El seguro ambiental de la ley general del ambiente:

Es necesario que se efectúen cambios en los artículos 22, 27 y 28 de la ley 25675, para posibilitar una satisfactoria oferta de seguros ambientales. El artículo 22, ligado a los artículos 27 y 28, exige un seguro de imposible viabilidad.

SÍNTESIS Los seguros ambientales constituyen herramientas útiles y necesarias a la hora de prevenir o reparar daños de incidencia social como los que afectan los bienes del ambiente. Lamentablemente, la ley pide un seguro inviable. Los artículos 22, 27 y 28, con sus exigencias extremas y sus imprecisiones, son la causa de la inviabilidad de estas herramientas, y debieran ser modificados por ley y no mediante meras resoluciones administrativas, como se habría pretendido hacer hasta ahora Mientras tanto, se considera necesario que el Estado impulse el desarrollo de pólizas de seguro que, más en línea con las exigencias de la Ley, operen una transferencia de riesgos y, por ende, resulten atractivas para quienes deban contratarlas.

La conveniencia de contar con seguros ambientales ante daños de incidencia social cuya reparación puede ser sumamente costosa es, sin duda, indiscutible. Se trata de herramientas que ayudarían, al causante de aquellos, a cumplir con su obligación reparadora, e incluso posibilitarían la reparación frente a su insolvencia sobreviniente. Además, estos seguros cumplirían una función preventiva, al promover, a través del valor de la prima, la adopción de medidas destinadas a evitar estos daños.

Nuestro país no ha regulado satisfactoriamente esta materia, al imponer -a partir del artículo 22 de la Ley General del Ambiente (Ley 25.675)- un seguro de imposible viabilidad, que exige tener la“entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición” del daño ambiental que pudiera generar el tomador. En definitiva, se está exigiendo un seguro contra todo riesgo ambiental (ya que debe cubrir los daños ambientales que pueda generar su tomador) y de responsabilidad ilimitada (puesto que debe financiar una recomposición que consiste en el restablecimiento del ambiente
a las condiciones anteriores al perjuicio).

En realidad, esta exigencia del artículo 22, se torna aún más incumplible cuando la asociamos al artículo 27, que define el daño a cubrir con el seguro. Conforme al mismo, daño ambiental es “toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas o los bienes o valores colectivos”.

La definición es tan amplia y de límites tan imprecisos que cualquier perjuicio podría calificar como ambiental y, consecuentemente, activar la garantía aseguradora. Pensemos, simplemente, en el alcance que se le pueda asignar a la expresión “valores colectivos”.

La imposible viabilidad de este seguro se completa con el artículo 28, que aclara que la recomposición a la que se alude en el artículo 22 implica, como vimos, el restablecimiento del ambiente al estado anterior al daño. ¿Puede existir un seguro que cubra un daño semejante y que financie una reparación tan extrema? La respuesta la encontramos en los años que fueron pasando sin que el producto requerido apareciera (la Ley 25.675 es del año 2002).

Es por tal motivo que, a partir de 2007, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), en algunos casos acompañada por la Secretaría de Finanzas, dictó varias resoluciones destinadas a viabilizar estos seguros, procurando -esencialmente- limitar el riesgo a cubrir (sólo contaminación de suelos y aguas) y el alcance de la reparación a financiar (reparar hasta lograr un ambiente con niveles de riesgo aceptables y por un determinado monto). De esta forma, se pretendía facilitar la aparición en el mercado de pólizas de cobertura limitada, tanto con respecto a los riesgos a cubrir como a la reparación a financiar, pero -como vimos- la Ley pide un seguro mucho más ambicioso que el promovido por estas resoluciones.

Inquietudes y Controversias

Como resultado de estas normativas, en 2008 surgió un primer producto, aprobado por la Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN), y anunciado por la entonces Secretaria de Ambiente, Dra. Romina Picolotti. Se trataba de una póliza de caución de la Compañía Prudencia, a la que -posteriormente- adhirieron otras compañías (Testimonio, Escudo, El Surco, etc.). Sin embargo, el tiempo fue pasando sin que, en general, las firmas que resultarían obligadas a su contratación se volcaran a ello.

¿Cuáles fueron las causas de tal actitud? En realidad, son diversas. Pero podríamos computar, entre ellas, a la falta de atractivo de las pólizas de caución frente a este tipo de daños, y a la esperanza de que lleguen al mercado asegurador pólizas de responsabilidad ambiental que impliquen transferencia de riesgos y, en consecuencia, resulten más atractivas. Por otra parte, la actitud de las empresas que ofrecen estas cauciones, agrupadas en una novedosa Cámara Argentina de Aseguradores de Riesgos Ambientales (CAARA), al presionar “llamativamente” para obligar a su contratación, no ayuda a que ello ocurra.

Cabe señalar que las pólizas de caución, al no posibilitar la transferencia de riesgos, hacen que siga siendo el tomador el responsable de reparar el daño ocasionado, sin recibir nada a cambio de la prima que debe pagar. En realidad, este tipo de pólizas sólo serían útiles para garantizar reparaciones frente a la insolvencia sobreviniente del causante. En consecuencia, ¿es posible imaginar que éste se conforme con obtener sólo esta garantía, a cambio del pago de la prima, frente a daños cuya reparación puede adquirir dimensiones siderales, susceptibles incluso de llevarlo a la quiebra?

El Estado, posible o sospechada víctima de las presiones aludidas precedentemente, se fue expresando de manera diversa, generando innecesarias inquietudes y controversias. Llamativamente, cuando apenas existía la póliza de Prudencia, la SAyDS sujetó algunos trámites a seguir ante la misma a una previa información sobre el efectivo cumplimiento del artículo 22 de la Ley 25.675. ¿Se pretendía obligar a contratar la única póliza existente en el mercado? Luego, se fueron dictando, en sentido similar, diversas normas y resoluciones o cursando notificaciones a las empresas, que darían a entender que las pólizas de caución existentes en el mercado resultan suficientes para exigir su contratación.

En sentido contrario, encontramos al juez federal de Quilmes, a cargo de la causa por contaminación de la Cuenca Matanza Riachuelo y al Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA), que se ha expresado aludiendo a la falta de suficiente reglamentación y a la falta de garantías aseguradoras, como se verifica seguidamente:

• “No existe a la fecha reglamentación suficiente para dar cumplimiento a la exigencia establecida en el artículo 22 de la Ley 25.675 en lo referente a seguro ambiental y fondo de restauración” (Juez de Quilmes – Resolución del 12/06/2009)
•  “El seguro de caución actualmente existente no se considera suficiente para garantizar la cobertura del riesgo ambiental asociado al universo de sujetos alcanzados, debiéndose continuar el proceso regulatorio que propicie la generación de la mayor y diversificada oferta de garantías financieras requerida” (COFEMA – artículo 2 de la Resolución 175/2009).

Por último, Sancor ha puesto recientemente en el mercado un seguro de cobertura similar al de las cauciones aprobadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación (contaminación de suelos y aguas de generación súbita o gradual), pero – inexplicablemente este organismo ha obligado a que se aclare en su póliza, que la misma no cumple con las exigencias del artículo 22 de la Ley 25.675, ni con las reglamentaciones dictadas a partir de 2007. ¿Cómo explicar esta diferenciación que sacaría a Sancor del mercado?

Conclusiones

Frente a este cuadro de situación, por cierto, bastante confuso y controvertido, cabe sacar las siguientes conclusiones:

1. Los seguros destinados a dar respuesta a daños al ambiente en sí mismo (diferentes de los ocasionados a las personas y sus bienes a través del ambiente) son de difícil implementación, tal es así que en Europa, la Directiva 35 de 2004 sobre responsabilidad ambiental (por daño al ambiente en sí mismo), subordina su obligatoriedad a un informe que debe estar listo durante el presente año (2010).
2. En nuestro país, la posibilidad de contar con estos seguros se ve obstaculizada por las amplitudes e imprecisiones de los artículos 22, 27 y 28 de la Ley General del Ambiente.
3. Las pólizas existentes en el mercado no cumplen la exigencia del artículo 22, pero sí con las establecidas en las reglamentaciones dictadas por la SAyDS (esto vale tanto para las cauciones como para el seguro de Sancor).
4. La solución de fondo debe darse mediante una Ley que efectúe cambios en los artículos 22, 27 y 28 a fin de lograr mayores precisiones y, en definitiva, un seguro más razonable y posible. No se puede
   cambiar a través de resoluciones administrativas lo que dice una Ley, por más sensato que pueda ser lo que en ellas se establezca.
5. Mientras tanto, el Estado debiera impulsar y no obstaculizar el desarrollo de pólizas de seguro que, más en línea con las exigencias de la Ley, operen una transferencia de riesgos y, por ende, resulten atractivas para quienes deban contratarlas.

En definitiva, es necesario lograr la existencia de seguros ambientales, pero para que ellos sean realmente útiles es vital que los mismos respondan no sólo a los intereses de quienes los ofrecen, sino también a los de la sociedad, los del Estado y, por supuesto, los de quienes deban contratarlos. Los esfuerzos que se realicen para satisfacer esta necesidad deben tener por objeto esencial la protección del ambiente, y no simplemente la promoción de un negocio.

Por: Dr. Leonardo De Benedictis
Fuente: Futuro Sustentable

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