El protocolo de Kioto: un instrumento de futuro

Ignasi Doñate
Abogado experto en cuestiones medioambientales

1.- Introducción

1.1.- El reto del cambio climático

El cambio climático ha centrado las intervenciones en el Día Mundial del Medio Ambiente de 2002, ya que ha servido como captador de la atención y oportunidad para el llamamiento por parte de las Naciones Unidas a intensificar los esfuerzos para frenar la tendencia progresiva del calentamiento del planeta. Tres meses después de hacerse públicas las fotografías del desprendimiento de la plataforma glacial Larsen B en la Antártida, una expedición financiada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ha presentado informes sobre la desaparición de glaciares en el Himalaya y los graves riesgos que conllevaría.

Coincidiendo con el décimo aniversario de la Cumbre de Río y de la firma del Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, la Organización de las Naciones Unidas ha pedido nuevas medidas para incrementar el desarrollo sostenible y fomentar una nueva ética de administración global en el marco de la desesperación manifestada por el Director de la FAO en lo que se ha bautizado como el «fracaso de la lucha contra la pobreza» -Cumbre de Roma- ante el éxito de la «lucha por la libertad» que encabeza, dirige y realiza la administración Bush. En este marco, las Naciones Unidas pretenden recuperar el espíritu generado en Río 1992, que en la actualidad ha perdido toda su vigencia a causa de las trabas existentes a la entrada en vigor del Protocolo de Kioto.

1.2.- El proceso hacia la firma del Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático

La preocupación por el progresivo calentamiento del planeta se manifestó con la firma, el 16 de septiembre de 1987, del Protocolo de Montreal, que se refiere a las políticas necesarias para prohibir el uso de sustancias que reducen la capa de ozono. Se aprobó el 16 de septiembre de 1987 en Montreal y, posteriormente, sufrió modificaciones y enmiendas.

Al año siguiente se constituyó el grupo llamado Panel ntergubernamental sobre el cambio climático (IPCC) junto con la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

2.- El Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático

El Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático -en adelante, el «Convenio»- se aprobó en Nueva York el 9 de mayo de 1992 y lo firmaron 186 países, incluidos EE.UU. y la Comunidad Europea, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro entre los días 3 y 14 de junio de 1992. De acuerdo con este Convenio, en el año 2000 las Partes firmantes debían reducir a los niveles de 1990 y estabilizar las emisiones de gases invernadero del Convenio para la Protección de la Capa de Ozono no controlados por el Protocolo de Montreal. El Convenio está dirigido básicamente a los países desarrollados y a los que se encuentran en transición hacia una economía de mercado y que son responsables de la mayoría de las emisiones de gases que provocan el efecto invernadero.

El Convenio acordó instituir una Conferencia de las Partes como órgano supremo del mismo, con el objeto de examinar con regularidad la aplicación de dicho Convenio y la puesta en marcha de sus instrumentos jurídicos.

El Convenio estableció un mecanismo de financiación dirigido al suministro de recursos financieros a título de subvención o en condiciones favorables para incentivar, entre otras iniciativas, la transferencia de tecnología a los países en desarrollo. En este sentido, el Convenio estableció la obligación de los países desarrollados de proporcionar recursos nuevos y adicionales para cubrir la totalidad de los gastos convenidos que efectúen los países en desarrollo para transmitir la información relacionada con la aplicación del Convenio.

Sin embargo, este Convenio resultaba insuficiente para conseguir sus propios objetivos, tal y como lo ha demostrado claramente el hecho de que los niveles de gases de efecto invernadero de 2000 no sólo no se hayan limitado a los de 1990, sino que se han visto incrementados. Por este motivo, la Conferencia de las Partes del Convenio acordó iniciar un proceso destinado a adoptar medidas más concretas y eficaces que determinaran las obligaciones de los países desarrollados para el período posterior a 2000.

3.- El Protocolo de Kioto del Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático

Este proceso supuso la aprobación del «Protocolo de Kioto del Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático» -en adelante, el «Protocolo»- el 11 de diciembre de 1997. En consecuencia, la lectura del Protocolo se debe llevar a cabo junto con la del Convenio, teniendo en cuenta las constantes referencias que hacen el uno al otro. De todos modos, hay que decir que la verdadera comprensión de sus artículos se escapa a la mayor parte de los mortales, y que para evaluar sus efectos no sólo será necesario que un día u otro entre en vigor, sino que las sucesivas conferencias de las partes vayan concretando el lento proceso hacia la limitación de las emisiones.

En el ámbito mundial, el Protocolo exige a los países industrializados reducir sus emisiones de gases invernadero correspondientes a 1990 en un 5%, como promedio, en el período 2008-2012.

3.1.- Los gases, los sectores emisores y las fuentes

El objetivo de Kioto es limitar las emisiones de gases invernadero no incluidos en el Protocolo de Montreal (gases que afectan a la capa de ozono). En este sentido, en el Anexo A se concretan los seis gases específicos de efecto invernadero incluidos en el Protocolo: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorocarbonos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6).

Como sectores y categorías de fuentes de emisiones se cuentan:

a) El sector de la energía. Categorías de fuentes: la quema de combustible (industrias de energía, industria manufacturera y de la construcción, del transporte y otros sectores) y las emisiones fugitivas de combustibles (sólidos, petróleo, gas natural y otros).
b) El sector de procesos industriales. Categorías de fuentes: los productos minerales, la industria química, la producción de metales, la producción y el comercio tanto de halocarbonos como de hexafluoruro de azufre.
c) Utilización de disolventes
d) Agricultura. Categorías de fuentes: la fermentación entérica, el aprovechamiento de excrementos, el cultivo de arroz, los suelos agrícolas, la quema prescrita de sabanas, la quema en el campo de residuos agrícolas y otros.
e) Residuos. Categorías de fuentes: la eliminación de residuos sólidos del suelo, el tratamiento de aguas residuales, la incineración de residuos y otros.

3.2.- El desarrollo sostenible como objetivo

La finalidad del Protocolo es promover de forma concreta el desarrollo sostenible, lo cual implica reformar los parámetros actuales de los países industriales desde un sector estratégico y transversal como el de la energía, entendida en todo su ciclo de generación-distribución-consumo-reciclaje y haciendo especial referencia a la necesidad de optar por las fuentes renovables. Así, cuestionar el actual modelo energético no sólo implica reformar el sector energético como tal, sino que exige reformar todos los sectores de producción de acuerdo con un proceso acelerado de innovación tecnológica que permita alterar -que no reducir- las pautas de consumo.

El Protocolo constituye uno de los ejes estratégicos más importantes que conducen a nuevos modelos de sostenibilidad energética. Sin embargo, al mismo tiempo, las dificultades con que se encuentra para poder entrar en vigor indican que los países ricos no quieren perder su hegemonía desde el punto de vista de la sostenibilidad a la que están expuestos -por otro lado- para diversificar los riesgos derivados del progresivo descenso de los recursos no renovables, tales como el petróleo, el gas o el carbón, y de las dependencias estratégicas que el control de dichos recursos genera en el contexto mundial.

Por lo tanto, la primera exigencia de sostenibilidad del Protocolo está dirigida al sector energético y promueve una mayor eficiencia así como la utilización de fuentes de energía nuevas y renovables. El segundo sector más afectado es la industria, especialmente la más relacionada con los productos químicos. El tercero sería el sector del transporte y el cuarto, en orden de mayor a menor generación de gases de efecto invernadero, sería el agrícola, con una referencia específica a la limitación de las emisiones de metano.

A la reforma de estos sectores de producción, que afectan en gran medida a los países ricos, se añade también la necesidad de proteger y mejorar los sumideros y los depósitos de los gases de efecto invernadero, lo que lleva a cuestionar las prácticas de deforestación en los países pobres y la necesidad de reformular las prácticas de gestión forestal, la forestación y la reforestación.

3.3.- La responsabilidad individual de cada una de las Partes

Para alcanzar estos objetivos, el Protocolo deja en manos de cada país la responsabilidad de aplicar medidas fiscales y mercantiles que limiten o reduzcan las emisiones no controladas por el Protocolo de Montreal. En cambio, en el ámbito internacional no se impone ningún tipo de responsabilidad común y se exhorta a cada uno de los países que son Parte en el Protocolo a cooperar para una mejor aplicación de las políticas derivadas del Protocolo y, en especial, se recomienda intercambiar experiencias e información sobre las políticas que se adopten.

En el caso de que esta responsabilidad común fuera exigible por el Protocolo, marcaría una tendencia de cambio cualitativo en el orden mundial hacia la sostenibilidad. Sin embargo, la coherencia de este nuevo orden mundial está todavía lejos de la voluntad de los países más implicados en la generación de gases invernadero, los cuales están en proceso de aceptar como máximo compromisos en el ámbito de cada país -a excepción de la Comunidad Europea- de manera que la instauración de un nuevo orden mundial queda en la mera recomendación de cooperación y en la investigación de cuáles serían las formas más adecuadas de cooperación.

3.4.- La limitación en referencia a las emisiones de 1990

La reducción o limitación de gases de efecto invernadero que conllevará la aplicación del Protocolo de Kioto se concreta en que, para el período comprendido entre 2008 y 2012, las Partes no generen porcentajes superiores a las emisiones recogidas en el Anexo B del Protocolo en relación con las emisiones de 1990 de cada una de las Partes.

ANEXO B DEL PROTOCOLO

Compromiso cuantificado de limitación o reducción de las emisiones
(% del nivel del año o período de base)

En cualquier caso, se estipula que la reducción de las emisiones mundiales tiene que estar, como mínimo, un 5% por debajo de los niveles de 1990 y que cada una de las Partes tiene que poder demostrar en 2005 un avance concreto en el cumplimiento de los compromisos adquiridos en virtud del Protocolo.

3.5.- La peculiaridad de los países en transición hacia una economía de mercado

Sin embargo, las Partes en transición hacia una economía de mercado tendrán libertad para determinar si tienen la intención de utilizar un año o período que no sea 1990 como referencia para cumplir los compromisos de reducción o limitación. En cualquier caso, el Protocolo recoge que la Conferencia de las Partes concederá cierto grado de flexibilidad a los países en transición hacia una economía de mercado.

3.6.- La difícil y compleja evaluación del cumplimiento de los compromisos

Para el cumplimiento de los compromisos de reducción o limitación, el Protocolo establece que se tendrán en cuenta las variaciones netas en las fuentes de emisiones y la variación de la absorción por los sumideros de los gases invernadero que resulten de los cambios en la explotación del suelo causados por el ser humano, así como las actividades forestales -desde 1990 restringidas a la repoblación forestal, la reforestación y la deforestación- medidas como cambios verificables en las acumulaciones de carbono en cada uno de los períodos de cumplimiento obligatorio.

La dificultad para medir la absorción de gases por los sumideros y las cantidades de carbono acumuladas hace que se prevea un procedimiento a fin de que, una vez entre en vigor el Protocolo, un Órgano subsidiario de Asesoramiento Científico examine los datos facilitados por cada Parte, determine el nivel de carbono almacenado para 1990 y emita una estimación de las variaciones para los años sucesivos.

De hecho, cada una de las Partes se compromete, antes de que acabe el año del primer período de compromiso, a aprobar un sistema nacional que permita la estimación de las emisiones antropogénicas y de la absorción por los sumideros. Este «sistema nacional» se elaborará de acuerdo con las directrices que elabore la Conferencia de las Partes en su primera reunión y que incluirán las metodologías para calcular las emisiones y la absorción por los sumideros.

3.7.- La transferencia de unidades de reducción entre las Partes

El Protocolo prevé en su artículo 6 que cualquier Parte incluida en el Anexo I podrá transferir a cualquiera de las otras Partes, o adquirir de éstas, las unidades de reducción de emisiones derivadas de proyectos encaminados a reducir las emisiones antropogénicas o incrementar la absorción por los sumideros. Estos acuerdos de transferencia o de adquisición deberán ser aprobados por las Partes y estarán condicionados a que el proyecto comporte una variación adicional en cualquier otra reducción o incremento y que sólo se pueda aprobar si cada Parte aprueba el sistema nacional de estimación de las emisiones y aporta la información suplementaria que permita asegurar que la Parte está cumpliendo los compromisos adquiridos con la ratificación del Protocolo.

3.9.- El mecanismo de desarrollo limpio

El Anexo I del Protocolo incluye la lista de países desarrollados que asumen la responsabilidad individual y global de las emisiones de gases de efecto invernadero. El mecanismo del desarrollo limpio está dirigido a las Partes no incluidas en dicho Anexo I a fin de que puedan obtener de los países desarrollados -véase Anexo I- ayudas para alcanzar un desarrollo sostenible mediante la realización de proyectos que impliquen reducciones certificadas de las emisiones.

A diferencia de las obligaciones derivadas del mecanismo financiero general del Convenio, en el cual es obligatorio que colaboren los países desarrollados, el mecanismo de desarrollo limpio es de carácter voluntario para las Partes. Además, para fomentar la implantación del mecanismo, se ofrece como incentivo a los países desarrollados que puedan utilizar las reducciones certificadas de los proyectos que financien en países en desarrollo para contribuir al cumplimiento de sus compromisos cuantificados de limitación o reducción de emisiones.

3.10.- El incumplimiento de los compromisos del Protocolo

«En su primer período de sesiones, la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo aprobará unos procedimientos y mecanismos apropiados y eficaces para determinar y abordar los casos de incumplimiento de las disposiciones del presente Protocolo, incluso mediante la preparación de una lista indicativa de consecuencias, teniendo en cuenta la causa, el tipo, el grado y la frecuencia del incumplimiento».

Esta es la provisión literal del artículo 18 del Protocolo para casos de incumplimiento, de la cual cabe resaltar que no se habla de sanciones y que, si las medidas que se aplicaran en caso de incumplimiento estuvieran vinculadas, éstas deberían aprobarse como si se tratara de una enmienda al Protocolo, lo cual supone un blindaje del Protocolo frente a posibles enmiendas, sin que éstas lleguen a ser imposibles.

3.11.- Las enmiendas al Protocolo

Las enmiendas al Protocolo, en principio, deben aprobarse por consenso de las Partes. Sólo en el caso de que el consenso sea inalcanzable, y como último recurso, la enmienda se puede aprobar mediante el voto favorable del 75% de las Partes presentes y votantes en la reunión convocada a tal efecto. Finalmente, la enmienda aprobada sólo se aplicará a las partes que la hayan aprobado y cuando se hayan recibido los instrumentos de aceptación de la enmienda de un mínimo del 75% de las Partes del Protocolo. La enmienda sólo será aplicable al resto de las Partes que la ratifiquen. En este sentido, hay un cierto blindaje del Protocolo y las Partes nunca se verán obligadas a aceptar una enmienda, pues sólo les será aplicable cuando la ratifiquen voluntariamente.

4.- La aplicación del Protocolo en la Unión Europea

La Unión Europea, con la aplicación del Protocolo, está comprometida a reducir, en conjunto y durante el período 2008-2012, sus emisiones de gases invernadero del año 1990 en un 8%.

Los objetivos de limitación de la emisión de los gases invernadero de la Unión Europea y de sus Estados miembros se aprobaron de forma legal y obligatoria el 4 de marzo de 2002 en el Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la Unión Europea. Los objetivos de reducción de cada país son los que se acordaron políticamente el mes de junio de 1998, compromiso que se ha recogido legalmente como Anexo II de la Decisión 2002/358/CE del Consejo.

Los objetivos de limitación y reducción de los gases de efecto invernadero en los Estados de la Comunidad Europea son:

5.- La ratificación del Protocolo por parte de la Unión Europea

El 25 de abril de 2002, el Consejo de la Unión Europea, en nombre de la Comunidad Europea, adoptó la Decisión 2002/358/CE (DOCE L 130 de 15.5.2002) de aprobar el Protocolo que previamente había firmado en Nueva York el 29 de abril de 1998.

Posteriormente, la Unión Europea ratificó el Protocolo de Kioto el 31 de mayo del presente año (2002). Este acto ha reafirmado el compromiso de la Unión Europea y de sus Estados miembros de buscar soluciones multilaterales para dar salida al problema general. Con esta ratificación se pretende hacer realidad el propósito de la Unión Europea de que el Protocolo entre en vigor antes de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible que se celebrará en Johannesburgo durante los próximos meses de agosto y septiembre. En este sentido, la Unión Europea ha invitado reiteradamente a las demás Partes a ratificar el Protocolo tan pronto como sea posible y continúa instando a EE.UU. a participar en el marco global para afrontar el cambio climático.

Al decidir la Comunidad Europea y los Estados miembros que se cumplan los compromisos de Kioto de forma conjunta, se corresponsabilizan individual y colectivamente de tomar las medidas apropiadas, generales o particulares, para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las actuaciones de las instituciones de la Comunidad, incluido el compromiso cuantificado de reducción de emisiones

Con esta ratificación comunitaria se podrá considerar que se cumplen los compromisos de Kioto si, en su conjunto, la Comunidad Europea reduce sus emisiones en un 8%, a pesar de que un estado comunitario no haya cumplido su compromiso específico. Por el contrario, si en su conjunto la Comunidad Europea no cumple el objetivo global de reducción, cada una de las Partes será responsable del nivel de sus emisiones y del cumplimiento de sus propios objetivos.

De este modo, se ha reforzado la voluntad europea de cumplir los compromisos del Protocolo y la propia Comunidad ha asumido un espacio competencial de gran importancia que le permita tener un instrumento para hacer que los Estados miembros cumplan los compromisos en relación con el Protocolo. Esta asunción de competencias por parte de la Comunidad Europea hará que la Comisión pueda acordar las medidas necesarias para ejecutar la Decisión 2002/358/CE. Esta asunción de funciones aparece confirmada cuando la Decisión deja claro que será la propia Comisión, antes del 31 de diciembre de 2006, la que determinará los niveles de emisión atribuidos a la Comunidad Europea y a cada uno de los Estados miembros en toneladas equivalentes de dióxido de carbono.

De hecho, tal como deja claro la Decisión 2002/358/CE: «Las emisiones anuales de referencia de la Comunidad y sus Estados miembros no se determinarán definitivamente hasta que no entre en vigor el Protocolo. Una vez se hayan fijado tales emisiones anuales de referencia -como máximo, antes de que comience el período del compromiso- la Comunidad y sus Estados miembros determinarán los niveles de emisión en toneladas equivalentes de dióxido de carbono».

Las limitaciones o reducciones de los niveles de emisión recogidos en el Anexo II de la Decisión son las que políticamente se acordaron en junio de 1998. Con esta Decisión comunitaria y las respectivas ratificaciones del Protocolo de los Estados miembros, el compromiso de limitación deja de ser un acuerdo político y se convierte en una obligación legal.

La Comisaria Europea de Medio Ambiente, Margot Wallström, valoraba esta ratificación europea del Protocolo como un momento histórico en la serie de esfuerzos globales emprendidos para combatir el cambio climático y afirmaba:

«La evidencia científica sobre el cambio climático es más fuerte que nunca. Sabemos que aunque los objetivos de Kioto son sólo un primer paso en el proceso para evitar las graves consecuencias que el cambio climático puede acarrear, todos los países deben actuar y los países industriales deben tomar la iniciativa. El cambio climático sólo puede ser combatido en el marco de un proceso multilateral. El combate contra el cambio climático es vital para alcanzar el desarrollo sostenible. Yo estoy convencida de que, mejorando el entorno mediante el progreso tecnológico, hoy en día puede mejorar nuestra competitividad y el crecimiento económico. Este es el significado del crecimiento sostenible: proteger nuestro ecosistema mientras aseguramos la prosperidad económica».

6.- La entrada en vigor del Protocolo

6.1.- Las condiciones

El reto de lograr la entrada en vigor del Protocolo se encuentra hoy más cerca que nunca. Sin embargo, al entrar en vigor, tal como preceptúa el artículo 25 del Protocolo, éste debe ser ratificado por un mínimo de 55 Estados firmantes, los cuales deben ser a su vez responsables, como mínimo, del 55% de las emisiones de gases invernadero correspondientes a 1990.

Las emisiones totales de dióxido de carbono de 1990 que se han de tener en cuenta para la aplicación del artículo 25 son las que figuran en el siguiente cuadro:

PROTOCOLO DE KYOTO
Emisiones totales de dioxido de carbono de las Partes del anexo del año 1990,
en aplicación del artículo 25 del Protocolo de Kyoto ª

6.2.- Las reticencias a ratificar el Protocolo

El objetivo de la Unión Europea -y, en general, del entorno de Naciones Unidas- sería que el Protocolo pudiera entrar en vigor con motivo de la Cumbre de la Tierra en Johannesburgo, que se celebrará durante los próximos meses de agosto y septiembre. Sin embargo, la oposición de EE.UU., principalmente, y las reticencias de Canadá y de Australia -el mayor exportador de carbón- hace difícil que pueda alcanzarse.

EE.UU. es el mayor emisor de gases invernadero con uno de los niveles más elevados de emisiones per cápita y, con la firma del Protocolo, se comprometió a reducir sus emisiones en un 7% con respecto a las de 1990. De todos modos, el presidente Bush declaró que EE.UU. no ratificaránel Protocolo de Kioto al anunciar el pasado 14 de febrero una política interna que suponía un incremento de entre el 30 y el 40% de las emisiones de 1990 en el 2010. La Unión Europea y muchas otras naciones han reiterado su llamamiento para que EE.UU. vuelva al proceso multilateral para afrontar el cambio climático.

7.- La lenta tendencia a la ratificación

Aun así, el 4 de junio de 2002, la administración de Bush reconoció por primera vez que las emisiones de gases invernadero en EE.UU. se verán incrementadas significativamente durante las próximas dos décadas debido a las actividades humanas. Sin embargo, ha rechazado de nuevo un tratado internacional para ralentizar el calentamiento global. Un informe publicado a principios de junio por la EPA -que pasó bastante desapercibido- ha supuesto una

Extraído de la revista Medi Ambient
Generalitat de Catalunya