El seguro ambiental y su reciente regulación

Analizamos este importante y novedoso tema, tomando como base los aportes desarrollados durante esta 1ª Jornada sobre Seguro Ambiental en la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, teniendo en cuenta la escasez de fuentes doctrinarias al respecto.

SÍNTESIS

• Las Resolución Nº 177/2007 y su modificatoria Nº 303, ambas de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS), reglamentan el Seguro de Cobertura Ambiental del artículo 22 de la ley Nº 25.675, “Ley General del Ambiente” y establecen las actividades riesgosas.
• Se define el concepto de “daño ambiental” en cuanto representa, en primer lugar, una alteración al estado del ambiente y como consecuencia de ello, su afectación a las personas y a las cosas.
• La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable es el órgano facultado para reglamentar la Ley Nº 25.675. En tal virtud, dictó las Resoluciones en estudio, creando la Unidad de Evaluación de Riesgos Ambientales (UERA), específica de aplicación.

En virtud de la reciente publicación de las Resolución Nº 177 y su modificatoria Nº 303 /2007, ambas de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) y Resolución Conjunta SAyDS – Secretaría de Finanzas Nº 178/2007 y 12/2007 , reglamentarias del artículo 22 de la denominada “Ley General del Ambiente” (Ley 25.675), se realizó el día 9 de mayo de 2007 la 1ª Jornada sobre el Seguro Ambiental en la sede de la SAyDS.

Cabe destacar que, como marco de referencia, el artículo 22 de la Ley General de Ambiente (LGA) establece que: “Toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir; asimismo, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación.”

Atento a ello, la Resolución Nº 177/07 aprueba las normas que reglamentan al mencionado artículo a través de la creación de la Unidad de Evaluación de Riesgos Ambientales (UERA) que participará en la fijación de los montos mínimos asegurables de conformidad a los criterios fijados en los incisos a), b) y c) del art. 3º de la Resolución.

Por su parte, el artículo 2º fija los parámetros para establecer cuáles son las “actividades riesgosas” para el ambiente, mediante la aplicación de dos Anexos que integran la Resolución. El Anexo I detalla las actividades alcanzadas por la norma, en tanto en el Anexo II, se establece la categorización de industrias y actividades de servicio según su nivel de complejidad ambiental.

Esto se logra a través de la aplicación de una fórmula polinómica en donde se adicionan los siguientes elementos: el rubro de actividad; los efluentes y residuos; el riesgo; la dimensión del emprendimiento y por último su localización. El resultado de la misma determina el nivel de complejidad ambiental (NCA), expresado en tres categorías.

A su vez, la Resolución Nº 178/2007 crea la Comisión Asesora en Garantías Financieras Ambientales (CAGFA) que tendrá a cargo el análisis y la formulación de propuestas referidas a las condiciones contractuales de las pólizas de seguro de riesgo por daño ambiental; requisitos mínimos necesarios para la admisibilidad de los autoseguros y otras cuestiones operativas, para lo cual tendrá un plazo de 90 (noventa) días.

Por último, la Resolución Nº 303/2007 modifica a la Resolución Nº 177/2007 en cuanto precisa el alcance de los Anexos de la Resolución Nº 177/07 “con el objeto de simplificar su aplicación para el sector regulado”. Asimismo, sustituye el Anexo I de la anterior Resolución por uno nuevo, adoptando criterios internacionales para su aplicación como es el Código Industrial Internacional Uniforme.

Cuestiones Legales y Técnicas

Se definió el concepto de “daño ambiental” en cuanto representa,en primer lugar, una alteración al estado del ambiente y como consecuencia de ello, su afectación a las personas y a las cosas. Esas consecuencias, a su vez, se diferencian tanto en elámbito colectivo, denominadas “directas” atento a su inmediato impacto en el medioambiente, como en el ámbito civil, denominadas“indirectas” respecto a su efecto mediato sobre las personas y las cosas.

Asimismo, se estableció que rige el principio general de preferencia, donde adquiere preponderancia el concepto de “remediación” o “recomposición” (volver al estado previo) al de “reparación” (que implica la indemnización resarcitoria por el daño causado).

A su vez, se señaló como antecedente del seguro ambiental, el Fondo de Restauración, establecido por las Leyes Nº 25.612 (Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios) y Nº 25.670 (Presupuestos mínimos para la gestión y eliminación de los PCB’s), las cuales lo considera de naturaleza similar al seguro ambiental. No obstante, para la Ley 25.675 el “fondo de restauración ambiental” vendría a cubrir aquello que el seguro no abarque.

Por otra parte, se consignó que la Resolución Nº 177/07 establece tres criterios para conformar el concepto de “seguro de cobertura con entidad suficiente” del artículo 22 de la LGA, toda vez que debe considerar el nivel de complejidad ambiental, la gestión ambiental preventiva de la industria y la sensibilidad del entorno donde se encuentra radicada la misma. Todo esto a efectos de individualizar el daño asegurable, trazando una línea divisoria entre la contaminación preexistente y la sobreviniente, a ser evaluadas por la UERA. Ese nivel de complejidad ambiental (NCA), que está contemplado en el Anexo II de la Resolución Nº 177/07 y por medio del cual se clasifican en tres categorías a las industrias y establecimientos prestadores de servicios, se calcula por medio de una ecuación polinómica, donde son considerados cinco términos, a saber: rubro de la actividad (Ru); 2. efluentes y residuos que genera (ER); 3. riesgos potenciales (Ri); 4. dimensión del emprendimiento (Di) y 5. localización de la empresa (Lo).

NCA = Ru + ER + Ri + Di + Lo

Cabe destacar que dicha fórmula fue extraída textualmente del Decreto Nº 1741/1996 que reglamenta a la Ley Nº 11.459 de Establecimientos Industriales de la Provincia de Buenos Aires. La fórmula funciona como “filtro” del Anexo I que enumera las actividades alcanzadas por la Resolución Nº 177/07, toda vez que, en función de los resultados arrojados por la misma, las empresas quedarán sujetas a la obligación de asegurarse, en tanto y en cuanto queden comprendidas en la 2ª categoría (de 12 a 25 puntos inclusive), -a menos que sean consideradas dentro de las excepciones según los métodos de prevención que adopten- y la 3ª categoría (mayor de 25 puntos) en la cual no existen excepciones. La 1ª categoría está eximida de la obligación de contratar un seguro ambiental.

Por lo tanto, toda empresa comprendida en la 2ª Categoría o 3ª Categoría está obligada a contratar un seguro ambiental, a menos que encuadre en las excepciones previstas para las de 2ª Categoría.

Asimismo, cabe destacar que la figura del seguro ambiental prevé la cobertura de daños imprevistos o incidentes, no así los daños emergentes de la contaminación gradual a lo largo del tiempo.

Por último, se hizo mención a la Resolución Nº 303/2007 que modifica al Anexo I de la Resolución Nº 177/2007 al identificar a las diferentes actividades mediante criterios internacionales ampliamente aceptados, como el estipulado por el Código Industrial Internacional Uniforme (CIIU).

Cuestiones Institucionales de la Autoridad de Aplicación

La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable es elórgano facultado para reglamentar la Ley General del Ambiente. En tal virtud, dictó las Resoluciones en estudio, creando una Unidad específica de aplicación. En este módulo se abordó en primer término el rol de la Unidad de Evaluación de Riesgos Ambientales (UERA), creada por el artículo 4º de la Resolución Nº 177/2007, cuyos objetivos primarios son: abordar las garantías financieras con un enfoque preventivo (ex-ante) y generar pautas técnicas para la reparación de los daños ambientales (ex-post).

En virtud de ello, en esa primera etapa preventiva, la UERA deberá: fijar criterios de inclusión (actualización de anexos); organizar una base de datos siniestrales y de pólizas aprobadas; determinar los mínimos asegurables; regular los fondos privados de autoseguro y fijar la metodología para líneas de base ambiental.

En la segunda etapa, vale decir, aquella posterior al daño, se deberá: elaborar guías técnicas para la implantación de medidas preventivas (mitigación; respuesta y remediación); asesorar técnicamente a las jurisdicciones locales respecto de planes de remediación; efectuar el seguimiento siniestral de incidencia ambiental y realizar el informe anual de las respuestas de las garantías.

Cuestiones referidas a la Aplicación de la Norma

Se abordó la cuestión de la aplicación del aseguramiento ambiental en el marco del Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo, instaurado por la Ley Nº 26.168 haciendo referencia como antecedente al artículo 34 de la LGA, en cuanto crea un “Fondo de Compensación Ambiental” que “…estará destinado a garantizar la calidad ambiental; la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos para el ambiente, la atención de emergencias ambientales…” y “…a la protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente”.

Cabe destacar que a la fecha, la única base de datos actualizada es la emergente de los relevamientos efectuados desde principios del presente año por el personal de la Dirección Nacional de Residuos Peligrosos, en el marco de la Ley Nº 26.168 cuyo organismo de aplicación es la Autoridad Cuenca Matanza – Riachuelo (ACUMAR). También se hizo referencia, como un antecedente del seguro ambiental, a su obligatoriedad y exigibilidad en la actividad minera.

El aporte de las Aseguradoras y las Industrias

En esta última instancia de la Jornada, se procedió a tratar el tema desde la óptica de las compañías aseguradoras, las cuales sostuvieron la necesidad de establecer requisitos en la fijación de parámetros para la figura del “seguro ambiental”, así como también fijar un marco de razonabilidad a partir de la delimitación temporal de la cobertura, los alcances contractuales y los montos mínimos y máximos a exigir.

Por otra parte, a partir de la visión del sector industrial, se observó la renuencia a la internalización de los costos inherentes a la adopción de este tipo de coberturas, no obstante aceptar la necesidad de mejorar las prácticas ambientales, atento a la coincidencia, junto al sector asegurador, en la necesidad de fijar pautas claras y coherentes para el desarrollo del seguro ambiental.

A partir de la breve reseña realizada sobre los temas tratados en la 1ª Jornada sobre el Seguro Ambiental, se puede concluir que, más allá de los debates doctrinarios sobre el carácter operativo o reglamentario del artículo 22 de la LGA, desde la entrada en vigencia de las Resoluciones Nº 177; 178 y 303/2007 se asiste a la primera experiencia tendiente a resolver las dificultades que plantea la limitación en la oferta de seguros ambientales y los consecuentes problemas ante su exigibilidad por la autoridad pública.

En virtud de lo reseñado, se concluye que las Resoluciones adolecen de ciertas limitaciones, propias de la creación y puesta en marcha de una figura novedosa y compleja como es el seguro ambiental.

Debe tenerse en cuenta que, debido al uso de una fórmula esencialmente variable, así como de un listado de actividades que podrá ser modificado en atención a los cambios en los procesos productivos y a la incorporación de nuevas tecnologías, donde se prevé la sanción de nuevas resoluciones tanto ampliatorias como modificatorias de las ya emitidas, todo lo mencionado hace suponer un marco normativo de características dinámicas y la posible sensación de inseguridad jurídica, al menos para los sectores industriales y del seguro.

Por último, cabe destacar el desafío que representa la fijación de los montos a asegurar, del alcance que tendrá la cobertura y de la cuantificación en términos monetarios, del daño ambiental. No obstante, quedó en claro la consideración por parte de todos los sectores involucrados, de la necesidad y la conveniencia de la utilización de esta importante herramienta ambiental.

Por: Dr. Agustín Bernardo Bonaveri y Cdr. Público Gustavo Martin
Fuente: Futuro Sustentable

De los Autores

Agustín Bernardo Bonaveri

Abogado (UBA), actualmente se desempeña en el área legal de la Dirección de Residuos Peligrosos, dependiente de la Dirección Nacional de Control Ambiental de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Profesor ayudante de la materia “Régimen Jurídico de los Recursos Naturales”, Facultad de Derecho, UBA y Adjunto de “Instituciones del Período Colonial e Independiente”, en el Instituto Universitario Nacional del Arte (IUNA).

Gustavo J. Martin

Contador Público (UBA), se desempeña en el área Control de Tasa de la misma Dirección de Residuos Peligroso, de la S.A.yD.S. Ayudante del Seminario de Integración y Aplicación para la carrera de contador público UBA FCE.

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