El Desarrollo Sostenible, la Innovación y el Sector Público – 2º Parte

IV. Evolución de la Política Medioambiental

Como ya hemos comentado en el apartado anterior, la Política Medioambiental está evolucionando desde un régimen normativo basado en el mandato control y en la especificación de tecnologías, a uno que promueve el uso de métodos normativos más flexibles y basadas en incentivos, tales como los acuerdos voluntarios de las empresas o los instrumentos económicos(31).

En la categoría de instrumentos económicos se incluyen todos aquellos que influyen sobre los costes o beneficios de las diversas opciones entre las que pueden elegir los agentes económicos. El objetivo es la modificación de su comportamiento para que sea más respetuoso con el medio ambiente(32).

Frente a los instrumentos tradicionales, tipo «mandato-control-sanción», los económicos presentan varias ventajas. En primer lugar, consiguen un objetivo medioambiental determinado a un menor coste para la sociedad del que se derivaría de la introducción de estándares. Esto permite a las empresas mayor flexibilidad a la hora de usar la tecnología que consideran que es la más eficiente y apropiada a las circunstancias(33).

Además, al influir no sólo en los incentivos negativos, (pago de multas o sanciones), sino también en los positivos, (posibilidad de conseguir beneficios mediante innovaciones medioambientales), tienen una incidencia más poderosa sobre el comportamiento de las empresas a la hora de lograr la ecoeficiencia.

Uno de los ejemplos más citados de aplicación de los instrumento económicos es el mercado legal de permisos negociables de emisiones de SO2. El intercambio de permisos permite que las empresas que operan a altos costes de reducción de la polución puedan comprar los permisos a las empresas con bajos costes, reduciendo de esa forma el total de costes de cumplimiento, al realizarlos en los puntos en donde es menos oneroso. En términos de eficacia en la reducción de costes este programa ha sido un éxito(34).

Otra aplicación interesante de instrumentos económicos es la introducción del impuesto sobre el carbón en Suecia en 1991. Dirigida primordialmente a los sectores comerciales y residenciales, (la industria y la generación de energía tenían un impuesto más reducido), el resultado básico fue estimular el uso de biomasa, (sobre todo madera), en el sistema de calefacción de Suecia(35).

La evidencia del uso de estos instrumentos económicos apunta a la importancia de la fijación de precios a la hora de promover la sostenibilidad medioambiental mediante la innovación.

En una economía de mercado, la señal para frenar el consumo debería partir, en primer lugar, de los precios. El precio del desgaste de la naturaleza, sobre todo en lo que respecta la energía, puede y debe aumentarse de forma artificial. En términos económicos, la política activa de precios trata de «interiorizar los costes externos».

En cierto sentido, es de justicia que el causante se haga cargo de estos costes externos que se producen fuera de la actividad del mercado y que deben ser asumidos por la comunidad o por las generaciones futuras.

Los cambios en los precios de los recursos pueden dar lugar a un comportamiento más respetuoso con el medio ambiente como resultado de la necesidad de ahorrar costes. Este tipo de comportamiento se pudo observar en la reacción de la industria japonesa frente a las subidas del precio del petróleo en los años 70. El resultado no sólo fue una mayor eficiencia energética sino también una fuerte mejora de comportamiento ambiental(36).

La importancia de una adecuada fijación de precios apoya la de la idoneidad del diseño de instrumentos económicos. Sin embargo, en la vida real, a menudo no es fácil implementar este tipo de instrumentos. Este ha sido el caso de la introducción del impuesto del carbón en la UE, cuya introducción ha sido impedida por la oposición de la industria y por el desacuerdo sobre cuál era su nivel más apropiado. El proceso de negociación de un instrumento económico puede ser muy complicado, dado el alto número de actores implicados y la resistencia de la industria a pagar más impuestos al gobierno(37).

Un ejemplo claro de las dificultades que supone la negociación y la implementación de los instrumentos económicos lo podemos ver en el caso del efecto invernadero. Aunque la evidencia científica no era tan clara en 1997 como lo es ahora, los dirigentes de todos los países del mundo, se comprometieron en el Tratado de Kioto, a recortar sus emisiones de gases de efecto invernadero en un nivel un 5% inferior a los de 1990. Para conseguirlo tenían de tiempo desde el momento de la firma del acuerdo hasta el período que va desde el año 2008 al 2012(38).

Los partidos verdes afirman que reducir los niveles de emisión en tan sólo un 5% es una cantidad insignificante. A ellos les gustaría que la reducción llegara al 80%. Sin embargo, aunque la reducción de un 5% no parezca demasiado, va a ser bastante difícil de cumplir. La razón fundamental es la fuerte expansión económica que han conocido numerosos países. Como se puede ver en el gráfico(39), para cumplir este objetivo, la economía americana debería reducir sus emisiones en un 20% desde sus niveles probables a finales de la década. La española en un 35%.

El 20 de noviembre del 2000 se celebró la sesión plenaria de la Cumbre del Clima en La Haya(40). Durante toda la semana, representantes de 180 países, incluidos más de un centenar de ministros, debían tomar las decisiones oportunas para que pudiera entrar en vigor el Protocolo de Kioto. Desgraciadamente, los representantes de la UE y de Estados Unidos no consiguieron llegar ningún acuerdo.

El fracaso de la Cumbre del Clima en La Haya, junto a la decisión reciente del presidente de EEUU de rechazar el Protocolo de Kioto(41), pone de relieve la dificultades que los países desarrollados encuentran a la hora de poner en práctica este compromiso.

Y si los países desarrollados no consiguen ponerse de acuerdo, ¿qué ocurrirá con las economías emergentes?. A la hora de valorar la sostenibilidad de los diversos estilos de vida y cultura de los países, y su responsabilidad en el deterioro ambiental, me parece importante tener en cuenta el criterio del consumo de recursos per cápita.

Aunque hay un consenso sobre el valor de los instrumentos económicos a la hora de conseguir los objetivos medioambientales, su implantación plantea problemas de negociación y de distribución de cargas entre los actores

Pues bien, las cifras de consumo per cápita de un país de elevado grado de concienciación ambiental, como es Alemania, son cincuenta veces más elevadas que las de la India. Esto implica que la carga total para el medio ambiente que suponen los 80 millones de alemanes es superior a la de 900 millones de hindúes(42). El Instituto Wuppertal señala además que mil alemanes consumen diez veces más que mil filipinos, egipcios o argentinos.

Las cifras de consumo de alemanes dan a entender que si los programas de desarrollo nacionales de países tan poblados como China, Indonesia, Brasil, y Malasia se basan en el modelo seguido por los países ricos, el impacto ambiental en general, y las emisiones de gases de efecto invernadero en particular, van a crecer considerablemente.

Para calibrar la magnitud de la empresa que nos espera, recordemos el consenso formulado por el Panel de las Naciones Unidas (IPCC), en 1996: en él se afirma que se precisa una reducción global de un 60% de las emisiones de gases de efecto invernadero para estabilizar el clima(43).

El consenso del IPCC constituye al mismo tiempo la base del siguiente gráfico(44) simplificado. Como señala el gráfico, el abismo que ha de cerrarse entre lo que es ecológicamente necesario y lo que es probable según el pronóstico de las tendencias(45), equivale como mínimo a un factor 4.

De esta forma, aunque hay un consenso sobre el valor de los instrumentos económicos a la hora de conseguir los objetivos medioambientales, su implantación plantea problemas de negociación y de distribución de cargas entre los actores.

A su vez, los problemas prácticos derivados del diseño y la aplicación de los instrumentos económicos, y la urgencia y la magnitud de los problemas medioambientales a resolver, sugieren la importancia de explorar y aplicar otros métodos. Eso vamos a hacer en el próximo apartado.

V. El papel del sector público en el fomento de la Innovación dirigida al Desarrollo Sostenible

Hemos visto en el apartado anterior, que aunque las nuevas aproximaciones a la política medioambiental suponen mayor eficiencia e incentivos más poderosos a la hora de lograr los objetivos medioambientales, las dificultades presentadas en la realidad en su implantación, la magnitud de la empresa que supone conseguir un desarrollo sostenible en todo el planeta, y la gravedad de los fallos sistémicos y de mercado, aconsejan complementar las reformas en la política medioambiental con mejoras en la política de la innovación, que intenten impulsar el número de innovaciones que supongan un beneficio para el entorno natural.

El primer paso para promover la innovación es aumentar los fondos destinados a la Investigación y Desarrollo. En este punto se puede apreciar una mejora: la cuota de la investigación medioambiental sobre el total de la asignación pública a I+D ha crecido en la mayoría de los países de la OCDE desde 1980(46).

Sin embargo, se ha señalado que es difícil evaluar cuales son los usos más eficientes para los fondos en investigación medioambiental. En una encuesta de empresas americanas en el sector de tecnologías medioambientales, había un amplio consenso sobre la falta de incentivos de las empresas para la realización de investigación básica. La mayoría se dedicaba a la investigación aplicada con beneficios más claros a corto plazo(47). Por otro lado, las empresas también señalaron que una parte importante de la investigación básica original, que eventualmente daría lugar a innovaciones medioambientales, no se había dirigido en un primer momento a resolver un problema medioambiental.

Estos resultados indican la importancia del fallo del mercado a la hora de generar suficientes inversiones en I+D, especialmente en la investigación básica. También señalan la importancia del factor de polivalencia en la I+D dirigida a las innovaciones ambientales.

A su vez, estas dos características sugieren que el apoyo público a la I+D dirigida al medio ambiente es esencial. Aunque está creciendo, su cuota relativa de entre el 2 y el 5% del total de la asignación pública no es todavía importante(48).

Independientemente del nivel absoluto de fondos, o de su evolución en el tiempo, es importante promover la eficiencia de las asignaciones actuales. Este es el motivo por el cual la mayor parte de los gobiernos de la OCDE está adoptando alianzas entre el sector público y el privado, para así estimular los fondos privados en investigación medioambiental(49). Una característica de estas alianzas es la participación de numerosos actores privados y públicos.

La promoción de este tipo de alianzas se enmarca en el esfuerzo de mejora de los Sistemas Nacionales de Innovación. El Sistema Nacional de Innovación se basa en el supuesto de que para mejorar el rendimiento tecnológico es esencial comprender los vínculos entre los actores implicados en la innovación(50).

Según este planteamiento, la innovación y el progreso tecnológico son el resultado de un complejo conjunto de relaciones entre los actores que producen, distribuyen y aplican los distintos tipos de conocimiento. El rendimiento innovador de un país depende en gran medida de la forma en la que estos actores se relacionan entre sí como elementos de un sistema colectivo de creación y uso de conocimiento.

Estos actores son fundamentalmente empresas privadas, universidades e institutos públicos de investigación, y la gente que hay dentro de ellos. El vínculo puede adoptar la forma de investigación conjunta, los intercambios de personal, la compra de equipos y toda una variedad de otros canales(51).

El tipo de innovaciones que contribuyen a la sostenibilidad medioambiental no sólo es amplio sino que está cambiando rápidamente. Un repaso de numerosos estudios de prospección de tecnología realizado en los años 90 muestra que en los países de la OCDE la identificación de las que puedan contribuir a la sostenibilidad medioambientales es cada vez más importante.

En estos estudios se ha destacado la importancia de áreas tales como la biotecnología, las tecnologías de la información y de la comunicación, los nuevos materiales, las energías alternativas, y las de reciclado de desperdicios(52).

Además de identificar a las áreas tecnológicas con gran potencial de futuro, es necesario convertirlas en innovaciones reales. Esto es lo que están intentando algunos programas de prospectiva. La necesidad de vincular la base pública de investigación y el mercado fue una conclusión primordial de la primera ronda de programas de prospectiva del Reino Unido, realizada a principios de los años 90. La nueva ronda, está implementando en la actualidad ese objetivo, intentando vincular el ejercicio de prospectiva con el desarrollo de racimos(53).

El Programa de Racimos de Medio Ambiente de Finlandia es uno de los siete programas de racimos que el gobierno ha financiado para el período 1997 al 2000. El objetivo del programa es mejorar la calidad del medio ambiente promoviendo la ecoeficiencia, estimulando el desarrollo de nuevos productos respetuosos con el medio ambiente, e incentivando la iniciativa empresarial y la creación de nuevos puestos de trabajo(54). Se dirige a la industria emergente de bienes y servicios medioambientales, uno de los sectores que está registrando un mayor crecimiento.

El gobierno aporta financiación inicial para la investigación de nuevas tecnologías medioambientales que es realizada por consorcios de productores, proveedores, universidades e institutos públicos de investigación. Los proyectos de colaboración promueven la formación de redes entre investigadores y usuarios y facilita la innovación. En la actualidad se están realizando proyectos que intentan promover la eco-eficiencia por medio de la aplicación de nuevas técnicas en la agricultura, la silvicultura, metales básicos y gestión del agua.

Algunas de las innovaciones que contribuyen a la sostenibilidad ambiental se enfrentan al desafío que supone la transformación de grandes obras de infraestructuras, construidas a lo largo de los años. Ejemplos claros son las de transporte o de generación de energía. Parece cada vez más claro que este tipo de infraestructuras actuales, que enlazan el tráfico de energía generada por combustibles fósiles con complejas infraestructuras de red, no es sostenible a largo plazo(55).

Sin embargo, las innovaciones que pueden realizar una aportación en esta área son necesariamente sistémicas. Por esa razón, algunos investigadores sugieren la conveniencia de diseñar nuevas herramientas de política de innovación, tales como la gestión de nichos estratégicos(56).

La gestión de nichos estratégicos es un medio para probar nuevas tecnologías sistémicas en un entorno determinado, (nicho), por parte de usuarios reales. En estos nichos, la tecnología se protege, temporalmente, de las presiones del mercado, de forma que actúa de incubador de la nueva tecnología. Este medio se ha probado en Suiza con éxito en el caso de la introducción de vehículos de escaso peso para reducir el nivel de emisiones.

VI. Conclusiones

En el pasado, el crecimiento económico ha implicado tanto el aumento del consumo de los recursos como la degradación del entorno natural. Sin embargo, la evidencia señala que en numerosas ocasiones se puede obtener crecimiento económico, aumentos en los beneficios en las empresas, o mejoras en el bienestar de los ciudadanos, al mismo tiempo que se reduce el impacto de la actividad del ser humano sobre el entorno natural.

Formas alternativas de aprovechamiento de los recursos y mejores tecnologías producen el mismo provecho con menos recursos, o más provecho con igual desgaste. Esto implica aumentar la productividad de la energía, de las materias primas y de las comunicaciones. También implica impulsar la innovación en su sentido más amplio.

La innovación tecnológica, ya sea de producto o de proceso, ya sea radical o incremental, se coloca en el centro de las respuestas de las empresas a la hora de mejorar su comportamiento ambiental.

Pero además, la innovación organizativa adquiere también una gran relevancia. En primer lugar porque la promoción de la eficiencia de los recursos, que en parte depende de obtener más de la energía y de los materiales disponibles, y de la reducción de los residuos, no sólo depende de máquinas y de equipos, sino también de la forma en la que se usan en los procesos de producción. En definitiva, de la forma en la que se organizan los procesos de producción en el interior de una empresa o de un sector. En segundo lugar, por que el fomento de la Innovación implica una mayor coordinación de la actividad de I+D con los objetivos de la estrategia de la empresa, y la realización de nuevas formas de colaboración y de aprendizaje tanto en el interior de la empresa como con otras empresas o entidades de la sociedad.

En el fomento de la innovación medioambiental es esencial el papel del sector público. En primer lugar por la existencia de fallos de mercado en la innovación en general, (en la financiación de la investigación básica, en la imperfecta apropiación de retornos por parte del innovador, en la mayor incertidumbre que se da en este tipo de inversiones). Estos fallos de mercado sugieren que el papel del sector público en la financiación de la Investigación básica y en el apoyo a la actividad innovadora del sector empresarial, (especialmente en el caso de la pequeña y la mediana empresa), es importante.

En segundo lugar, porque para mejorar el rendimiento innovador, tan importante como el rendimiento de cada actor, (empresas, universidades e institutos públicos de investigación), es la forma en la que se relacionan entre sí como elementos de un sistema colectivo de creación y uso de conocimiento. De esta forma, el estado debe asumir un nuevo papel: el de creación y fomento de este tipo de vínculos.

En tercer lugar, por la complejidad de los factores que impulsan las innovaciones medioambientales. Esto se deriva en parte de difuminación del concepto de lo que consideramos innovación medioambiental, y en parte de la complejidad de las motivaciones de las empresas a la hora de iniciar este tipo de innovaciones. En los dos casos, el papel del gobierno se vuelve más importante, ya sea en el diseño del marco regulador, o en el apoyo de la difusión de las innovaciones por toda la economía.

Aunque no hay una única política de innovación ambiental, en general parece conveniente impulsar aquellas que promuevan la cooperación y los intercambios de flujos de conocimiento entre todos los actores implicados en la innovación. Estos actores son fundamentalmente empresas privadas, universidades e institutos públicos de investigación, y la gente que hay dentro de ellos. El vínculo puede adoptar la forma de investigación conjunta, los intercambios de personal, la compra de equipos y toda una variedad de otros canales.

En la actualidad, países como Finlandia el Reino Unido y Suiza están adoptando políticas inspiradas en este enfoque, que en definitiva supone la potenciación de su Sistema Nacional de Innovación. Entre ellas se pueden destacar los racimos de innovación, la gestión de nichos estratégicos, los ejercicios de prospectiva tecnológica o las colaboraciones entre el sector público y el privado.

Eduardo del Río Cobián es Profesor de Economía Aplicada de la Universidad Europea. CEES.

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