La necesidad de una respuesta regional para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos en el área Metropolitana de Buenos Aires

La gestión actual de los residuos en la mayoría de las ciudades de nuestro país se reduce a la recolección domiciliaria. Los servicios de higiene urbana y la disposición final, en muchos casos, es efectuada en basurales a cielo abierto sin controles ambientales ni técnicos. Las medidas tomadas hasta el momento para resolver esta problemática, no han tenido carácter integral y por lo tanto, no han podido dar solución a todos los factores implicados. Si bien los municipios son los responsables directos del manejo de los residuos, la magnitud de la problemática requiere de la participación de los distintos niveles de gobierno ya que su inadecuada gestión compromete las condiciones necesarias para asegurar la salud pública y la protección ambiental. Una primera aproximación al problema de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos en la Argentina debiera ser el reconocimiento de la existencia de una inadecuada gestión de, aproximadamente,el 43% de los RSU generados en el país y de sus implicancias ambientales y el negativo impacto en la salud de la población.

Este limitado conjunto de actividades resulta manifiestamente insuficiente, al momento de aplicarlas a conglomerados urbanos como el Área Metropolitana de Buenos Aires, región en la que conviven aproximadamente catorce millones de personas que, en un permanente movimiento entre localidades -jurisdicciones políticas de diversa índole y jerarquía institucional-, generan diariamente un monto cercano a los dieciocho millones de kilogramos de residuos (18 mil toneladas), es decir, como puede advertirse en el cuadro que sigue, que exterioriza la evolución histórica de ingreso de residuos a CEAMSE y permite afirmar que en la actualidad los Complejos Ambientales instalados en dicha región reciben unos seis millones de toneladas anuales.

La gráfica evidencia, asimismo, la directa relación existente entre el funcionamiento de la economía nacional, las etapas de crecimiento y recesión de la economía, a lo que debemos agregar el impacto del significativo incremento de la cantidad de habitantes en el Conurbano Bonaerense, especialmente en los últimos diez años. Sólo a título de ejemplo, el partido La Matanza aumentó su población de un millón según Censo 2001 a un millón setecientos mil conforme Censo 2010.

I. El cambio de paradigma

Ante ello, desde hace varios años, CEAMSE ha venido impulsando acciones concretas tendientes a cristalizar en los hechos —y no mediante experiencias piloto o marginales— un verdadero cambio de paradigma, dejando de lado el modelo de gestión fundado en la disposición final mediante relleno sanitario, para afirmar decididamente el concepto de considerar al residuo como recurso. Esto no debe entenderse como desacreditar una técnica probada y efectiva como es la del relleno sanitario, sino que implica la ejecución e implementación en forma progresiva de nuevas tecnologías de tratamiento que tengan por objetivo la maximización del recupero y reciclaje de materiales y la minimización de los residuos que son destinados a rellenos sanitarios.

El objetivo de incremento de nuevas tecnologías debe llevarse a cabo con mucha cautela sin dejarse llevar por soluciones mágicas, ya que en este rubro no las hay pero si hay mucho por perder ya que una decisión incorrecta basada únicamente en estas soluciones ideales puede llevar a un colapso sanitario. Por otra parte la ciudadanía tiene que estar dispuesta a hacer esfuerzos no sólo económicos para afrontar los gastos cada vez más crecientes de la GIRSU sino a través de una participación activa en la minimización de la generación y en la separación en origen.

En lo que respecta a CEAMSE, el siguiente gráfico nos muestra el creciente compromiso en materia de reciclaje y reutilización de materiales y, al mismo tiempo, exhibe los límites que el mercado pone a tales iniciativas, que quedan hoy destinadas fundamentalmente a paliar la situación de vulnerabilidad social de los habitantes de los barrios cercanos al Complejo Ambiental Norte III, a través de las denominadas Plantas de Autogestión Social.

II. El marco institucional

La celebración de “tratados parciales” que prevé el art. 125 de la Constitución Nacional ha dado lugar a distintas modalidades de entendimiento entre provincias y municipios. La interdependencia institucional, socioeconómica y cultural genera problemas que exceden las divisiones territoriales de naturaleza política (provincias, comunas, municipios) y exige respuestas oportunas, adecuadas y satisfactorias para responder a las necesidades y reclamos de la convivencia. De ese modo, se han originado formas jurídicas de asociación interjurisdiccional con diversos alcances e incumbencias, como por ejemplo, Federaciones, Cuencas, Entes Interjurisdiccionales, Unidades Ejecutoras, Consejos Regionales, Consorcios Interprovinciales o Municipales, cuyo desarrollo ha sido tutelado por la norma constitucional indicada. De este modo pudieron resolverse, entre otros problemas, aquéllos derivados de la ejecución de acciones en territorio ajeno vinculadas con asuntos de interés propio de una unidad política.

En un primer momento, los tratados o convenios sirvieron para la regulación de los límites interprovinciales y cuestiones interjurisdiccionales vinculadas con la Administración de Justicia. A partir de la década del 50 del siglo pasado, el instituto cobró un sesgo diferente, útil para la configuración de un “Federalismo de Concertación”. Así, han servido para la creación de entes interjurisdiccionales —Consejo Federal de Inversiones, Consejo Federal de Medio Ambiente, Autoridades de Cuenca, como las de los ríos Bermejo y Colorado, así como para la realización de obras de infraestructura -puente Santa Fe-Paraná—, la puesta en marcha de actividades comerciales -Corporación del Mercado Central de Buenos Aires- y la prestación de servicios de carácter esencial —CEAMSE—.

Estos “tratados parciales” o convenios institucionalizan un sistema de coordinación interprovincial o interjurisdiccional. (1)

Las soluciones que se han encontrado para enfrentar esta problemática han sido de diversa naturaleza y configuración. Sin embargo, un común denominador de todas esas experiencias ha sido la noción de comunidad que tales formaciones implican, de modo tal que la vigencia de una figura interjurisdiccional importa un cierto nivel de autolimitación en los derechos autónomos, cuyo efecto principal es la incompatibilidad de actos unilaterales posteriores que pretendan alterar su contenido, toda vez que dichas modificaciones deben contemplar y respetar la voluntad e intereses de las partes. El respeto a la palabra empeñada atañe a la juridicidad de las conductas de quienes se han sujetado a este tipo de convenios, sobre la base del principio vastamente conocido en el derecho público y privado como de “Pacta Sunt Servanda” (“los acuerdos deben ser respetados”).

Con origen en dicha fuente, las provincias han ejercido históricamente la potestad de celebrar los mencionados “tratados parciales” para los fines previstos en el art. 125 de la CN (ex 107), así como para promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, etc., concretando de este modo el llamado “Federalismo de Concertación”. El primer nivel de tales convenios se integra por los Ejecutivos de cada jurisdicción y complementariamente por las Legislaturas, que celebran y aprueban respectivamente el Tratado Fundacional o marco y los consecuentes Protocolos. En ellos se determinan las partes que constituyen el acuerdo, sus objetivos, el ámbito de validez de sus actos y en general el diseño de las funciones, atribuciones y procedimiento a seguir para el establecimiento de órganos competentes para el gobierno y administración de los entes interjurisdiccionales que se constituyan, y la aprobación de proyectos productivos, de aprovechamiento y manejo de recursos naturales, de infraestructura y servicios. Luego, estos entes se configuran de distintas maneras, establecen sus reglamentos internos y de contrataciones, designaciones y representaciones comunes y organizando controles contables, de legalidad y de calidad.

III. La creación y funcionamiento de CEAMSE

Uno de los ejemplos de aplicación concreta de las normas constitucionales citadas consiste en la creación de CEAMSE por medio de una serie de convenios entre la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, que generaron un sistema de Gestión Integral de Residuos para el Área Metropolitana (Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Municipios del Conurbano Bonaerense). Si bien las normas de creación fueron generadas durante el período de facto, han experimentado cambios sustanciales a partir del retorno a la democracia, que le confieren un perfil muy distinto al previsto en sus orígenes.

Dentro del objeto social consagrado por dicho Estatuto (art. 4º) encontramos —en cuanto aquí interesa— una disposición genérica “… La Sociedad tendrá como objetivo contribuir a materializar el equilibrio y la preservación ecológica del área metropolitana, la eliminación de la polución ambiental y el saneamiento de los acuíferos y los suelos, abarcando dentro de su objeto las siguientes acciones…”, luego de lo cual enumera las actividades comprendidas en el mismo. En el inciso a) contempla la “planificación, proyección y ejecución de la disposición final de residuos sólidos de toda el Área Metropolitana de Buenos Aires, directamente o previa recuperación y/o transformación de la basura”. En cuanto al denominado “saneamiento de acuíferos y cuencas”, el inciso f) admite la participación, planificación, proyecto y ejecución por sí o mediante contratación con terceros de las tareas de saneamiento de tierras o ríos, trabajos de parquización, defensas contra las inundaciones y cualquier clase de acción de esa naturaleza respecto de las cuencas hídricas que surcan el área metropolitana. La intervención de CEAMSE en estas actividades depende de la existencia de encomiendas específicas que efectúen las autoridades competentes en esa materia. En ese contexto, desde 2011 CEAMSE y ACUMAR han venido celebrando diversos Convenios, que han permitido sanear basurales a cielo abierto en la Cuenca Matanza-Riachuelo, enviando a disposición final más de 150.000 toneladas de residuos.

Cuenta con patrimonio, personalidad jurídica y capacidad para actuar (art. 1º ley 20.705 y arts. 6º, 12 y cc. de su Estatuto Social). No le son aplicables las leyes de Contabilidad, de Obras Públicas y de Procedimientos Administrativos, y posee mecanismos internos y externos de administración y control de sus actividades. Ya sea por aplicación de las normas relativas a su creación —conforme la Ley de Sociedades— ambos Estados intervienen de modo directo en sus actividades a través de la Asamblea de Socios, el Directorio y la Comisión Fiscalizadora, órganos integrados por funcionarios designados por ambas administraciones, así como por Convenios Complementarios de Fiscalización Adicional, ejercidos por el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires y por la Sindicatura General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires, en virtud de un Convenio de Fiscalización Adicional del año 1982 y diversos Protocolos que lo reglamentan, así como del Acuerdo de 2009 con la AGCBA.

También, a partir de la sanción de la Ley 13.592, está sujeto a los controles ambientales de la Autoridad Ambiental Provincial (hoy, el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible) que, por otra parte, exige a CEAMSE la presentación
de sus planes en la región en que interviene.

Los recursos de la Sociedad del Estado (art. 8º del Estatuto Social) se obtienen de las tarifas que percibe por los servicios de disposición final de residuos ya sea directamente entregados en los Complejos Ambientales o aquellos depositados en las distintas Estaciones de Transferencia de su propiedad o por los otros servicios que puntualmente le fueran encomendados. Por ende, tales ingresos no se derivan directamente de una asignación del presupuesto provincial o de la Ciudad de Buenos Aires, sino que se generan mediante la realización de aportes de capital aprobados por Asambleas, asimismo mediante el pago de tarifas por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, -que además de socio en CEAMSE resulta usuario del sistema- de los municipios integrados y de los operadores privados registrados especialmente ante CEAMSE.

También percibe tarifas específicas por trabajos o encomiendas puntuales de saneamiento y consultoría. Al mismo tiempo, administra y explota mediante el sistema de cobro de peaje, la autopista denominada Camino Parque del Buen Ayre.

IV. Conclusión

La respuesta a la creciente problemática de la gestión integral de residuos sólidos en el Área Metropolitana de Buenos Aires resulta incuestionablemente regional, toda vez que el problema del destino final de dichos residuos excede el ámbito territorial de las jurisdicciones políticas que la integran. Las acciones que adoptan las unidades políticas de la Región Metropolitana (Provincia de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y cada uno de los Municipios incluidos en dicha Región) así como las que integran la denominada Región Capital (La Plata, Berisso y Ensenada) no resultan inocuas
para el resto.

Esto aparece claro cuando analizamos la verdadera imposibilidad material de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios del Conurbano Bonaerense para implementar sistemas propios de disposición final de residuos en su ámbito territorial. En rigor de verdad, la ley provincial 13.592 estableció un período -ya vencido- en el que los municipios provinciales pudieron elaborar sus propios programas de disposición final, obteniéndose como resultado que ninguno de ellos hizo uso de la facultad conferida y, en cambio, algunos manifestaron expresamente su decisión de continuar bajo el sistema CEAMSE.

Es que la magnitud del problema en cuestión no puede ser abordada sino mediante políticas y acciones concretas que contemplen las ideas de interacción e interdependencia: la coordinación y cooperación entre los distritos —especialmente, los Municipios del Gran Buenos Aires— por razones institucionales, operativas y de economía de escala, han permitido optimizar la respuesta frente a tan acuciante problema de la sociedad moderna, cuyo enfoque regional resulta sustancial para otorgar sustentabilidad ambiental a este renglón esencial de política pública.

Por: R Marcelo Eduardo Rosso y Abel Enrique Marino
Fuente: Fundación Ambiente y Recursos Naturales