algunas de ellas necesitarán modificarse debidamente a fin de reacomodar la reasignación de responsabilidades. Sin embargo, esta división administrativa tiene un lado positivo, ya que permite que un gobierno trate y priorice cuestiones de fabricación y de gestión de residuos sólidos individualmente. Por ejemplo, mientras que elaborar nuevas leyes que rijan la gestión de fin de ciclo de una corriente de desechos lleva tiempo, la adopción de nuevos estándares de producción basados en leyes existentes por parte de la autoridad de comercio e industria puede ser mucho más rápida. De hecho, éste es el enfoque adoptado por algunos países, como Tailandia, para rápidamente estar en sintonía con las normas similares a las RoHS de sus socios comerciales a la vez que tienen más tiempo para desarrollar el marco legal adecuado para la gestión nacional de fin de vida útil de RAEE.

2.6.2 Definición de productor

En teoría, la REP apunta al fabricante de un producto en el mercado.

Sin embargo, la real cadena de suministro es mucho menos directa y en muchos casos no es el fabricante quien pone un producto en el mercado. Si bien los detalles y la redacción son diferentes, todas las leyes REP tienen una definición de productor que abarca a los fabricantes y a los importadores de productos que fueron lanzados al mercado nacional por primera vez. La directiva de la UE también contempla los nuevos métodos de venta, como por ejemplo la venta de productos por Internet. La marca final del producto inmediatamente antes de su venta minorista es un criterio clave para identificar al productor responsable. En algunos casos, como en Japón y en los Estados Unidos, la definición se extiende para abarcar también a aquellos que restauran y luego revenden los productos en su segunda vida. Sin embargo, esto podría implicar una complejidad en el registro y control en los casos en los que el reacondicionamiento se realiza en pequeños comercios, lo que es habitual en países de América Latina.

También existe el riesgo de la doble contabilidad, es decir de que los productos reacondicionados sean cargados dos veces en el sistema: la primera vez cuando son nuevos y luego nuevamente en su segunda vida. Por otro lado, en China —según el proyecto de Ordenanza sobre Gestión de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos, Recuperación y Disposición Final (de aquí en adelante, directiva RAEE de China)—, esta fracción de productos reutilizados serían manejados separadamente. La implicancia de este criterio de inclusión/exclusión del mercado de productos reutilizables será analizada en mayor profundidad en la Sección 3.3.7.

2.6.3 Alcance de la legislación

En su totalidad, los AEE constituyen una larga lista de aparatos que dependen de corrientes eléctricas o de campos electromagnéticos, y la lista puede ampliarse para incluir los equipos que se utilizan para generar, transferir y medir dichas corrientes y campos. Estos equipos pueden ser muy distintos cuando se refieren a las características de un producto, algunas de las cuales son fundamentales en las operaciones de final de vida útil (ver por ejemplo, Darby y Obara, 2005). Por lo general, existen dos enfoques para definir el alcance de un programa REP para AEE, cada uno con sus propias ventajas y desventajas. El primero puede llamarse el enfoque abarcativo, como el adoptado en la Unión Europea, Suiza y Noruega. Éste brinda una definición amplia de AEE e incluye cualquier equipo que cumpla con esas características. Además la directiva de la UE también implementa un sistema de categorización de productos que divide a los AEE en diez categorías de acuerdo con sus principales características, por ejemplo, tamaño, función, utilidad principal, etc. El segundo es un enfoque selectivo donde se seleccionan varias categorías de AEE basadas en ciertos criterios. Los sistemas no europeos siguen el ejemplo de este enfoque, y entre los primeros AEE especificados están los reproductores de video, heladeras y freezers, acondicionadores de aire compactos, lavarropas, televisores, computadoras personales y portátiles. En estos sistemas, por lo general es posible agregar otros AEE al alcance del mismo a través de decretos y órdenes ministeriales. La diferencia entre ambos enfoques podría resumirse de la siguiente manera: en el enfoque selectivo, el punto principal es cuáles son los productos bajo la órbita del sistema, mientras que el enfoque abarcativo se centra en los productos que están fuera de la órbita del sistema, es decir, aquellos que no están clasificados como AEE por definición.

La ventaja del enfoque abarcativo es su holismo, que garantiza que pueda aplicarse a todos los AEE. Además, desde el punto de vista del consumidor, este enfoque puede dar lugar a un sistema de recolección efectiva (sin embargo, esto peligraría de existir una zona gris sobre qué es y qué no es un AEE por definición). Sin embargo, este enfoque sí tiene una desventaja en cuanto a complejidad administrativa, ya que tener muchos productos de características muy distintas requiere un alto grado de flexibilidad y variación dentro del sistema. Esto, a la larga, podría dar lugar a subsidios cruzados al no poder satisfacer las expectativas. Las fortalezas y debilidades del enfoque selectivo son exactamente opuestas. Siendo la facilidad de manejo por lo general uno de los criterios de selección (como lo explicita la ley SHAR de Japón), la mayor ventaja de este enfoque radica en la facilidad de administración, lo que con el tiempo posiblemente dé lugar a su ampliación y al incremento de mejoras.

Su mayor desventaja es el más alto “costo de la inacción política” (Bakkes, Bräuer, Brink, Görlach, Kuik y Medhurst, 2007), ya que el incentivo de la normativa para los productos que están fuera del alcance de la misma es, en el mejor de los casos, débil. Por ejemplo, la eliminación y/o sustitución de sustancias peligrosas en determinados productos quizá no se traslade a aplicaciones similares en otros productos. Ésta es una de las razones por las que algunos sistemas ya establecidos, como los de Corea y California, se están pasando al enfoque abarcativo. Afortunadamente, incluso para los sistemas recientemente establecidos es posible la implementación de un híbrido —es decir que mantenga las ventajas de ambos enfoques—, especialmente si se tiene en cuenta la mencionada fragmentación institucional. Siendo que las ventajas del enfoque abarcativo están presentes en la fase de fabricación, y que las ventajas del enfoque selectivo se encuentran en la etapa de gestión de fin de vida útil, el sistema puede ser abarcativo en cuanto a los requerimientos de producción y selectivo para los productos cuyo fin de vida útil manejará.

Al considerar el alcance, la mayoría de los sistemas abarcan todos los componentes, subensambles y artículos de consumo de los respectivos AEE, pero excluyen equipos diseñados especialmente como parte de otro producto, por ejemplo, los AEE en vehículos, y aquellos para propósitos militares otros usos específicos.

2.6.4 B2B versus B2C

También está la cuestión de la división entre los productos B2B y B2C. La directiva RAEE de la UE hace una división explícita entre
ambas y permite a los productores y usuarios de productos B2B cerrar acuerdos sobre métodos de financiación para salirse de los
estipulados en la normativa. Esta disposición acentúa la flexibilidad del sistema para satisfacer mejor la corriente B2B que tiene características de calidad y cantidad distintas a las domésticas. Sin embargo, dicha disposición sólo puede implementarse después de haber realizado una cuidada investigación de la corriente de productos B2B. Si hay un gran caudal de productos B2B usados que pasan al sector B2C, donde con el tiempo se convertirán en residuos, la disposición podría transformarse en un modo de evitar la responsabilidad del productor (no existe aún un sistema que clasifique a los usuarios B2B que revenden productos usados como lo hace un productor). Por ejemplo, no se podrá garantizar la gestión de fin de vida útil de esos productos, lo que llevará al problema de los productos huérfanos. Un enfoque alternativo será tratar de igual manera a todos los consumos, como lo hacen las leyes de California.

2.6.5 Igualdad de condiciones entre los programas de cumplimiento

Es posible que en un período de transición la mayoría de los productores no se sientan seguros en cuanto al camino que deben tomar para cumplir con los requerimientos de la REP, y tiendan a implementar un fondo común de recursos para compartir los riesgos.

Si bien una reglamentación formulada correctamente debería tener esto en cuenta, no hay que precipitarse y descartar alcanzar la RIP.

En la actualidad, varios estados miembros de la UE cuentan con una legislación nacional que ha profundizado en el diseño de sistemas para adaptarse a la evolución de (un) amplio(s) esquema(s) de cumplimiento colectivo y sancionar un productor, o grupo de productores, que desarrollan esquemas de cumplimiento que compiten entre sí (van Rossem, Tojo y Lindhqvist, 2006b). Por ejemplo, un esquema de cumplimiento colectivo amplio puede estar exento de ofrecer garantías financieras y no tiene la obligación de demostrar la suficiencia o (sustentabilidad) económica del sistema colectivo. Sin embargo, al tener en cuenta los objetivos REP sucede lo opuesto: RIP y RCP deberían recibir como mínimo igual trato y, de favorecer alguno de los dos, debería favorecerse la RIP. Para allanar el camino a los sistemas que compitan entre sí, ya sean ORP o sistemas basados de manera individual, habrá un rol claro para un centro de gestión de información. Un centro de gestión de información dará lugar a una comunicación eficiente de los resultados y facilitará el rol fiscalizador del gobierno, pero también permitirá que varios sistemas de recolección y/o de reciclaje distribuyan los costos de manera equitativa cuando se manipulen productos de fabricantes no miembros o cuando los mayores logros de un sistema deban compensar a otro.

2.6.6 Disposiciones relativas al incumplimiento y a la rendición de cuentas

Por último, pero no menos importante, deberán fijarse sanciones para desalentar el incumplimiento. Sin embargo, las disposiciones relacionadas con multas y sanciones son sólo la mitad de la historia, ya que únicamente especifican las sanciones en caso de incumplimiento pero no la posibilidad de ser atrapado. Para que el sistema sea efectivo, es necesario establecer procesos de control y aplicación que funcionen. La obligación de rendir cuentas a las autoridades puede reforzar el control y la aplicación. Como mínimo, un programa REP requiere información sobre: (1) los productores (por ejemplo, a través de su inscripción); (2) la cantidad de nuevos productos que cada productor pone en el mercado; (3) los establecimientos autorizados para el tratamiento (EAT) en el sistema (a través de habilitaciones, por ejemplo); (4) la cantidad de residuos que ingresan al sistema; y (5) la cantidad de residuos que entran en los canales de tratamiento y recuperación.

Toda esta información deberá ser actualizada regularmente. Muchos programas especifican también durante cuánto tiempo deberán conservarse los registros. El sistema taiwanés, con procedimientos de auditorías detalladas, pareciera ser el de mayor alcance en estas áreas.

Autores: Thomas Lindhqvist, Panate Manomaivibool, Naoko Tojo
ISBN 978-91-88902-48-1 JN 165
Publicado por Lund University International Institute for Industrial Environmental Economics
P.O. Box 196 221 00 Lund Sweden