Elementos Jurídicos – Normativos de la ordenación ambiental del territorio en Argentina. Significado de la escala local de gestión

Potencialidades y frenos de la producción urbana sostenible

Las transformaciones relacionadas con la globalización plantean retos para proveer vías genuinas de pensamiento y acción en términos del desarrollo ecológicamente sustentable del asentamiento humano. Tal situación asigna a las disciplinas científicas capaces de articular sus saberes relativos a los procesos socio-territoriales y ambientales, un papel estratégico. La emergencia de la relación sistémica entre lo local y lo global, que especifica la “espacialidad” de nuestro tiempo, al concentrar la población y sus actividades, transforma a la ciudad, como forma cultural y política específica, en un desafío particular para los gobiernos locales (municipales).

A semejanza de Latinoamérica, Argentina ofrece una nueva imagen del municipio, circunscripta a la de un territorio donde, además de realizarse un conjunto de intercambios y actividades de carácter socioeconómico, se plantean “demandas sociales y ambientales”. Existe entre ciudad, municipio y municipalidad una interdependencia relacional y constitutiva, más allá de sus diferencias conceptuales. Estas, marcan a la ciudad como una realidad social, territorial, económica y política; al municipio, como una realidad surgida de un reconocimiento atributivo de carácter jurídico respecto de esos elementos; y a la municipalidad, como la representación institucional del municipio. Así, la ciudad se percibe en la actualidad como una sociedad integrada también a partir de sus relaciones territoriales que, en la organización municipal, superan su mera condición de unidad espacial, sus relaciones con otros territorios lo configuran y constituyen y el entorno del municipio forma parte de él.

En tal escenario dinámico, el gobierno local aparece ahora como responsable de la promoción del desarrollo ecológicamente sostenible de su territorio, como un subproducto de los nuevos roles emergentes de los procesos de descentralización política, económica y fiscal (transferencia de competencias y funciones del nivel central a los niveles provincial y municipal), que buscan aumentar la eficiencia de la gestión pública, condicionada a la capacidad para compatibilizar crecimiento económico de aptitud ecológica con la calidad ambiental de vida de la población. Se parte de la idea que, a la escala local de realización, no hay un modelo único de ciudad y que las sociedades locales son capaces de construir en forma autónoma, aún dentro del dinamismo de las “redes” globales, sus propios proyectos de gestión, a partir del sentir y de la representación de sus ciudadanos, de la identidad local y de la democracia municipal.

Las categorías territorio y ambiente como nueva función del Derecho

Para el Derecho las unidades territoriales operan como objetos virtuales, en tanto el hombre constituye el eje de la problemática jurídica, que debe ser captado por el ordenamiento en toda su dimensión y realidad, inserto en un medio natural y construido que lo condiciona y que, a la vez, es condicionado y modificado por su acción (1). En el caso del ambiente, el objetivo final del derecho es lograr el pleno reconocimiento de las nociones, principios e instituciones ambientales, de modo tal que se diluyan en él, puesto que parece ya poco discutible que todo el derecho deberá ser ambiental, como todo el derecho es social, dado que la problemática ambiental atraviesa todas las disciplinas y categorías jurídicas y requiere un esfuerzo de síntesis y unidad, que más allá de las especializaciones, impregne todo el espectro del derecho. El mismo ha significado la creación de normas específicas de protección del bien ambiental, que atiende a un proceso gradual de transformación de las instituciones jurídicas, para adecuarse a la magnitud, complejidad, gravedad y perentoriedad de dicha problemática. Lo que significa, además, el reestablecimiento de un sistema de valores y el cambio de pautas socioculturales subyacentes a todo el sistema (2).

En la búsqueda de respuestas a la visualización y reconocimiento de problemas de compleja implicación territorial y ambiental, la ciencia jurídica ha reconocido categorías –como territorio y ambiente- que contribuyen a su conceptualización dentro del campo de las ciencias sociales. El territorio, definible como espacio geográfico adscrito a un ser, a una comunidad o ente de cualquier naturaleza, física o inmaterial, cuya atribución a grupos complejos de individuos (pueblo, nación, sociedad), requiere de un cierto orden para su manejo, necesariamente reflexivo, como de la administración sana, para bien de los individuos, de la comunidad y de su patrimonio natural. En su perspectiva ambiental contiene una concepción espacial que alienta una doble condición. Por una parte, alude a una porción del espacio, simbólicamente delimitada desde el punto de vista jurídico, institucional y legal, que es el resultado de procesos históricos de vinculación de una sociedad con su medio pues, las organizaciones sociales “están en el espacio” y a menudo son “territoriales” en el sentido de su identidad y pertenencia a cierto territorio. Por otra, la dinámica sistémica del ambiente se proyecta en ámbitos político-administrativos ajenos a numerosas perturbaciones generadas e ignora tanto las delimitaciones geográficas (caso de los espacios de ordenamiento representados por las cuencas hídricas) y administrativas como las temporalidades políticas.

Por su parte, como concepto el ambiente no supera la alusión a fines, metas y buenos propósitos sobre una nueva visión del desarrollo humano, capaz de reintegrar los valores y potenciales de la naturaleza con la complejidad del mundo social. Ello ha implicado por parte de la ciencia jurídica, la realización de esfuerzos permanentes, tendientes a una readecuación de sus principios e instituciones tradicionales y el reconocimiento de nuevos paradigmas. El resultado ha sido el aporte de herramientas adecuadas para la organización, tutela y protección de categorías territoriales, atendiendo a sus particulares características, tales como el medio ambiente o el territorio regionalizado.

El orden jurídico del ordenamiento sostenible del territorio

El examen primario de los términos componentes de la expresión ordenación ambiental del territorio (3) -que aun carecen en nuestro país, al igual que en otros, de significado biunívoco (4)– atribuye a la expresión el ejercicio de una política para la función pública, compleja y de escasa implantación, apoyada, a la vez, en instrumentos jurídicos (que abarcan, desde convenios internacionales, hasta leyes y decretos) y prácticas administrativas (de planificación física) que dependen del progreso del conocimiento científico instalado, necesariamente, en el campo transdisciplinario, dada la naturaleza “compleja” del fenómeno (ambiente) al cual va dirigida. En esencia, la ordenación ambiental del territorio es instrumental, al servicio de objetivos tales como: promover una racionalidad ecológicamente adecuada para el uso de los recursos naturales aplicados a la mejora en la calidad de vida de la población. Ello parte, de la admisión como idea fuerte, que, tanto la disposición en el espacio geográfico de los fenómenos naturales (estructuras geológicas, red hidrográfica, tipos de suelo, formaciones vegetales, etc.) y humanos (localización de los asentamientos, trazado de las redes de comunicación, entre otros) poseen una capacidad estructurante, son significativos para el conocimiento y utilización del territorio.

Cualquiera sea el orden buscado o existente en un territorio dado, el mismo comprende la descripción y comprensión que sus integrantes poseen y expresan a través de una percepción o valoración cualitativa de su distribución y de la organización del espacio de ella derivada. Tal apreciación varía geográfica, social, histórica y culturalmente, en función del poder de los grupos sociales para conocer, utilizar y apropiar el territorio en cuestión. Por consiguiente, su práctica consiste pues, básicamente, en establecer para un determinado espacio (municipal, provincial, nacional, regional y macro-regional), extensivo a los ámbitos de planificación sectorial, la distribución de los usos del suelo y la localización de las estructuras y los sistemas que posibilitan la mayor integración funcional de todo el territorio planificado, respetando las competencias jurisdiccionales de orden superior. En el caso de la ordenación del territorio municipal, la misma debe contemplar los lineamientos de política que superan a lo local.

La natural sinergia entre esas escalas espaciales (y los ámbitos jurisdiccionales correspondientes a los niveles local, regional, nacional e internacional, de actuación) y las perspectivas de los problemas ambientales (natural, socioeconómica, cultural y ética, básicamente), implicada en los procesos de ordenación ambiental del territorio, depende del juego de “condiciones” y “condicionantes” que sobre su cometido pesan. Las condiciones, refieren a la dimensión socio-natural del territorio, a su estado, en el que se inscriben diferentes problemas ambientales, e influyen de forma ineludible y diversa en el nuevo orden territorial que se busca y que remite a un acontecimiento futuro e incierto. Los condicionantes, jurídico-normativos y/ o convencionales (metodológicos), controlan la eficacia de las acciones emprendidas y la posible resolución de los mencionados problemas.

En Argentina, la cuestión normativa vinculada con la ordenación ambiental del territorio funciona como condicionante de peso para su realización. Con demora, respecto del mandato constitucional sobre éste y otros aspectos ligados al tratamiento de la problemática ambiental en el país, la Ley General del Ambiente (LGA) No. 25.675 es promulgada en el año 2002. Dentro del contexto de los instrumentos, dedica un tratamiento específico al Ordenamiento Ambiental del Territorio. Así, el Art. 9, establece que “El ordenamiento ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación y se generan mediante la coordinación entre jurisdicciones, entre los municipios y las provincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración pública.”(5) Por su parte, el Art. 10 estatuye que “El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y promover la participación social, en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.” (A. Martínez, 2003). Asimismo, la citada ley establece, respecto de la localización de las distintas actividades humanas y del desarrollo de los asentamientos humanos, que deberá considerarse en forma prioritaria -además de la conservación y protección de los ecosistemas significativos- tanto la vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y de la sustentabilidad social, económica y ecológica perseguidas por el ordenamiento del territorio, como la distribución de la población según sus características particulares y también las de la naturaleza, en correspondencia con los diferentes biomas, incluyendo sus alteraciones por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales.

Como práctica política, la ordenación territorial es expresión de la acción pública para mejorar la localización y disposición de los hechos en un espacio geográfico propio. En particular, de aquellos a los que se les atribuye mayor capacidad organizadora, respecto de las necesidades y condiciones de vida de quienes lo habitan. Ello es teórica y técnicamente traducible como la acción y la práctica de disponer con orden, en el espacio de un país y, desde una visión prospectiva, de los asentamientos humanos, sus actividades, equipamientos socioeconómicos, infraestructura y medios de comunicación. Dicha disposición espacial toma en consideración las limitaciones naturales, humanas, económicas y estratégicas, necesarias para promover, a futuro, las modificaciones del orden territorial existente, en la búsqueda del que se desea; ésto requiere del suficiente nivel de desarrollo institucional, administrativo y político para poder llevar a cabo en Argentina una política de ordenación del territorio que configura un déficit sustancial para el país. No es ajena al mismo la complejidad representada por los niveles o escalas de la ordenación en un territorio constitucionalmente concebido en un orden federal, dado que cada nivel político de la organización territorial del Estado, tiene atribuidas competencias propias respecto a un espacio geográfico que es común a todos. Así, el manejo territorial del municipio, tradicionalmente asignado al poder local que a dado lugar, en los hechos, a la práctica limitada de un cierto urbanismo, en la actualidad requiere ser sustituido por la ordenación ambiental municipal, tal cual es recogida en los instrumentos legales (6).

¿Una ordenación ambiental federalista del territorio?

La esencia de la ordenación ambiental del territorio, en un país federal como Argentina, parece, más que nada, destinada a coordinar la integración de los aspectos espaciales o territoriales de la gestión pública. Lo cual configura un desafío, a la hora de articular políticamente, entre otros componentes destacables de la ordenación territorial, sus aspectos científico-técnico, institucional (político-administrativo) y democrático, necesariamente, participativo (7). Los tres aspectos indicados –institucional, científico-técnico y democrático-participativo- están escasamente desarrollados y evaluados en Argentina, en particular lo institucional y lo participativo; de su tratamiento depende que lo formulado normativamente en la LGA mencionada, con respecto a la ordenación el territorio, llegue efectivamente a construirse como una práctica de bases científicas, acción política y técnica administrativa, cuyo objetivo es promover la una organización del espacio ambientalmente sostenible, es decir, del hombre habitante con un control mayor sobre el tiempo y el espacio que posee.

En Argentina la Constitución Nacional (CN) ha adoptado la forma de estado federal, lo cual implica un modo de ejercer el poder en relación con el territorio. Junto con la población, el poder y el gobierno, el territorio es un elemento constitutivo del estado que ha sido estructurado estableciendo en él niveles fundamentales de gobierno: gobierno Federal y de las Provincias, a los que se agrega un tercer nivel, el municipal, cuyo régimen y autonomía debe ser asegurado por las provincias en sus respectivas constituciones (Art. 5 y nuevo texto del Art. 123 de la C. N.). Se puede interpretar que “… ha existido un reforzamiento del régimen federal y en especial de la autonomía municipal, al menos, como principio. Particularmente, esto se ve plasmado en el texto del Art. 123 de la CN. A tal punto se consagra al Municipio de autonomía que la falta de garantía de la misma por parte de los Gobiernos Provinciales es causal de intervención” (H. Rosatti, 1988).

El principio general en base al cual se deslindan las competencias entre la Nación y las Provincias es el establecido por el artículo 121 de la CN, según el cual las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación. De ello surge que la Nación posee una competencia de excepción, ya que ella debe surgir de una delegación expresa, efectuada por las provincias a su favor, mientras que las provincias poseen una competencia general, constituida por todas aquellas atribuciones remanentes, es decir, las que no le han sido reconocidas en forma expresa a la Nación (8). En ese esquema original se ha incorporado, luego de la última Reforma Constitucional, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a la cual el Art. 129 reconoce un particular estatus de autonomía.

El análisis del municipio y las potestades locales, fue abordado por la doctrina municipalista mayoritaria desde su origen y génesis, partiendo de la afirmación de una esencia natural o universal del municipio. Desde la óptica de esa esencia, se deducía automáticamente cuáles eran los poderes municipales y su autonomía. Otra posición, encuentra razones para sostener la autonomía y el municipio, basadas en otras causas, ligadas al enfoque sistémico (E. J. Marchiaro, 2000), permitiendo partir del concepto mismo de ciudad y territorio como sistemas de dinámica abierta (ciudad) cuyo crecimiento desempeña un papel que distinto al de décadas pasadas. En el marco de la globalización, los territorios locales se transforman en nodos del sistema desde los cuales se gesta el desarrollo, dando inicio a un proceso abierto, ambiguo y desigual que patentiza que el papel que juegan las ciudades no puede ser explicado desde la teoría política, económica y política, basados en paradigmas clásicos de interpretación.

La estructura sistémica de la ciudad descansa en la forma jurídica representada por el municipio, como entidad en relación con una unidad superior, que es el estado. Así, siempre que se habla de ciudad libre o de ciudad independiente o soberana, cesa la idea del municipio, dada su correlación político-administrativa o al menos política, con el poder superior del Estado, al que la municipalidad queda sometida, aún dentro de la autonomía local. (F. Carrera-Jústiz, citado por F. Albi, 1966). De acuerdo con Marchiaro, las diferencias conceptuales entre ciudad, municipio y municipalidad –más allá de su interdependencia relacional y constitutiva- ciñen: la ciudad, a una realidad social, territorial, económica y política; el municipio, a una realidad surgida de un reconocimiento atributivo de carácter jurídico respecto de esos elementos; y la municipalidad, como representación institucional del municipio (H. Rosatti, obra citada).

En el sentido señalado, la ciudad actual implica una sociedad urbana integrada en sus relaciones territoriales que, en la organización municipal, superan su mera condición de unidad territorial. Sus relaciones con otros territorios (entorno) configuran y constituyen el municipio (a través de la retroalimentación que perturba su organización (estructura). Tal vinculación estratégica -del sistema con su entorno- es selectiva, solo algunos de sus elementos se relacionan con lo externo; de allí que, al analizar las transformaciones experimentadas en los roles de ciudad y municipio, se debe recordar que todo cambio que se quiera imprimir (al sistema) sólo es posible desde un sector del mismo. Cambios generados en primer lugar en lo económico y social, han mostrado correlato en lo político y viceversa. Sin embargo, tales cambios necesariamente deberán acompañarse en lo jurídico, ya que la estabilidad del sistema en su conjunto depende de que el nuevo rol de los poderes social y económico se traslade al plano jurídico, lo que se producirá desde la propia lógica jurídica, restableciéndose así un nuevo equilibrio entre el rol extra-jurídico y el jurídico.

El fundamento de las potestades locales: Los nuevos roles del municipio:

Las potestades locales se sustentan en forma casi hegemónica en dos tópicos: Uno, la corriente democratizadora que actualmente sostiene una postura neoiusnaturalista de recuperación de lo comunitario o en el papel de lo local en los procesos constitucionales, según sostienen los procedimentalistas.; otro, la eficacia, del nuevo rol promotor del municipio (9). A estos dos, se suma el tópico transversal de la subsidiariedad, tradicionalmente sostenido por la doctrina social de la Iglesia Católica, posteriormente “juridizado” en ordenamientos nacionales y que con la Carta Europea de las Autonomías Locales de 1985, adquiere reconocimiento a nivel del derecho comunitario. El principio reconoce la multiplicidad de miembros de la sociedad y divide funcionalmente el poder negativa o positivamente.

El nuevo rol del municipio, notorio desde finales del siglo XX, encuentra su explicación en el marco de un gran fenómeno jurídico, de vasto alcance, producido por una nueva relación entre estado-sociedad-derecho. Subyace al mismo, un cambio profundo de paradigma y, consecuentemente, asistimos a una crisis, ya que el paso del viejo al nuevo no se da paulatinamente. Los nuevos fenómenos no pueden explicarse mecánicamente, menos con una teoría general. Sólo se puede recurrir a teorías parciales, que tal vez contengan una nueva cosmovisión, aún no definida. Es dable percibir un desajuste del sistema jurídico con relación a los demás componentes del sistema social.

La primera transformación, advertida sólo desde lo económico, se produce con el cambio de las jerarquías territoriales. La economía mundial globalizada, desde una visión transversal, pone su acento en los factores inmateriales, con lo que se configura una nueva dinámica de relaciones empresa-región. Así, entran en declive algunos centros y surgen otros, generándose nuevas pautas de ocupación del territorio: “…en este contexto, el espacio ha dejado de concebirse como un mero soporte físico de las actividades y procesos económicos y se concibe como el lugar de articulación de las relaciones sociales y técnicas de la producción con los agentes de transformación social” (J. Del Castillo y P. Gómez-Larrañaga, 1995)

El proceso de descentralización -económica e institucional, pública y privada, intra y extranacional- se transforma en una condición de supervivencia en el nuevo contexto referenciado, que necesariamente debe ser direccionado por la racionalidad jurídica. En tal contexto, el desarrollo local, su esquema, y la importancia asignada a los gobiernos locales, debe correlacionarse con los otros órdenes gubernamentales, acorde con el carácter del municipio, como entidad en relación con otra unidad superior. De allí que deba atenderse al rol actual del estado nacional, que a pesar de las profundas modificaciones y desgajamiento de su poder y al surgimiento de nuevos actores sociales o territoriales, “deberá tener todavía un rol fundamental como garante de la solidaridad”, tanto de la “solidaridad social como la solidariedad entre los territorios que componen el conjunto nacional” (P. Subrá de Bieusses, 1993)

Provincias y municipios comparten en Argentina el ejercicio del poder de policía dentro del marco de sus respectivas competencias, por lo cual “El alcance de tal potestad varía de una Provincia a otra y está directamente relacionada con la magnitud de las atribuciones que le han sido confiadas a los municipios, en uno u otro régimen. Se sabe además que nuestros municipios presentan una naturaleza jurídica que oscila entre la autonomía y la autarquía” (D. Sabsay, 1994) Aunque no es ajeno al contexto internacional, el proceso de cambio de los municipios tiene características propias y aspectos negativos. En tal sentido, no debe olvidarse que el proceso descentralizador originariamente se vinculó a una crisis fiscal del estado, produciendo una desconcentración de competencias no coincidente con una auténtica descentralización -es decir, en la que exista reconocimiento de potestades plenas y asignación de recursos suficientes-. Por otra parte, muchas de las municipalidades y comunas mantienen sus viejas prácticas de gestión que no les permitirán posicionarse en el nuevo esquema y otras se verán relegadas por falta de asistencia provincial o nacional, dificultando o impidiéndoles generar nuevas condiciones para sus territorios. El modelo de gestión municipal en el que se basa el nuevo rol del municipio argentino constituye “un paso del modelo burocrático al gerencial; de la administración local del gobierno local; del rol pasivo al rol activo en el desarrollo local (es decir, preocupado por el desarrollo en su conjunto, no solo económico); del concepto público-estatal a un nuevo sentido y lugar de lo público (E. J. Marchiaro, obra citada)

En la práctica, los municipios argentinos (aún con anterioridad a la reforma Constitucional que reconociera expresamente la autonomía municipal) proporcionan importantes antecedentes que se adecuan a las características señaladas. Muestra de ello ha sido la introducción de la planeación estratégica, la programación económica local, el ejercicio del asociacionismo. Entre los modos mediante los cuales se esta sistematizando este nuevo modelo de gestión se encuentra la figura del “Estado relacional”. Entendiendo por tal al modelo que “… reconoce en primer lugar las limitaciones de los modos anteriores, si dejar de valorar sus avances y virtualidades y pone en evidencia la necesidad de replantearse las relaciones entre lo público y lo privado, entre el Estado y la sociedad, dado lo difuso de las fronteras entre ambos. La Administración correspondiente a este modelo habrá de ser capaz de gestionar, orientar o liderar redes de organizaciones tanto públicas como privadas, en una nueva dinámica relacional. El modelo organizativo complementario a los modelos burocrático y gerencial será el de la organización en red, única capaz de dar cuenta del complejo entramado de relaciones que conforman la gestión pública actual” (A. Díaz, 1996)

La nueva vinculación en los elementos gobierno-sociedad y estado-derecho-mercado es fundamental para el redimensionamiento del poder de policía municipal. Las potestades municipales se ejercen en el marco de la región y del estado federal, acorde con la actual concepción del federalismo de concertación que pone el énfasis en las funciones de gobierno. Así, “… el espacio de intervención del Estado y del Derecho, a la vez que se reduce, tiene mayor impacto y, paradójicamente, termina aún ampliándose” (E. J. Marchiaro, obra citada)

La Ley General del Ambiente

En materia ambiental, las facultades son concurrentes entre la Nación y las provincias, con un criterio de complementariedad por el cual, corresponde a la Nación el dictado de la normativa que incluya niveles mínimos de protección y a las Provincias las facultades de complementar y enriquecer dicha normativa, no pudiendo legislar por debajo de estos niveles mínimos de protección (9). La determinación del quantum de esta nueva delegación de facultades desde las provincias a la Nación (léase, el dictado de las leyes de presupuestos mínimos en materia ambiental), no resulta fácil (10) y debe ser interpretado con sentido restrictivo, de modo tal de no alterar las jurisdicciones locales (11).

La Ley 25.675 (LGA), señala en su artículo 1º: “La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable”. Se trata pues, de una ley marco en materia de presupuestos mínimos de protección ambiental – dado que constituye el andamiaje institucional básico de interpretación de las leyes sectoriales, tanto dictadas como las que se dicten en el futuro- que establece los objetivos, principios e instrumentos de la política ambiental nacional. Estos deben entenderse como criterios y herramientas fundamentales para el efectivo cumplimiento, por parte de las autoridades competentes, de todas las jurisdicciones y niveles del deber constitucional de velar por la protección ambiental.

Sus instrumentos:

La aspiración al logro de un desarrollo sostenible, en términos temporales y ecológicos, justifica las acciones de política en torno a la ordenación del territorio, como una tarea vinculada íntimamente al desarrollo socioeconómico que contemple su dimensión ambiental e institucional. En tal sentido, la elaboración y ejecución de cualquier Plan de Ordenamiento Territorial va de la mano de las de un Plan de Desarrollo Económico y Social, con vistas a garantizar la sustentabilidad del crecimiento económico, la equidad social, la protección ambiental y la gobernabilidad. En consonancia, el sentido político estratégico de crear cierto orden dinámico territorial, descansa en la posibilidad de promover la localización, selección y regulación de las actividades humanas, en la búsqueda de diversas concordancias: institucional, espacial (a través de la compatibilidad territorial de los usos del suelo), social (en lo que se refiere a las necesidades y expectativas de la población), ecológica (entre los sistemas naturales y los productivos). De allí que los objetivos fundamentales de un proceso de ordenamiento ambiental del territorio persiguen básicamente dos cuestiones: a) garantizar la utilización razonable de los recursos naturales y la protección ambiental en el largo plazo, a través de la gestión del desarrollo socioeconómico equilibrado en el territorio; b) obtener una calidad de vida adecuada, en términos ambientales, para la generalidad de la población, en todo el espacio involucrado. La Nación Argentina ha previsto al respecto, distintos instrumentos de gestión ambiental contenidos en la legislación específica, que aluden a diferentes órdenes territoriales, que se analizan a continuación.

Instrumentos de escala nacional:

El ya mencionado Art. 1 de la LGA -que establece “los presupuestos mínimos para el logro de la gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable”- se complementa con los objetivos de su Art. 2 (12). Los instrumentos de política y gestión ambiental contenidos en su Art. 8 prevén: “El ordenamiento ambiental del territorio, la evaluación de impacto ambiental, el sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antropogénicas, la educación ambiental, el sistema de diagnóstico e información ambiental, y el régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.”

El ordenamiento ambiental del territorio, previsto en su Art. 9, establece que el mismo “… desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación y se genera mediante la coordinación entre los municipios y las provincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración pública.” Por su parte, en el Art. 10, se inscribe al ordenamiento ambiental del territorio como un proceso que tiene en cuenta “… los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y promover la participación social, en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable. Asimismo, en la localización de las actividades y del desarrollo de los asentamientos humanos, se deberá considerar, en forma prioritaria: a) La vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la sustentabilidad social, económica y ecológica; b) La distribución de la población y sus características particulares; c) La naturaleza y las características particulares de los diferentes biomas; d) Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales; e) La conservación y protección de ecosistemas significativos.”

Resultan complementarios al proceso de ordenación ambiental del territorio las instancias normativas contenidas en la ley, referidas a la Participación ciudadana (Art. 19, 20 y 21) y al Sistema Federal Ambiental (Art. 23) que establece dicho sistema “… con el objeto de desarrollar la coordinación de la política ambiental, tendiente al logro del desarrollo sustentable, entre el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y el de la Ciudad de Buenos Aires. El mismo será instrumentado a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)”, como organismo permanente para la concertación y elaboración de una política ambiental coordinada entre los Estados miembros. Asimismo, la norma reconoce el Pacto Federal Ambiental establecido en el año 1993, por el cual Nación y Provincias acuerdan la promoción de cuestiones vinculadas al ordenamiento ambiental del territorio (13).

Instrumentos de escala provincial:

Vale mencionar, a modo ejemplo de normativa relacionada con acciones para el desarrollo de un proceso de ordenación ambiental del territorio, el caso del mayor estado provincial argentino, en diversos órdenes, la provincia de Buenos Aires. La misma ha contenido tal propósito en la Ley 11.723 que, en su Art. 1, establece como objeto “… la protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, a fin de preservar la vida en su sentido más amplio; asegurando a las generaciones presentes y futuras la conservación de la calidad ambiental y la diversidad biológica”.

En cuanto a los Instrumentos de la Política Ambiental referidos al Planeamiento y Ordenamiento Ambiental, contemplados en su Art. 7 (14), aplicable, por su Art. 8, a propósitos que hacen al desarrollo de actividades productivas de bienes y/ o servicios y aprovechamiento de recursos naturales y realización de obras públicas. Para ello se establece, por una parte, la necesidad de autorizaciones relativas a: construcción y operación de plantas o establecimientos industriales, comerciales o de servicios; uso del suelo para actividades agropecuarias, forestales y primarias en general, financiamiento de actividades mencionadas en el inciso anterior a los efectos de inducir su adecuada localización, otorgamiento de concesiones, autorizaciones o permisos para el uso y aprovechamiento de aguas, otorgamiento de concesiones, permisos y autorizaciones para el aprovechamiento de las especies de flora y fauna silvestres; y por otra, todo lo referente a la localización y regulación de los asentamientos humanos. En este caso, la norma contempla tal requerimiento en las siguientes instancias: fundación de nuevos centros de población y la determinación de los usos y destinos de suelo urbano y rural; programas del gobierno y su financiamiento destinados a infraestructura, equipamiento urbano y vivienda; y, determinación de parámetros y normas de diseño, tecnologías de construcción, uso y aprovechamiento de vivienda.

La región en el marco del federalismo argentino:

El Art. 124 de la CN, inserto en un proceso de iniciativas de regionalización gestadas a partir de 1983, faculta a las provincias a celebrar convenios internacionales con fines de desarrollo económico y social, y también a crear regiones, con la misma finalidad, y a establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines. En todos los casos, se trata de crear ámbitos ínter-jurisdiccionales, para la concertación de políticas y acciones, así como entes de gestión de carácter específico para determinados problemas comunes. La base ideológica de estas políticas, corresponde al ejercicio del denominado “federalismo de concertación” (15) que le otorga al concepto de “región” características diferenciales a la de los sistemas unitarios. Al respecto, el Art. 126 -anterior Art. 108- veda a las provincias la celebración de tratados parciales de carácter político y, en tal sentido, no pueden crearse nuevas estructuras de gobierno. Por tanto, las regiones no constituyen un nuevo nivel político de gobierno, sino que la provincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder, y la región está constreñida al logro de objetivos de carácter económico y social.

El contexto regional internacional remite al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR (aprobado por Ley 25.841 de 2004), a partir de las ideas contenidas en su Preámbulo y establecidas en el Capítulo III, que hace a la Cooperación en Materia Ambiental (16).

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• ROSATTI, Horacio y otros (1988) El federalismo en la Reforma, en: La Reforma de la Constitución explicada por miembros de la Comisión de Redacción, Rubínzal Culzoni Editores, Buenos Aires, p. 236-237.
• SABSAY, Daniel Alberto (1994) Medio Ambiente y los procesos de reforma constitucional. FARN, Estudio Analítico No. 2, junio de 1994, p. 21 a 61, capítulo 3: “Determinación de atribuciones de las provincias y de los municipios argentinos en materia ambiental”.
• SUBRÁ de BIEUSSE, Pierre (1993) El nuevo derecho administrativo. Transformaciones del Derecho Público, varios autores, 1º edición, Ciudad Argentina, Buenos Aires.
• UBERTONE, Fermín Pedro (1998) Reflexiones sobre el federalismo argentino. “ED”, t. 99, p. 913 y siguientes.
• ZOIDO NARANJO, Florencio (2001) Geografía y Ordenación del Territorio. Reproducido de: Iber, Didáctica de las Ciencias Sociales. Geografía e Historia, Barcelona: No. 16, abril 1998. Nuevas fronteras de los contenidos geográficos, p. 19-31.

NOTAS

1. Entendido como el orden social justo, el derecho es el conjunto de normas ajustadas a la naturaleza humana que posibilita el mejor desarrollo integral del hombre, su consecución de fines intermedios o naturales, en la interrelación propia de la vida en sociedad. El logro de tales propósitos supone, para el derecho, captar una naturaleza sobre-conformada por lo social que incrementa de modo continuo de su complejidad. Ello determina cambios en las relaciones y fenómenos socio-productivos que se proyectan sobre los territorios y demandan de la ciencia jurídica la elaboración de respuestas que impidan que el sujeto último de su tutela, el ser humano, vea vulnerados sus derechos primordiales y el derecho pierda, así, su razón de ser.
2. El artículo 41, introducido en Argentina en la Constitución reformada de 1994, en el Capitulo II, titulado “Nuevos Derecho y Garantías”, incluido en la parte dogmática de nuestra Carta Fundamental, consagra el derecho de todos los habitantes a gozar de “un ambiente sano, equilibrado apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”, como así también el deber de su preservación. Así se recepta expresamente en el texto constitucional el mencionado derecho fundamental o derecho humano de tercera generación, comprendido en la categoría de derechos basados en la solidaridad, sustentado en los principios elaborados a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano –Estocolmo 1972- y desarrollados ampliamente en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo –Río 1992-. Se destaca, expresamente, puesto que tanto nuestra doctrina como jurisprudencia eran contestes en que el derecho al ambiente tenía raigambre constitucional con anterioridad a la reforma, puesto que se hallaba incluido en los derechos implícitos (Art. 33 de la C. N.). El segundo párrafo del artículo establece claros mandatos respecto a las autoridades nacionales, provinciales y municipales respecto a la protección a los bienes ambientales. El tercer parágrafo del art. 41 establece la competencia de la Nación para el dictado de “las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección”, sin que dichas normas alteren las jurisdicciones locales y de las provincias para completar las normas que sobre la materia dicte el Congreso Nacional.
3. Tradicionalmente, en el ámbito conceptual, se han distinguido dos criterios: El concepto estricto de ordenación del territorio o alemán, que es un concepto cercano a la planificación física del territorio con independencia de otras consideraciones como la política de intervención económica, y el concepto amplio de ordenación del territorio o francés, que es una visión amplia y global, de base económica, de la ordenación del territorio, el “amenagenent du territorie”, desvinculado del urbanismo clásico, que se encuentra más cercano a la utilización del territorio, de sus recursos naturales, de la planificación económica.
4. Aunque frecuentemente se cita la Carta Europea de la Ordenación del Territorio (CEOT) como fundamento de los enunciados. Declaración de principios aprobada en 1984, bajo los auspicios del Consejo de Europa, por el Comité de Ministros. Ello, pese a que su valor conceptual es relativo, dado que mueve a confusión entre los resultados e instrumentos, en la medida en que define tal práctica como una expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, a la vez que disciplina científica, técnica administrativa y práctica política.
5. Al respecto, el Dr. Pigretti entiende que con la definición adoptada por la ley “los intereses de la naturaleza recién se receptan como un proceso de ordenamiento y no como un valor de lo natural como posible sujeto de derecho, teoría en larga discusión entre los especialistas.”
6. En niveles de administración correspondientes a escalas supra locales, la ordenación territorial no aparece como política diferenciada, expresa y continuada recién irrumpe durante el primer tercio del siglo actual, con desigual implantación y éxito, Europa y América del Norte; pero, mantiene su falta de continuidad hasta las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. En España, durante la última dictadura, la ordenación territorial se consolida a partir de la versión de 1975 de la Ley del Suelo, que la reimpulsa con un mayor sesgo económico, sustanciándose en la figura del Plan director territorial de coordinación, ideado como instrumento intermedio o de planificación física y económica, simultáneamente Poco después la nueva organización territorial del Estado definida por la Constitución de 1978 y la asignación de competencias a las comunidades autónomas dan un nuevo giro a una política siempre más teórica que realmente practicada. El artículo 148 de la Constitución Española establece que las comunidades autónomas “podrán asumir competencias”, entre otras (en su punto 3), en “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. La norma fundamental fija por tanto, la escala o nivel de esta política distinta a la de la ordenación municipal y necesariamente sub-estatal. Todos los estatutos de autonomía aprobados posteriormente han incluido dicha competencia, matizándola a veces. Más tarde la mayoría de las comunidades han legislado sobre esta materia y, recientemente se han aprobado los primeros planes o directrices, primeras propuestas que concretan una práctica efectiva de la ordenación del territorio en el nuevo y vigente régimen político. Se entiende la ordenación del territorio como política supra-municipal a realizar en dos escalas o niveles: regional y sub-regional. Sus objetivos principales son establecer condiciones de equidad en todo el territorio, mediante una correcta distribución y accesibilidad de las dotaciones y los equipamientos y la utilización racional de los recursos de todo tipo existentes en el territorio, mediante la localización adecuada de los usos del suelo y de las actividades.
7. De la cuestión institucional depende la eficacia del conjunto del proceso de ordenación del territorio, dada su influencia sobre los flujos de información, los procedimientos, la distribución de competencias y la capacidad de toma de decisiones. Del aspecto científico-técnico, comúnmente considerado como labor profesional, depende la elección de las metodologías y técnicas relacionadas con los objetivos de futuro trazados en el plan, no siempre identificables con posturas de pluralismo teórico y procesos de decisión técnica abiertos y democráticos, deseables para una ordenación territorial que le otorgue un papel fundamental a la búsqueda del máximo beneficio social. Finalmente, el carácter democrático y participativo que la misma debe tener, descansa en razones de eficacia, frente a la existencia de numerosos poderes de decisión individuales e institucionales que influyen de una manera u otra en la organización del territorio y en la calidad ambiental. Por ello, es básico considerar una participación de la población, convenientemente informada y comprometida con el tema, conjuntamente con sus representantes sociales y políticos.
8. El marco de análisis se completa con artículos contenidos en la parte orgánica de la Constitución reformada. El artículo 75, que reemplaza al antiguo artículo 67, en sus diversos incisos es clave en el reparto de competencias: el inciso 17, reconoce facultades concurrentes de la Nación y las provincias con relación a los pueblos indígenas. Se les reconoce la posesión y propiedad de las tierras que ocupan. El Congreso y las Legislaturas provinciales podrán regular la entrega de otras tierras aptas para su desarrollo y es competencia de ambos poderes asegurar la participación de los pueblos indígenas en la gestión de los recursos naturales y demás intereses que los afecten; el inciso 19, reitera y explícita la cláusula de progreso, que contenía el artículo 67 inciso16 anterior a la Reforma Constitucional de 1994 -cuyo carácter programático brinda sustento constitucional a la elaboración de políticas ambientales nacionales- otorga el carácter de Cámara de origen al Senado, en todo lo referido a: crecimiento armónico de la Nación y poblamiento de su territorio y promoción de políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. El inciso 30 consagra el reconocimiento expreso de las facultades provinciales municipales, en materia de poder de policía y de imposición sobre los establecimientos de utilidad nacional. En materia de organización interna de las provincias: el artículo 123 establece que deben asegurar, el régimen y la autonomía municipal. El artículo 124 in fine reconoce, expresamente, a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio y consecuentemente corresponde a los estados provinciales su administración.
9. Asimismo, organismos internacionales ponen el acento en la gestión local, a través de diversas asociaciones públicas y privadas.
10. Según se desprende de la reseña de las normas constitucionales pertinentes -nota al pié 6- en especial la correlación entre el inciso 19 del artículo 75 y el último párrafo del artículo 124, eje que articula la materia.
11. Al respecto debe destacarse que la norma del artículo 124 debe ser considerada con sumo cuidado ya que la regla general indica que corresponde al titular del dominio de un bien el ejercicio de la jurisdicción sobre el mismo. En el caso bajo examen: los recursos naturales, sobre los cuales en virtud de la delegación efectuada a los efectos de la determinación de “presupuestos mínimos de protección ambiental”, éstos deberán ser aplicados necesariamente respecto del uso de los que se encuentran ubicados en jurisdicción provincial.
12. Los términos en los cuales la reforma constitucional abordó la cuestión de la distribución o delimitación de las competencias entre la Nación y las Provincias en la materia, dio lugar a un intenso debate doctrinario acerca de la conveniencia de la incorporación de la categoría de “legislación de bases”, “presupuestos mínimos” o de “ley marco”, que destacados especialistas calificaron como “extraña al Derecho Público argentino”. (Dr. Alberto R. Dalla Vía). En ese momento la problemática giraba en torno a los siguientes cuestionamientos: cuáles deben ser los presupuestos mínimos de protección, cuándo la legislación dictada por la Nación altera las jurisdicciones locales, es decir avanza sobre sus competencias o jurisdicción, cuál debía ser el sentido de la complementariedad de la legislación a dictarse por las provincias y, finalmente, si se trataba de una ley marco general o de leyes sectoriales de presupuestos mínimos. La clarificación de tales aspectos comenzó a saldarse en el transcurso del año 2002, a más de ocho años de la sanción de la reforma constitucional, con la sanción de varias normas que en sus primeros artículos estatuyen disposiciones que establecen los presupuestos mínimos en las temáticas específicas.
13. Tales como: a) la promoción de políticas ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional, estableciendo para ello Acuerdos Marcos entre los Estados Federales y entre estos y la nación (que agilicen y den mayor eficiencia a la preservación del ambiente teniendo como referencia a los postulados del Programa 21 aprobado en la CNUMAD ’92), la unificación y/ o coordinación, entre provincias, de todos los organismos que se relacionen con la temática ambiental, concentrando en el máximo nivel posible la fijación de las políticas de recursos naturales y medio ambiente; b) compatibilización de acciones, para lo cual los Estados signatarios reconocen al Consejo Federal de Medio Ambiente como un instrumento válido para la coordinación de la política ambiental en la República Argentina y, asimismo, se comprometen a compatibilizar e instrumentar en sus jurisdicciones la legislación ambiental; y, c) el desarrollo de una conciencia ambiental, mediante el impulso y adopción de políticas de educación, investigación científico-tecnológica, capacitación, formación y participación comunitaria que conduzcan a la protección y preservación del ambiente.
14. Los mismos se refieren a “… la localización de actividades productivas de bienes y/ o servicios, en el aprovechamiento de los recursos naturales y en la localización y regulación de los asentamientos humanos deberá tenerse en cuenta: a) La naturaleza y características de cada bioma; b) La vocación de cada zona o región, en función de sus recursos, la distribución de la población y sus características geoeconómicas en general; c) Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales.”
15. En su Art. 3 se establece que la norma regirá “… en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público, operativas y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta.”
16. Su Art. 6 prevé, entre otras cuestiones, que “… Los Estados Partes profundizarán el análisis de los problemas ambientales de la sub-región con la participación de los organismos nacionales competentes y de las organizaciones de la sociedad civil, debiendo implementar, entre otras, las siguientes acciones: b) incentivar políticas e instrumentos nacionales en materia ambiental, buscando optimizar la gestión del medio ambiente; c) buscar la armonización de las legislaciones ambientales, considerando las diferentes realidades ambientales, sociales y económicas de los países del MERCOSUR…” A propósito de ello, considera en el Anexo de Áreas Temáticas, en su punto 3, diversos instrumentos de política ambiental.
17. En relación con lo expresado, vale consignar antecedentes del Pacto Federal Ambiental, suscripto entre la Nación y las provincias (1993) que propició el establecimiento de acuerdos-marco entre los Estados federales y entre éstos y la Nación, con el fin de promover políticas de desarrollo ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional, enfocadas a la agilización y mayor eficiencia para la preservación del ambiente y el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) – encargado de coordinar la política ambiental nacional-, instrumentos actualmente incorporados como anexos a Ley 25.675 (LPA)

Por: Adriana N. Martínez*
Alicia N. Iglesias**

Fuente: Medio Ambiente y Derecho
www.cica.es

*Abogada, Magíster en Ambiente Humano, Investigadora y Profesora Asociada del Departamento de Ciencias Sociales y Jefa de la División Derecho de la Universidad Nacional de Luján y Profesora Adjunta de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, República Argentina. E mail: [email protected]

** Geógrafa, Magíster en Ambiente Humano, Investigadora Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Profesora Titular del Departamento de Ciencias Sociales (División Geografía) de la Universidad Nacional de Luján y de la Facultad de Filosofía y Letras (Dpto. Geografía) de la Universidad de Buenos Aires, República Argentina. E mail: [email protected]

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