El Sistema de Evaluación Nacional de Proyectos MDL en la República Argentina

1- Antecedentes del MDL

En 1992, durante la celebración de la “Cumbre de la Tierra”, en Río de Janeiro, fue abierta a la firma la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)1, que entró en vigor en el año 1994. Su objetivo último es estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEIs) en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático, permitiendo que el desarrollo económico proceda de manera sostenible. Para lograr este objetivo, las Partes de la Convención acordaron que los Países del Anexo I2 implementarían planes nacionales de reducción de emisiones de GEIs para llevar esas emisiones en el año 2000 a los niveles del año 1990. Asimismo, decidieron que las negociaciones sobre la implementación de estas obligaciones y otros compromisos se desarrollarían anualmente durante las Conferencias de las Partes (COPs).

A la luz de la relativa ineficacia de los compromisos voluntarios para reducir efectivamente las emisiones, tal como se verificará en la constatación de mediados de la década del ´90, en 1997, en Kyoto, Japón, las Partes de la Convención aprobaron el Protocolo de Kyoto (PK), en el que acordaron consolidar las metas de reducción de emisiones establecidas en la
Convención. Por ese instituto, los países del Anexo B del PK (casi los mismos países del Anexo I de la Convención) reducirían o limitarían sus emisiones de GEIs, usando como año base los niveles de emisiones del año 1990, al finalizar el primer período de compromiso (que se extiende desde el año 2008 hasta el año 2012). Cada país del Anexo B acordó aceptar un compromiso específico de reducción de emisiones a ser alcanzado durante ese período. Los países no incluidos en el Anexo B del PK, esencialmente aquellos en vías de desarrollo, aceptaron los objetivos y metas del PK, pero, teniendo en cuenta el principio de “Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas”, no asumieron obligaciones cuantitativas de limitación y reducción de emisiones.

El PK se abrió a la firma el 16 de marzo de 1998 aunque recién entrará en vigor el 16 de febrero de 2005, luego de que el gobierno de Rusia depositara el instrumento de ratificación el 16 de noviembre de 2004. De esta manera, se logra cumplir con el requisito de que al menos lo hayan ratificado 55 países de la Convención, entre ellos los países desarrollados que fueran responsables de generar al menos el 55% del total de emisiones de dióxido de carbono (CO2) correspondientes al grupo de naciones industrializadas en 1990.

En ambos instrumentos jurídicos se reconoce la importancia de implementar mecanismos flexibles para alcanzar de una manera costo-efectiva la reducción de emisiones de los gases de efecto invernadero sin alterar el proceso de crecimiento de los países en desarrollo.

EL PK incorporó tres mecanismos formales de flexibilidad para asistir a los países del Anexo I a cumplir con sus compromisos de reducción de emisiones de GEIs: la Implementación Conjunta (IC o JI por sus siglas en inglés) establecida en el artículo 6, el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL o CDM3 por sus siglas en inglés) establecido en el artículo 12 y el Comercio de Derechos de Emisión, establecido en el artículo 17.

Este marco regulatorio constituye el elemento principal que da orígenes a los mercados de carbono, aunque no constituye el ámbito exclusivo de transacciones en derechos de emisión de la economía mundial.

El Mecanismo de Desarrollo Limpio establece como propósito “…ayudar a las Partes no incluidas en el anexo I a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo último de la Convención, así como ayudar a las Partes incluidas en el anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos en virtud del artículo”.

Durante la séptima sesión de la Conferencia de las Partes –COP 74- se alcanzaron los denominados Acuerdos de Marrakech, en los que se establecieron las modalidades y procedimientos para el desarrollo y la implementación de la Convención y del PK. En esta oportunidad, se decidió el establecimiento de la Junta Ejecutiva del MDL, como autoridad máxima para la aprobación de proyectos MDL y la consecuente emisión de Certificados de Créditos de Carbono (CERs).

Requisitos que deben cumplir los Proyectos MDL:
1. La fecha de inicio del proyecto deberá ser posterior al 1 de enero de 2000.
2. La actividad de proyecto debe ser realizada en un país no Anexo I (un país en desarrollo) parte del Protocolo de Kyoto.
3. La participación debe ser voluntaria y estar aprobada por la Autoridad Nacional Designada.
4. La actividad de proyecto debe generar una reducción de emisiones de gases de efecto invernadero produciendo beneficios reales, mensurables y de largo plazo en relación al cambio climático. La reducción de emisiones del proyecto resulta de restar a las emisiones en el escenario con proyecto, de las emisiones que hubieran ocurrido en la situación sin proyecto (línea de base).
5. La línea de base representa las emisiones que hubieran ocurrido en la ausencia del proyecto. La metodología para determinar la línea de base a utilizar por el proyecto deberá ser previamente aprobada por la Junta Ejecutiva del MDL o, si corresponde, ser seleccionada entre las metodologías ya aprobadas.
6. Debe haber un plan de monitoreo (previamente aprobado por la Junta Ejecutiva del MDL) que permita cuantificar la reducción de emisiones lograda por el proyecto.
7. Las reducciones de emisiones deberán ser adicionales5, a cualquier otra reducción de emisiones que pudieran ocurrir en ausencia de una actividad certificada de proyecto.
8. La actividad de proyecto debe contribuir a la meta de desarrollo sostenible del país en donde se realice.
9. Para el financiamiento del proyecto debe demostrarse que no se ha utilizado Asistencia Oficial para el Desarrollo ("Official Development Assistance" u ODA).

Además, el proyecto debe cumplir con las modalidades y procedimientos establecidos en los Acuerdos de Marrakech y las decisiones de la Junta Ejecutiva del MDL en sus sesiones.6

2- La Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio -OAMDL

El ciclo de aprobación de un proyecto MDL consta de una instancia nacional y otra internacional. La primera enfoca su evaluación en la contribución del proyecto al desarrollo sostenible del país, en tanto la segunda recae sobre la contribución del emprendimiento a la mitigación del cambio climático.

La República Argentina, mediante la Ley N° 24.2957 aprueba la Convención sobre Cambio Climático y mediante la Ley N° 25.438 8ratifica el Protocolo de Kyoto. En el año 2002 y a través del Decreto N° 22139, se designa como Autoridad de Aplicación Nacional de la Ley N° 24.295 a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), conforme lo requiere el Protocolo de Kyoto en materia de autoridad nacional designada. Este Decreto, en el artículo 2° establece que el Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable “…procederá a adecuar toda la normativa reglamentaria para compatibilizarla con lo dispuesto en dicho decreto…”.

Asimismo, mediante el Decreto N° 822/9810 se había creado la Oficina Argentina de Implementación Conjunta (OACI), actualmente denominada Oficina Argentina del Mecanismo de Desarrollo Limpio (OAMDL), en directa dependencia jerárquica del Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable y en relación funcional jerárquica subordinada a la Unidad de Cambio Climático (UCC), creada mediante la Resolución N° 56/03.11

La OAMDL fue creada con el objeto de llevar a cabo en forma más eficiente las acciones vinculadas a la Convención sobre el Cambio Climático, apoyando las actividades a desarrollarse por medio de los mecanismos previstos a tal fin por el Protocolo de Kyoto. La misma está conformada por un Comité Ejecutivo, una Secretaría Permanente y un Comité Asesor.

El Comité Ejecutivo está presidido por el Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable e integrado con funcionarios de los organismos gubernamentales de los distintos Ministerios12 que tienen competencias en materias relacionadas con las actividades de proyecto, haciendo de este modo que la aprobación nacional de Proyectos MDL sea una decisión conjunta, consensuada y de interés nacional. Entre las funciones del Comité Ejecutivo se pueden incluir: analizar el informe de pre-evaluación de la Secretaría Permanente de los proyectos presentados por ante la OAMDL; seleccionar a las Instituciones Evaluadoras que conformarán el Registro de Instituciones Evaluadoras; designar a la Institución Evaluadora que realizará la evaluación técnica del proyecto y decidir los aspectos que las mismas evaluarán; elaborar Convenios de Cooperación con las
Instituciones Evaluadoras; dictaminar sobre la aprobación nacional de los proyectos presentados ante la OAMDL; proyectar o modificar lineamientos de evaluación de proyectos MDL ya existentes; proyectar las modalidades y procedimientos para la
identificación de proyectos y la presentación de propuestas; diseñar procedimientos para la aprobación de proyectos MDL; desarrollar actividades que promocionen los proyectos MDL en el ámbito nacional e internacional; identificar potenciales fuentes de financiamiento para proyectos MDL; asesorar al Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable en la formulación de políticas en materia de cambio climático relacionadas con la Convención, especialmente en la identificación de las áreas sectoriales prioritarias para implementar las actividades correspondientes y en la definición de la posición del país sobre el MDL.

La Secretaría Permanente está conformada por personal técnico de la SAyDS y sus funciones incluyen, entre otras, la Identificación de áreas específicas para implementar actividades de mitigación; la Formulación de directrices específicas para la presentación de proyectos para el MDL; el Desarrollo de actividades preliminares de evaluación de proyectos; la Identificación de fuentes de financiamiento para los proyectos MDL; la preparación de informes periódicos sobre su desempeño; y la difusión del MDL a nivel nacional a través de talleres y la realización del informe de pre-evaluación de los proyectos presentados ante la OAMDL.

Por su parte, el Comité Asesor está integrado por representantes del sector público, privado, la sociedad civil, académicos pertenecientes a universidades públicas y privadas y por científicos, profesionales y técnicos de reconocido prestigio en la materia. La función del Comité Asesor es aconsejar al Comité Ejecutivo en todos los aspectos científicos y técnicos vinculados a sus responsabilidades. Para el más eficaz funcionamiento del Comité Asesor se han creado comisiones con alcance sectorial específico. Las Comisiones Sectoriales existentes son las siguientes: Comisión de Residuos, Comisión de Energía e Industria, Comisión de Transporte, Comisión Forestal, Comisión Agropecuaria, Comisión de Asuntos Transversales y la recién creada Comisión de Asuntos Legales.13

3- Sistema de Evaluación Nacional de Proyectos MDL – Resolución SAyDS N° 825/04

Originalmente, las Disposiciones N° 168/01 y 169/01 establecían un reglamento de procedimiento para la aprobación de proyectos ante la OAMDL y se establecía que esa evaluación de proyectos sería realizada por Instituciones Evaluadoras previamente seleccionadas por el Comité Ejecutivo y registradas en el Registro de Instituciones Evaluadoras. Estas normas establecieron oportunamente un procedimiento formal para la aprobación de proyectos MDL acorde con las exigencias internacionales.

Al mismo tiempo, mediante la Resolución SAyDS N° 345/02 se elaboró un formato de presentación de proyectos MDL de acuerdo a lo establecido por los Acuerdos de Marrakech, durante la COP7, y tomando como base el “Borrador Revisado del Formato de Reporte Uniforme”, preparado por el Secretario de la Convención en 1999.

Actualmente, la norma que regula el Sistema de Evaluación Nacional de Proyectos es la Resolución SAyDS N° 825/04.14. Esta última, establece en su Anexo I, los nuevos lineamientos del Reglamento de Procedimientos para la Evaluación Nacional de Proyectos MDL, que representan una actualización y readecuación de las normas anteriores con el objeto de simplificarlas, hacer expedito el tratamiento de los proyectos y robustecer la calidad de la evaluación.

Sin embargo, como el objeto de la misma fue adecuar los procedimientos hoy vigentes a los estándares predominantes, la puesta en vigencia de este nuevo reglamento exigió la modificación y derogación de otras normas que resultaban incompatibles con aquél. De este modo, esta nueva Resolución deroga en forma explícita las Resoluciones y Disposiciones que se superponían con aquella o que se encontraban desactualizadas por los avances registrados en el tratamiento de estas cuestiones en la negociación internacional La Resolución N° 825/04 dispone que el Proyecto debe ser presentado en forma completa ante la Secretaría Permanente de la OAMDL junto con una Nota de solicitud de que el mismo sea considerado en el marco del MDL15; el Documento de Diseño del Proyecto (PDD)16; una nota de Fundamentación de Contribución del Proyecto al Desarrollo Sostenible y la documentación que demuestre el cumplimiento de la actividad de proyecto con la legislación nacional, provincial y municipal vigente en la materia.

La Secretaría Permanente una vez recibida la documentación deberá confirmar que el Proyecto se ajusta a los requisitos del MDL (Art. 12 del PK, Decisión 17/CP7, Decisión 19/CP9 y decisiones conexas17) y verificar la consistencia del Proyecto con las prioridades nacionales de protección del ambiente y del desarrollo sostenible, conforme a las leyes nacionales, provinciales y municipales y los tratados internacionales que resulten aplicables en la materia.

Además, se realiza otra modificación al proceso, al establecerse la obligación de la Secretaría Permanente de enviar el PDD a la Autoridad Provincial en donde esté localizada la actividad de proyecto, a los fines de realizar una consulta directa sobre el mismo. Otra novedad, es que se establece la obligatoriedad de que la Secretaría Permanente publique el Proyecto en la página web de la SAyDS, para su consideración por todas las partes involucradas, para lograr así una mayor transparencia en el proceso y consolidar el proceso de participación en materia ambiental.

Una vez realizados y cumplidos todos estos pasos la Secretaría Permanente elabora un informe con su opinión fundada sobre el proyecto y lo envía al Comité Ejecutivo para su conocimiento y consideración. El Comité Ejecutivo designa a la Institución Evaluadora a cuyo cargo estará la evaluación técnica del proyecto -la que deberá ser previamente inscripta en el Registro de Instituciones Evaluadoras (RIE)18- y establece los aspectos a evaluar por aquella. La Institución Evaluadora debe elaborar un Informe dirigido al Comité Ejecutivo a través del cual realiza un pormenorizado detalle de las cuestiones evaluadas y la fundamentación de las conclusiones a las que arribe.

El Comité Ejecutivo, debe evaluar el Proyecto presentado con el objeto de confirmar que la actividad del mismo contribuye al desarrollo sostenible; y debe elaborar un dictamen con la propuesta de aprobación o rechazo del Proyecto, que será puesto a consideración del Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable.

El Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable, en caso de decidir su aprobación, otorgará al proponente del proyecto una Carta de Aprobación en la cual se incluye la confirmación de que la actividad de Proyecto ayuda a lograr el desarrollo sostenible del país y contribuye al objetivo último de la Convención sobre el Cambio Climático y que la República Argentina acepta que la actividad del proyecto sea realizada en su territorio.19

Referencias

1 La página WEB oficial de la CMNUCC (UNFCCC por sus siglas en inglés) es http://www.unfccc.int
2 Los Países que integran el Anexo I son los países desarrollados y los países con economías en transición.
3 La Página WEB oficial del MDL es http://cdm.unfccc.int
4 La COP 7 es la Séptima Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, realizada en la ciudad de Marrakech.
5 Adicionalidad: se debe demostrar que la reducción de emisiones que se logra a través de la implementación del proyecto no hubiera ocurrido en su ausencia. No existe una metodología generalizada y acordada para demostrar la adicionalidad, se debe hacer proyecto por proyecto. Una alternativa consiste en demostrar que el proyecto no sigue la práctica que prevalece en la actualidad, ya que existen barreras (financieras, culturales, tecnológicas, institucionales, etc.) que impiden que el proyecto se realice y el MDL contribuye a que esas barreras puedan ser superadas.
6 Se pueden encontrar los Reportes de la JE-MDL en http://unfccc.int/cdm
7 Este Ley puede encontrarse en http://www.medioambiente.gov.ar/mlegal/tratados/ley24295.htm
8 Est Ley puede encontrarse en http://www.medioambiente.gov.ar/mlegal/clima/ley25438.htm
9 Este Decreto puede encontrarse en http://www.medioambiente.gov.ar/mlegal/marco/dec2213_02.htm
10 Este Decreto puede encontrarse en http://www.medioambiente.gov.ar/mlegal/clima/dec822.htm
11 Se puede obtener información sobre la Unidad de Cambio Climático en http:// www.medioambiente.gov.ar
12 Lo integran: La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Salud y Ambiente; la Secretaría de Relaciones Exteriores del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; la Secretaría de Energía del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación del Ministerio de Economía y Producción; la Secretaría de Industria, Comercio y la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Economía y Producción; la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.
13 Las actas del CA es posible encontrarlas en www.medioambiente.gov.ar/cambio_climático/oamdl
14 La Resolución SAyDS N° 825/04 se puede encontrar en http://www.medioambiente.gov.ar/mlegal/clima/res825_04.htm
15 El Modelo corre agregado en el anexo I de la resolución N° 825/04.
16 Actualmente el formato de la presentación debe ser la última versión del PDD vigente en la página web de la UNFCCC (http://cdm.unfccc.int/Reference/Documents).
17 Las Decisiones se pueden encontrar en www.unfccc.int
18 Podrá encontrarse información y requisitos para la inscripción en el Registro de Instituciones Evaluadoras (RIE) en http://www.medioambiente.gov.ar/cambio_climatico/oamdl/sistema_evaluacion_nacional_rie.htm
19 De acuerdo a lo establecido por la JE-MDL en su reporte Nro. 16.

Por: Lucila Serra
Abogada Especialista en Régimen Jurídico de los Recursos Naturales (UBA)
y Derecho Ambiental (Universidad Austral)