El primer paso hacia una gran transformación del sector

Los países de América Latina y el Caribe han experimentado en la última década un fuerte cambio en su relación con los recursos hídricos. La principal evidencia de esta evolución es la creciente modernización de los marcos normativos del sector, que en general eran inexistentes u obsoletos. Esta reforma es, en la mayoría de los casos, sensible a la naturaleza de los problemas que enfrenta la gestión del agua, así como también lo es con las visiones y prácticas de las sociedades actuales.

En el marco de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se ha realizado un trabajo que revisa las últimas modificaciones de los marcos normativos en la región, al que se hace referencia en este artículo, y que se basó en el análisis de las normas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Chile, Honduras, Nicaragua, Perú, Uruguay y Venezuela. En dicho trabajo no se incluyeron las reformas experimentadas en el sector de abastecimiento de agua potable y saneamiento, pues conceptualmente corresponde a un área diferente de análisis; ya que si bien el consumo humano es una forma más de aprovechamiento de los recursos hídricos, la problemática de este sector radica en áreas relacionadas con el financiamiento, la construcción y la operación de infraestructura.

Uno de los principales contenidos del cambio mencionado ha sido la favorable acogida de la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) en casi todos los casos estudiados, que han incorporado esta visión, de modo que regulan de forma sistemática aspectos que trascienden el mero aprovechamiento sectorial, como es el caso del uso múltiple del recurso, la integración de su gestión a lo largo del ciclo hidrológico —en el ámbito de cuencas o sistemas hídricos interconectados—, y la consideración de las relaciones sociales, económicas y ambientales que implica el manejo del agua. Este giro hacia un tratamiento holístico y coherente de los diversos aspectos involucrados en la gestión de los recursos hídricos ha estado basado en la promesa de la GIRH de hacer sostenible el aprovechamiento de los mismos.

Aun cuando lo anterior puede ser reconocido como una verdadera revolución de la política pública de los recursos hídricos y de sus marcos normativos, es sólo el inicio de un largo proceso de implementación.

Tanto la profundización de los mecanismos de gobernabilidad (como la transparencia, participación, rendición de cuentas, el acceso a la justicia y la integridad) como la reorganización y formalización institucional, deben ser observadas y apoyadas con atención, pues son ejes fundamentales que requieren fortalecimiento y consolidación para que este cambio tenga el éxito esperado.

Mirada integral

Entendemos como gestión de los recursos hídricos al conjunto de acciones que persiguen la asignación (y reasignación) de los mismos, su evaluación, la implementación de incentivos para su uso eficiente, su protección, el control de la contaminación, el
desarrollo de infraestructura, así como el financiamiento de todo lo anterior, con el propósito de maximizar el bienestar social y económico que se derivan de su disponibilidad para la sociedad.

Cabe agregar que la gestión de los recursos hídricos se debe desarrollar dentro de un marco legal que permita realizar aquel conjunto de acciones. De tal manera, la legislación de aguas es un medio para implementar decisiones de política pública y facilitar el uso racional y sustentable de los recursos hídricos.

El cambio en la gestión de los recursos hídricos que se desprende de las legislaciones analizadas refleja una reacción a la forma en que tradicionalmente se ha manejado el agua en la región, en donde múltiples cuerpos normativos regulaban la gestión de forma sectorial y descoordinada. Asimismo, el foco de la gestión muchas veces se centraba en el aspecto productivo del agua, olvidando que ésta cumple funciones adicionales como sociales, culturales y ambientales. Se ha pasado
así de sistemas que se hacían cargo sólo de usos específicos del agua a modelos inclusivos de gestión ambiental, coordinación de uso múltiple y participación social.

La forma tradicional de gestión cayó en la obsolescencia desde el momento en que comenzó a entenderse que a los recursos
hídricos se les debía dar un tratamiento integral y que existían múltiples sectores involucrados. Para lograr esa visión unificada, era menester reformar profundamente el sector.

Otro impulsor del cambio fue la necesidad de suplir la carestía de diversas instituciones del derecho de aguas. De modo que hubo que incorporar, por ejemplo, una normativa particular que regulara los aspectos ambientales, la adaptación al cambio climático, la gobernabilidad, la gestión de las aguas subterráneas y el control de la contaminación, particularmente industrial
y del sistema cloacal.

En casi todos los casos estudiados se han creado organismos dedicados exclusivamente a la gestión de los recursos hídricos.
De esta manera, por ejemplo, hoy es fácil reconocer en qué autoridad política recae la función rectora del sector. Esta racionalización institucional crea las condiciones para fomentar la eficiencia y efectividad; del mismo modo que aumenta la posibilidad de demandar rendición de cuentas, con lo que se evitar la descoordinación entre las autoridades al existir un solo responsable.

También se observa que cada país ha incorporado en los nuevos marcos particularidades propias que les permiten adaptar las soluciones a sus realidades. Por ejemplo, en el caso del Perú, hay un régimen especial de gestión de las aguas amazónicas; en Honduras y Venezuela, las nuevas legislaciones se hacen cargo de la gestión de desastres de origen hídrico, otorgándole un rol central a la forestación y reforestación en la producción de agua.

NORMAS EN EVOLUCIÓN

Sin duda, una de las líneas más destacables es el aumento de la valoración pública y social de los recursos hídricos en los países estudiados. Esta conclusión es evidente cuando se observa que cada país ha desarrollado en forma más o menos exhaustiva marcos legislativos que se hacen cargo tanto del agua como de los factores que inciden en su desarrollo, asignación, preservación y gestión.

El viejo modelo que está siendo superado contribuyó a la pobre evaluación que puede hacerse del estado de los recursos hídricos de la región, donde el agua escasea en ciertas regiones, la competencia por el recurso se intensifica, se dan numerosos casos de usos no sustentables, existen fuentes contaminadas y los ecosistemas sufren el impacto de la actividad humana.

En la modernización que está en proceso, el derecho de aguas integra las preocupaciones ambientales dentro de su estructura, de modo que armoniza los requerimientos de agua por parte de la sociedad y economía con las necesidades de los ambientes naturales (integridad de las especies, hábitats y otros aspectos), y así procura un desarrollo social y económico sustentable.

Consecuentemente, se observan en las legislaciones estudiadas regulaciones sobre permisos y licencias, prevención y reducción de la contaminación, requerimientos de evaluación ambiental, priorización de la distribución de agua para propósitos ambientales, criterios de flujos mínimos ambientales, requerimientos de agua protegidos para propósito específicos, esquemas de pagos por servicios ambientales, y protección de áreas hídricas, entre otras.

Pero el reverdecimiento del derecho de aguas revisado sólo alcanza a la esfera nacional, pues la tendencia es a obviar la dimensión internacional del recurso.

De aquí que sólo en dos de las legislaciones revisadas (Uruguay y Venezuela), la preocupación por el uso de recursos hídricos
transfronterizos -tanto superficiales como subterráneos- se encuentre consagrada legalmente. Esta es una causa de preocupación, pues una gestión efectiva del recurso en un país aguas arriba redunda en que el país de más abajo pueda disfrutar del mismo.

Esta omisión puede significar un potencial elemento de desestabilización de la seguridad regional, toda vez que la falta de coordinación y solución civilizada del aprovechamiento de los recursos hídricos transfronterizos puede llevar a más de un país a desarrollar como hipótesis de conflicto vecinal el flujo libre del recurso.

Otra tendencia es que las normas receptan la idea de que los hombres y mujeres tenemos un derecho esencial al acceso al agua.

Este derecho humano es reconocido de diversas formas, pero en ninguna de ellas se especifican sus contenidos mínimos.

Donde tampoco existe claridad es en lo quesignifica el derecho al agua para otros usos, como el riego. Por ejemplo, cabe preguntarse si los campesinos tienen un derecho humano al agua para regar sus predios de modo de garantizarles su subsistencia o cuándo el Estado incumple su deber de promover dicho acceso.

Otra de las tendencias observadas se relaciona con la exclusión de la posibilidad de constituir propiedad privada sobre las aguas y el rechazo a la privatización de los servicios asociados a ellas. También se nota una generalizada confusión de órdenes de regulación entre los recursos hídricos y los servicios de agua potable y cloacas.

En estricto rigor, la interacción entre ambos sectores se verifica en la disponibilidad de agua en su estado natural —para que sea aprovechada por un ente prestador de estos servicios—, pero luego que el agua entra en el sistema de captación, el problema deja de ser hídrico y se transforma en uno de regulación económica de infraestructura. Esta gran diferencia conceptual impone técnicas de regulación diversas, por lo que no deben confundirse, pues se corre el peligro de tratar de utilizar criterios que en un ámbito funcionan pero en otro no.

Recomendaciones

En función de lo expuesto, y vistas las particularidades de las diversas legislaciones y las tendencias identificadas, se pueden realizar una serie de recomendaciones de políticas públicas que buscan asentar las reformas y promover un ambiente legal que favorezca la implementación de las medidas encaminadas a asegurar la gestión integrada del agua:

• La existencia de marcos legales que permitan una reforma del sector son un paso relevante, pero en ningún caso suficiente para una gestión eficaz y eficiente de los recursos hídricos.
  De aquí que sea importante desarrollar políticas públicas de implementación y monitoreo de modo de asegurar que los objetivos propuestos con la reforma legal puedan ser efectivamente alcanzados. Dicho de otro modo, nada se consigue con que una ley diga que se gestionará integradamente los recursos hídricos, si en la práctica no existe la capacidad necesaria para ejecutarla en forma efectiva.
• La implementación de la política pública requiere de un esfuerzo sostenido por capacitar a quienes intervienen en la gestión de los recursos hídricos en los conocimientos necesarios para llevar adelante la tarea, así como por dotarlos
  con poderes y recursos acordes con su responsabilidad.
• Se debe planificar en el largo plazo la implementación de la reforma, consultando etapas de ejecución junto con indicadores de desempeño, de modo de verificar que el rumbo propuesto por la reforma marche hacia el objetivo establecido.
• Es importante promover campañas de socialización de los cambios realizados en los cuerpos legales, de modo de legitimizar la reforma y sensibilizar a la comunidad del nuevo rol que debe jugar en un esquema de GIRH.
• En relación con lo anterior, se requiere realizar un esfuerzo para profundizar los mecanismos de gobernabilidad, como lo son los de participación y transparencia. Adicionalmente, se debe comenzar un trabajo de modificación legal para permitir la rendición de cuentas efectiva, el acceso a la justicia de parte de la comunidad y promover mecanismos de integridad y lucha contra la corrupción.
• Es recomendable separar los ámbitos legales aplicables a los recursos hídricos de aquellos de los servicios de agua potable y saneamiento, de modo de no mezclar materias que por definición son distintas, puesto que tienen objetos
  propios, y requerimientos profesionales y clientelas diferentes.
• A las legislaciones nacionales se deben incorporar normas sobre gestión integrada de recursos transfronterizos, así como también es importante promover a nivel regional la adopción de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegación (1997), de modo de regular el aprovechamiento de los recursos compartidos.
• En el diseño institucional de los organismos estatales se debe tender a separar las funciones de formulación de políticas públicas de las de su ejecución y de las de control, de modo de crear una institucionalidad que genere frenos y contrapesos entre los diversos actores públicos.
• Se debe regular en forma más efectiva el aprovechamiento de los recursos hídricos subterráneos, pues constituyen
  en muchos casos reservas futuras de aguas.

Por: Michael Hantke-Domas
Fuente: Revista Hydria

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