La responsabilidad… 02. Responsabilidad extendida del productor. Parte 1

La gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos en Argentina

INTRODUCCIÓN

02. RESPONSABILIDAD EXTENDIDA DEL PRODUCTOR

El término “responsabilidad extendida del productor” (förlängt producentansvar) fue oficialmente presentado en el informe para el Ministerio de Medio Ambiente de Suiza, “Modelos para la responsabilidad extendida del productor” (Lindhqvist y Lidgren, 1990).

Posteriormente, el concepto fue revisado y definido como principio ambiental, dándole un matiz legal en el sentido que “hace legalmente vinculantes las acciones de los organismos internacionales, la práctica estatal y los débiles compromisos con las leyes” (Sands, 2003: 231). Lindhqvist (2000: 154) define la REP de la siguiente manera:

Esta definición refleja tres piedras angulares de la REP, principalmente los principios: “enfoque de prevención de la contaminación”, “pensamiento sobre el ciclo de vida” y “el que contamina paga”. Además, es un concepto más amplio que la definición utilizada por la OCDE (2001: 9): “un enfoque sobre política ambiental en el que la responsabilidad del productor [económica y/o física] sobre un producto se extiende al estadio posterior al consumidor del ciclo de vida de un producto” en sentido de que las responsabilidades extendidas de un productor no se limitan a la fase final del ciclo de vida, sino también a otros estadios del ciclo de vida del producto donde las responsabilidades convencionales resultan insuficientes para garantizar la óptima protección del medio ambiente.

A la fecha, la REP se aplica en los países miembros de la OCDE y se ha concentrado principalmente en la fase final del ciclo de vida, “el ‘eslabón más débil’ en la cadena de responsabilidades de la producción” (Kroepelien, 2000: 166). Sin embargo, en países no miembros de la OCDE, como Argentina, donde el desarrollo ambiental aún enfrenta muchos desafíos fundamentales, un programa REP quizás deba ser de mayor alcance para lograr mejoras ambientales similares.

Cabe aclarar que la REP no es un único instrumento político y que su aplicación puede darse a través de un paquete de medidas políticas.

Algunos autores entienden a la REP meramente como un concepto abreviado de una orden de retiro o una especie de medida económica (Gottberg, Morris, Pollard, Mark-Herbert y Cook, 2006; Sachs, 2006). De esta manera, no logran entender la totalidad de un programa y las políticas mixtas de un programa REP determinado.

Por ejemplo, admiten los efectos de la prohibición de sustancias en la directiva RoHS para la UE7 en el diseño de productos, pero no la toman como parte de un paquete de políticas REP para la UE. En este estudio, la REP está tomada como un principio político y los responsables de diseñar políticas son libres de elegir cuál es la medida política, o políticas mixtas, para adaptarla a los contextos particulares e implementar su espíritu.

2.1 Objetivos: ¿Por qué los productores?

Hay dos grupos de objetivos en un programa REP: (1) la mejora en el diseño de los productos y sus sistemas, y (2) la alta utilización de productos y materiales de calidad a través de la recolección, tratamiento y reutilización o reciclaje [de manera ecológica y socialmente conveniente] (van Rossem y Lindhqvist, 2005: 2). La frase final del último grupo de objetivos REP tendrá un papel fundamental en el Capítulo 3, cuando se analice el principio en el contexto de países no miembros de la OCDE donde, antes de la implementación de un programa REP, las actividades downstream son por lo general absorbidas por las poblaciones menos favorecidas, como los inmigrantes rural-urbanos en el llamado sector “informal”.

El primer grupo es un rasgo distintivo de este principio. Mirando a través de la lente del pensamiento de ciclo de vida útil, la REP redefine los productos y sus diseños como recipiente y raíz de los problemas ambientales respectivamente (Heiskanen, 2002: 431; Lindhqvist, 2000: 3). La mismísima razón por la que se hace responsables a los fabricantes es porque la mayoría de los impactos ambientales están (pre)determinados por el diseño de sus productos, como lo ilustra la Figura 1. Por lo tanto, un programa REP efectivo deberá brindar incentivos a los fabricantes para que adopten diseños ambientales (ED), es decir, “el desarrollo de productos aplicando criterios ambientales que apuntan a la reducción de los impactos en el medio ambiente a lo largo del ciclo de vida del producto” (Bakker, 1995). La mejora en los diseños puede ser además divida en dos categorías: mejoras en el diseño del producto y mejora en los sistemas del producto. Un ejemplo de mejoras en el diseño del producto es la elección de materiales de bajo impacto o la sustitución de componentes, la reducción del tamaño y peso del producto, la reducción de la energía usada durante la etapa de utilización, el diseño para el desarmado (DpD), el diseño para el reciclaje (DpR), y la prolongación del ciclo de vida útil de un producto mejorando su calidad, etc. (Gottberg et ál. 2006; Mathieux, Rabitzer, Ferrendier, Simon y Froelich, 2001). Por otra parte, el sistema de un producto implica todos los demás factores, independientemente del producto en sí, que permiten su funcionamiento a lo largo del ciclo de vida útil (Lindhqvist, 2000: 5). Como ejemplo de mejoras en el sistema del producto se incluye el desarrollo de tecnologías de reciclaje, logística inversa y estrategias de mercado, como el ¨leasing¨ de productos.

Existen por lo menos dos factores que influyen en la fuerza del incentivo en el diseño: la exclusión y la inmediatez. Primero, es probable que un fabricante invierta en ED si puede competir de manera más favorable y excluir a sus competidores de los beneficios de su inversión. En igualdad de condiciones, cuanto más se acerque un programa REP a la responsabilidad individual del productor (RIP) —en la que un productor es responsable de sus propios productos— más efectivo será. Segundo, en lo referente al futuro, cuanto más inmediato sea el beneficio, mayor será el incentivo para ED. Esto se cumple especialmente en los mercados dinámicos como los de AEE, en los que la vida de un producto puede ser mayor que la de su fabricante. Además, dado que los fabricantes son actores económicos, es probable que los incentivos económicos tengan más peso que otro tipo de incentivos. Cabe destacar que el primer grupo de objetivos REP es completamente aplicable sólo a los nuevos productos que aún no están en el mercado y que pueden ser rediseñados (van Rossem, Tojo y Lindhqvist, 2006a: 7).

El segundo grupo de objetivos de la REP puede subdividirse en tres categorías: recolección, tratamiento, y reutilización y reciclaje.
Primero, un programa REP efectivo debe lograr clasificar los productos desechados e incorporarlos al sistema. Segundo, los RAEE recolectados deben ser tratados en un modo adecuado para el medio ambiente. Tercero, su valor material y su valor calórico deben ser aprovechados de manera óptima a través de la reutilización, del reciclaje del material y de la valorización energética, es decir en concordancia con la llamada “jerarquía de gestión de residuos”8. Este grupo de objetivos es igualmente aplicable tanto a los nuevos productos como a los productos históricos, es decir los productos que fueron lanzados al mercado antes de la implementación de un programa REP.

Si bien podría alcanzarse este objetivo convencional de gestión de residuos a través de otros enfoques que no sean REP, existen
muchas ventajas cuando se asigna responsabilidades al productor.

En primer lugar, el asignarle responsabilidades claras a un actor evitaría la situación en la que la responsabilidad de todos termina siendo la responsabilidad de nadie (Lindhqvist y Lifset, 1997). En segundo lugar, es conveniente obtener el apoyo económico de los actores en los puntos de venta minorista para consumo final donde existe tanto la posibilidad como la voluntad de pagar. En otras palabras, el llamado “mecanismo económico de pago anticipado” tiene una ventaja por sobre el mecanismo en el que paga el usuario final, y es que es menos probable que se dé lugar a los basureros ilegales (Calcott y Walls, 2005: 288), problema que creció luego de la implementación de la ley de reciclaje de electrodomésticos específicos (SHAR, por su sigla en inglés) en Japón (Tojo, 2004: 191).

Además, cuando se utiliza el mecanismo económico postconsumo para saldar la financiación de productos complejos que tienen una larga vida útil como los AEE, se requiere de un mecanismo complementario para asignar los costos de los productos huérfanos, cuyos productores desaparecen del mercado, antes de que éstos alcancen la fase de fin de ciclo. En tercer lugar, si un productor sabe que deberá hacerse cargo de sus productos al final de su vida útil, tendrá un incentivo para incorporar consideraciones de fin de ciclo en sus diseños. A diferencia de los dos primeros puntos, que son indiferentes a la división de responsabilidades entre los productores y entre éstos y los consumidores, esta consideración apunta hacia la RIP (ver Sección 2.4). Cuando la REP se implementa de manera tal que todos los productores están afectados de igual manera — independientemente del diseño de sus productos, y pudiendo transferir la mayor parte de sus costos al consumidor— los incentivos económicos para mejorar los diseños, de existir alguno, son mínimos (ver Gottberg et ál., 2006: 45). Todo esto destaca la importancia de la competencia. En cuarto lugar, el asignarle responsabilidades a un productor, aun de los productos históricos, lo llevaría con el tiempo a involucrarse físicamente en la gestión del fin de ciclo o bien a comenzar un diálogo con actores downstream. Esto le daría al productor la oportunidad de aprender sobre diseño pensado para el fin de ciclo (van Rossem, Tojo y Lindhqvist, 2006a: 7). El proyecto ECRIS nos brinda buenos ejemplos de ello. Este proyecto llevó a cabo experimentos sobre el desarme de vehículos al final de su vida útil y la refabricación de repuestos automotrices, y se convirtió luego en el Expert Centre con especialización en estos temas (ver Manomaivibool, 2007; Hartman, Hernborg y Malmeten, 2000), y en los dos Consorcios de RAEE de Japón (ver Tojo, 2004).

2.2 Tipos de productos

Los productos que están incluidos en un programa REP pueden clasificarse en cuatro grupos. La Tabla 1 muestra los cuatro grupos sobre la base de dos criterios: la posibilidad de identificar a su productor y el momento en que el producto fue lanzado al mercado.

La posibilidad de identificar al productor es importante cuando su responsabilidad es requerida en un programa REP determinado. Por ejemplo, en relación con la responsabilidad económica, en un programa con mecanismo de pago anticipado, el momento para identificar al productor es en el punto de venta, mientras que en un programa postconsumo el momento de identificación es al final del ciclo de vida del producto. El segundo criterio es la fecha de entrada en vigencia especificada en un programa REP que permite distinguir entre los productos nuevos de los históricos. En el caso de la directiva RAEE de la UE, la fecha establecida fue el 13 de agosto de 2005. Esta tipología plasma otros términos comunes. Los productos nuevos son los que se encuentran en los grupos A y B. Los históricos están en los grupos C y D. Los productos huérfanos — aquellos cuyos productores responsables no pueden ser identificados y que por lo tanto son free-riders— se encuentran en los grupos B y D. Además, la tipología ayuda a clarificar la relación de cada grupo de productos con los objetivos REP.

Los productos del grupo A son los blancos principales y más directos de un programa REP, porque su productor es identificable y aún no han sido lanzados al mercado. Por lo tanto, es posible generar (un) mecanismo(s) de incentivos para el productor para rediseñarlos. En otras palabras, ambos grupos de objetivos REP son aplicables a este grupo y su prioridad es impulsar el ED.

Los productos del grupo B son también blanco de un programa REP pero un tanto problemáticos. Si bien se trata de productos nuevos, y es posible apuntar a ambos grupos de objetivos, el hecho de que la parte responsable no es identificable hace que lo anterior sea irrelevante. Por lo tanto, la primera prioridad en lo que a este grupo de productores se refiere es reducirlo, o de ser posible, eliminarlo; es decir, idealmente todos los nuevos productos deberían estar en el grupo A. Esto podría lograrse, por ejemplo, requiriendo una garantía financiera del productor cuando un producto es lanzado al mercado, tal como lo requiere la directiva RAEE de la UE. El problema podría ser más complicado en los países donde existe un canal sistemático de venta de los llamados “productos sin marca” (productos que podrían llamarse “destinados a ser huérfanos”) (ver Sección 3.3.4).

Los productos de los grupos C y D —productos históricos— son un aditamento inevitable de los productos durables en cualquier programa REP. Como ya fuera mencionado, en este caso, únicamente el segundo grupo de objetivos REP es de relevancia. Por lo tanto, sólo es posible plantearse el objetivo de efectividad en el costo de las actividades downstream para los productos históricos, dado que éstos no pueden ser rediseñados. Por ejemplo, la clasificación por marca de los productos históricos no tiene sentido, ya que no existe un mayor beneficio upstream. Además, la proporción de productos históricos huérfanos (grupo D) ha sido considerable en los países miembros de la OCDE.

Cabe destacar que el problema de los productos históricos huérfanos (grupo D) no puede ser resuelto de modo ex ante como en el caso del grupo B, ya que los productos ya han sido puestos en el mercado y posteriormente sus productores desaparecen antes de la implementación de cualquier mecanismo económico. Otro punto importante es encontrar la manera de distribuir los costos de manejo de los productos históricos (de existir alguna) entre los actores existentes. Por lo general, el principio de “capacidad de pago” se aplica de modo tal que los costos sean distribuidos entre los productores identificables, quienes en la actualidad venden productos de función similar, de acuerdo con su actual participación de mercado. Esto implica que las tarifas que pagan los productores podrían llamarse tarifas divididas, en las que una parte está destinada a asegurar el futuro de los costos de fin de ciclo de los productos introducidos, y la otra parte cubre los costos de manejo de productos históricos. Desde un punto de vista más amplio, un tema crítico es cómo discontinuar los productos históricos gradualmente. Podrían distinguirse de los productos nuevos utilizando, por ejemplo, etiquetas simples y otras más de avanzada, como códigos de barras o identificación por radio frecuencia (Saar y Thomas, 2003). En los casos de etiquetado visual simple, es aconsejable que cada programa REP tenga un símbolo distintivo diferente para evitar el fraude entre programas. Por último, la clasificación o el muestreo pueden implementarse para determinar la composición del producto de un RAEE recolectado.

En síntesis, un programa REP efectivo debe: (1) diferenciar productos nuevos de históricos; (2) prevenir la aparición de nuevos productos huérfanos y de free-riders en general; (3) brindar incentivos para promover el ED en el desarrollo de nuevos productos; (4) asegurar la alta utilización de productos y materiales de calidad a través de la recolección, tratamiento, y reutilización y reciclaje de todos los productos; y (5) contar con un método aceptable de distribución de costos para los productos históricos.

2.3 Tipos de responsabilidad

La extensión de las responsabilidades de los fabricantes varía según el programa REP, tanto en cuanto a los tipos de responsabilidades como a las actividades de las que se deben encargar. La Figura 2 presenta la tipología clásica de responsabilidades tal y como las introdujera Lindhqvist en 1992.

A continuación se brindan las definiciones de los diferentes tipos de responsabilidad: (Lindhqvist, 2000: 38-9):

“La legal implica la responsabilidad por daños probados al medio ambiente causados por el producto en cuestión. El alcance de la responsabilidad legal lo determina la legislación y puede incluir las diferentes etapas del ciclo de vida útil del producto, incluido su uso y disposición final.

Responsabilidad económica significa que el productor cubrirá todos o parte de los costos, por ejemplo, la recolección, reciclaje y disposición final de los productos que fabrica. Estos costos podrían ser pagados directamente por el productor o a través de una tarifa especial.

La responsabilidad física se utiliza para caracterizar los sistemas en los que el fabricante participa activamente en el manejo físico de los productos o de sus efectos. […]

La responsabilidad de informar implica varios tipos de posibilidades que extienden la responsabilidad del productor al requerirle que proporcione información sobre las propiedades ambientales de los productos que fabrica [por ejemplo, a los recicladores].”

Retener la propiedad sobre sus productos a lo largo de su ciclo de vida, como en un sistema producto-servicio (SPS), es el instrumento más importante para que el productor cumpla con sus responsabilidades.

La Tabla 2 identifica en mayor detalle los elementos inherentes a la responsabilidad con respecto a la gestión de fin de ciclo. En principio, cuantas más responsabilidades asume el productor, más fuertes son los mecanismos de REP. Sin embargo, cuando se diseña un programa quizás no sea necesario que el productor sea responsable de todos los aspectos o que se involucre en todas las actividades para alcanzar los objetivos arriba mencionados. Por ejemplo, en muchos programas, debido a sus amplias redes y a la comodidad que implica para los consumidores, se obliga a los minoristas a recibir los productos obsoletos de los consumidores (Elemento 1) en base a un trato individual o a los tipos de productos que vende, y se les exige brindar información para asegurarse de que los consumidores entiendan que cuentan con este servicio (Elemento 3). A veces, también asumen los gastos de recolección (Elemento 2). En muchos casos, el separar la responsabilidad física de la económica resulta muy efectivo para alcanzar altas tasas de recolección.

Un ejemplo de ello es el programa Electronics Recycling Alberta, que brinda a las municipalidades una compensación por la recolección en base al tonelaje recolectado. Sin embargo, la participación de las municipalidades es polémica, dado que la recolección municipal está, por lo general, subsidiada en parte por los contribuyentes. La disponibilidad de este subsidio implica que no existe una internalización completa de los costos de fin de ciclo. Esto también desalentará al productor a desarrollar una red de recolección alternativa si implica que los mencionados subsidios no estarán disponibles para esta red. Es decir, esta práctica limitará las posibilidades de beneficiarse con diferentes diseños de sistemas basados en la RIP. El control y aplicación (Elemento 7) es otra actividad en la que la separación de la responsabilidad es conveniente. La autorregulación es muchas veces elogiada, pero por sí sola difícilmente dé suficiente credibilidad al sistema. En muchos casos, grupos colectivos como organizaciones para la responsabilidad del productor (ORP) y asociaciones de la industria tienen un rol protagónico en este elemento (ver también Sección 2.4.2). Cuando el tema de la credibilidad es decisivo, como en Taiwán en 1997, podría incluirse un tercero, independiente de la industria, para desempeñar ese papel (Lee, Chang y Tsai, 1998: 131).

Sin embargo, debe destacarse que en última instancia es responsabilidad de los gobiernos controlar y hacer cumplir la ley y que cualquier gobierno debe destinar la capacidad necesaria para cumplir esta función, aun cuando un diseño inteligente de características autorreguladas y de sistemas de control comunes a toda la industria puede alivianarle el peso administrativo al gobierno.

La función de los centros de gestión de información que permite contar con varias ORP y con sistemas organizados individualmente será mencionada más adelante en este texto.

2.4 RIP y ORP: conveniencia y necesidad

Esta sección analiza los pilares aparentemente contradictorios de la REP: una RIP conveniente y una ORP necesaria. Por un lado, si bien es superior en teoría, la RIP es a veces criticada por no ser práctica.

Por el otro, si bien la responsabilidad colectiva del productor (RCP) no alcanza para brindar los incentivos necesarios para mejorar los diseños, los expertos sostienen que esto es inevitable al señalar la omnipresencia de sus manifestaciones organizativas —las ORP— en todos los programas REP administrados por la industria. Sobre la base de estos tipos de responsabilidades y de productos, esta sección muestra que el tema es más bien un movimiento continuo entre la responsabilidad individual y colectiva que una definición concluyente. Además, los componentes de la RIP pueden y deben ser incorporados a un programa REP con una ORP. En otras palabras, no es necesario sacrificar los objetivos más elevados de la RIP en aras de la practicidad.

2.4.1 La responsabilidad individual del productor (RIP)

La RIP existe allí donde un productor individual es responsable de la adecuada gestión de sus propios productos. La RIP es conveniente, al menos para los productos nuevos, ya que la responsabilidad de cada productor se relacionará con las características de sus propios productos y sistemas. Sabiendo esto, un productor sensato tratará de optimizar sus productos y sistemas a fin de maximizar su rentabilidad. Sin embargo, muchas veces se sugiere que la implementación de la RIP es difícil, y hasta poco viable, debido a consideraciones como los sistemas duplicados y los altos costos de transacción, la incertidumbre para calcular de modo ex ante los costos de fin d