El Derecho de Acceso a la Información en Europa y América Latina: Un Enfoque Constitucional – Segunda Parte

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3. INTRODUCCIÓN

3.1 La caracterización del acceso a la información: ¿libertad fundamental o derecho?

El derecho de acceso a la información se encuentra ligado estrechamente a la noción de transparencia de las decisiones públicas. Si la transparencia es una concepción naciente de la ciencia política, el acceso a la información debe caracterizarse desde el punto de vista jurídico gracias a la teoría de los derechos del hombre y las libertades públicas. En principio, el reconocimiento de un derecho tiene con frecuencia un carácter subjetivo; en todo caso una dimensión filosófica más que jurídica. Si se refiere a la definición clásica de derecho (en el sentido de “derecho a”), se trata de la “prerrogativa que se reconoce a un individuo … de exigir a otra persona la ejecución de una prestación”. Se habla por otra parte de un derecho “subjetivo”, en contraposición del derecho “objetivo” –que es el conjunto de reglas de conducta que gobierna la relación de los hombres en sociedad, cuyo respeto es garantizado por la autoridad pública[14]. Al contrario, la declaración de una libertad pública implica su reconocimiento por la autoridad pública. Así, muchos autores franceses consideran que las “libertades públicas” serían “derechos humanos” reconocidos por el derecho positivo. Los derechos humanos, por su parte, serían una noción derivada del derecho natural. Mas, como lo destaca Pérez Luño es en extremo tenue la distinción, citando juristas para quienes resulta imposible “trazar una clara separación entre los de derechos humanos y las libertades públicas[15].

Se observa que el primer texto comunitario europeo que consagró el acceso a la información –en materia ambiental— evoca la “libertad” de acceso a la información[16]. En cuanto a la Convención de Aarhus de 1998, ella contempla dos aspectos fundamentales de la realización del acceso a la información: por una parte, un “derecho” de acceso del público a la información en materia ambiental; por otra, la obligación de las autoridades públicas de colectar y difundir las informaciones[17]. La distinción entre libertad y derecho tampoco es tan clara: habría la tentación de decir que existe de una parte la consagración de un derecho subjetivo y de otra la afirmación de una libertad pública, que exige una acción positiva del Estado.

Mas allá de la distinción entre derechos y libertades, lo esencial es que el poder legislativo, al elaborar textos de derecho positivo, garantiza el ejercicio de derechos y libertades inscritos en la Norma Suprema –la Constitución y eventualmente las declaraciones de derechos que se incorporan. Hay que precisar que la Constitución francesa del 4 de octubre de 1958 “proclama solemnemente su adhesión a los derechos del hombre y los principios de la soberanía nacional tal como fueron definidos por la Declaración de 1789, confirmado y completado por el Preámbulo de la Constitución de 1946”. Esta disposición resulta particularmente importante, porque el juez constitucional francés considera que el Preámbulo de la Constitución de 1958 tiene el mismo valor que el texto constitucional mismo[18], lo que permite al Consejo Constitucional francés de censurar toda disposición de la ley que contravenga por ejemplo un derecho contenido en la declaración de 1789[19].

Finalmente, para esclarecer lo dicho, cabe citar a Jellinek, que tuvo el mérito de precisar la distinción entre derechos y libertades. Este teórico del derecho alemán, en efecto distingue los derechos de carácter positivo, o “derechos-deber”, de los “derechos-libertades”. Los primeros requieren la acción positiva del Estado, mientras que estos últimos implican, al contrario, la abstención del Estado y garantizan la protección de la esfera individual. A base de esta distinción, resulta claro que el acceso a la información se asimila más bien al derecho-deber. El acceso a la información implica, en tanto que derecho, que los poderes públicos asuman un número determinado de medidas positivas para garantizar su ejercicio; en Francia, por ejemplo, el legislador creó en 1978, una “comisión de acceso a los documentos administrativos”, ante la cual toda persona puede acudir en caso de negativa de la administración de suministrar algún documento[20].

Los criterios expresados muestran sin duda que la terminología que se utilice no implica necesariamente consecuencias determinadas en el plano jurídico. Lo que cuenta es el contenido otorgado al derecho en cuestión, el concepto que le pueda asignar cada autor y el enfoque filosófico que se aplique. Así, dos países que se inspiren en la misma filosofía de los derechos del hombre pueden contar con normas jurídicas y procedimientos diversos para garantizar el mismo derecho.

Resulta procedente interrogarse sobre el carácter fundamental de la libertad de acceso a la información. Según el Comisario de gobierno Letourneur existe una libertad fundamental si se trata de una libertad esencial  y si se encuentra especialmente protegida por la ley[21]. Conforme el primer criterio, Letourneur considera que si el ejercicio de la libertad en causa resulta indispensable  para la democracia (en este asunto, se trataba de la libertad de prensa), entonces se trata de una libertad “esencial”. Tratándose del “acceso a la información”, es difícil disociarlo –como se demuestra en la introducción de este artículo— de una nueva exigencia democrática contemporánea. El derecho de acceso a la información se consagra hoy día internacionalmente porque condiciona una nueva forma de democracia, la democracia participativa. Conforme el segundo criterio, no hay duda que la libertad en causa (acceso a la información) se encuentra especialmente protegida por la ley; aquí se comprende “ley” en su más amplio sentido, como sería ley “fundamental” (la Constitución ecuatoriana), ley ordinaria (como el caso de Francia desde 1978) o también una ley “convencional” (Convención de Aarhus de 1998). La situación jurídica francesa (Ver más abajo) ilustra muy bien la vanidad de intentar la distinción derecho-libertad y la importancia, en el fondo, de su materialización (o realización). Si el acceso a la información se menciona en el Preámbulo de la Constitución francesa (artículo 15 de la Declaración de 1789), no ha sido sin embargo consagrado y reafirmado por el juez constitucional, sino que es la ley de 1978 que le suministra un contenido y es el derecho internacional que lo refuerza (Convención de Aarhus).

Por otra parte, correspondió a la Unión Europea jugar un rol de impulsión para que los Estados miembros garanticen el acceso del público a la información, apoyada por una jurisprudencia innovadora de la Corte Europea de los Derechos del Hombre de Estrasburgo. Finalmente, la Convención de Aarhus, aunque limitada a las cuestiones ambientales, viene a completar el dispositivo que confiere una dimensión internacional y universal al principio. En este trabajo se la evocará bajo el ángulo particular de la jurisprudencia de la Corte Europea de los Derechos del hombre que –en forma bastante paradójica— es susceptible de enriquecer la Convención de 1998.

3.2 El derecho de acceso a la información entre los derechos fundamentales y los derechos de la tercera generación

Los estudios sobre la doctrina del acceso a la información como se conoce hoy, necesitan remitirse necesariamente a la ley “Freedom of Information Act” de los Estados Unidos de 1966, aunque hay quienes se remontan a “una Real Ordenanza sueca de 1766 sobre libertad de prensa, en la cual se contemplaba el acceso a la documentación pública”. Pero en los Estados Unidos mismo, con su tradición de defensa de las libertades y derechos humanos, los avatares de la aplicación legal del principio han representado hitos de la historia del país.

Las iniciales declaraciones de derechos citadas líneas arriba, comenzando con la Carta Magna y culminando con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa, establecieron principios que todavía se incluyen entre los llamados derechos fundamentales, que resultan inherentes al hombre y que son “positivados” en las constituciones, como un reconocimiento de valores anteriores a la constitución y las leyes, que estas lo que hacen es solamente reconocer:

En el curso de la Edad Moderna aparecen una serie de textos en los que ya no se trata de atribuir determinadas prerrogativas a los barones o a los ciudadanos a través de pactos o de leyes generales emanadas del Parlamento, sino que tienden a consagrar unos principios que se considera preceden al propio ordenamiento positivo del Estado, y que, antes que creados, son reconocidos por el poder constituyente. Tal reconocimiento se entiende que debe formar parte de la constitución, en cuanto instrumento fundamental de la convivencia política[22].

El surgimiento de los derechos económicos y sociales se realiza a expensas del orden individualista, puesto que la realización de la igualdad social y económica determina la materialización legislativa a cargo de un Estado con atribuciones ampliadas. Este crecimiento se realiza a expensas de la libertad ciudadana, justificado por los enfoques de Rousseau, para quien el individuo cede parte de su libertad a cambio de los beneficios que le suministran las nuevas potestades estatales.

Los derechos económicos y sociales y posteriormente los llamados derechos de la tercera generación, destacan derechos adicionales a los originales “derechos fundamentales”, pero también muchos de ellos proyectan facetas de estos mismos derechos fundamentales en formas más actualizadas; pero sufren de la particular circunstancia de que, por no constar en la enumeración original de esos “derechos fundamentales”, ven menoscabadas su protección y garantía y no gozan del reconocimiento procesal en los tribunales constitucionales de algunos países. El autor que se acaba de citar, constata en la Ley Suprema española:

… la proclamación en su texto de auténticos derechos fundamentales que no solo se hallan fuera del Título primero (que trata precisamente de los “derechos fundamentales”), sino también de la parte dogmática por aparecer inserto en el desarrollo de la parte orgánica de su articulado, Piénsese, a modo de ejemplo, en el reconocimiento de la participación de los ciudadanos … en la información contenida en los archivos y registros administrativos. … A mi entender, la situación de estos derechos en la parte orgánica no debe ser obstáculo para reconocerles su condición de auténticos derechos fundamentales”[23].

El mismo enfoque sostiene Jordano Fraga, quien al referirse al “derecho al medio ambiente”, que la Constitución española ubica entre los “principios rectores de la política social y económica”, recuerda que en su país se ha interpretado que estos derechos no se consideran susceptibles de la protección por el procedimiento de amparo constitucional[24]. Pero, en forma consistente argumenta el carácter de derecho subjetivo de disfrute al medio ambiente, concluyendo que “[e]l derecho a un medio ambiente adecuado es un derecho fundamental que goza de protección refleja a través del recurso de amparo”[25]. El tema de fondo del argumento de estos dos autores citados es que, independientemente de la denominación que les otorgue la Norma Suprema o la ubicación en que se encuentren, un derecho es fundamental debería gozar de las garantías procesales que confiere el amparo constitucional. En todo caso, cabe anotar que en Ecuador el derecho de “acceder a fuentes de información (…) en los archivos públicos” (Art. 81) se encuentra en la sección IV “De los Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, del Título III “De los derechos, Garantías y Deberes” de la Ley Fundamental; pero que en el Ecuador el amparo constitucional se encuentra establecido para garantizar “cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio internacional vigente” siempre que, claro está, se cumplan las demás condiciones determinadas en la disposición correspondiente[26].

En la actualidad se considera que el derecho de acceso a la información es un requisito de participación ciudadana democrática dentro de un Estado demasiado complejo, que sucumbe a su propia dinámica burocrática. En un Estado de esta naturaleza, ningún individuo puede conocer la totalidad de la información que le permita una auténtica participación democrática en la política estatal. Ni siquiera las propias instituciones públicas son con frecuencia conscientes de la existencia de información perteneciente a otras instituciones públicas y generalizadamente el poder legislativo ve restadas sus potestades investigativas y fiscalizadoras. De ahí el requerimiento de una reformulación del antiguo derecho fundamental constante en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano para adaptarlo a las complejidades del actual Estado social de Derecho.

3.3 El derecho de acceso a la información, consulta y participación en el Estado de Bienestar y en el Estado normativo y regulador. La materialización de la ley

La declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa sí consideraba la posibilidad de acceder a la información pública, pero solamente para conocer el destino de los gastos de los tributos. Pero recuérdese la limitación que entonces se establecía para un Poder, entonces llamado precisamente “Ejecutivo”, porque se limita a ejecutar las leyes expedidas por la Asamblea legislativa.

La perspectiva original del concepto de acceso a la información se origina con los artículos 14 y 15 de la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y se vincula directamente con la tributación, con antecedentes en el Bill of Rights de 1688. El tema tributario ha sido usualmente detonante de transformaciones políticas o por lo menos de graves levantamientos populares. Recuérdese en la Real Audiencia de Quito la cuestión de las alcabalas y en Estados Unidos las asonadas de Boston por los impuestos al té. En la “Carta circular de Massachussets”, de 1768, se denuncia la imposición de tributos sin la correspondiente representación política. Asimismo acusa la designación de los salarios de gobernadores y jueces sin consentimiento popular[27]. El principio de que el gobernante requiere de la autorización de los gobernados para cargarles impuestos se integra con la ecuación: pago de tributos=representación política, expresado en la frase: “no taxation without representation” que había consagrado el Bill of Rights. Las provisiones de los citados artículos 14 y 15 de la Declaración francesa de 1789 en este contexto manifiestan:

Artículo 14. Todos los ciudadanos tienen el derecho de constatar, por ellos mismos o por sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla libremente, de hacer el seguimiento de su empleo, determinar la cuota, la base imponible, la cobertura y la duración.

Artículo 15. La sociedad tiene el derecho de solicitar cuentas a todo agente público sobre su administración.

En el Ecuador, la primera ley que norma expresamente al acceso a la información constante en archivos públicos, la concreta en el “libre acceso a los documentos e información presupuestaria, contable y de las operaciones y contratos de crédito de todas las entidades del sector público y del sector privado en la parte que corresponda a bienes y otros recursos del sector público”[28].

Con posterioridad, el desarrollo del concepto de la democracia y del Estado social de derecho, determina no solamente la necesidad de conocer el desenvolvimiento del aparado administrativo y por lo tanto el destino de los recursos tributarios, sino de participar en el funcionamiento del Estado: la democracia participativa.

Según Habermas, “[e]l proceso de producción de normas constituye por tanto en el sistema jurídico el auténtico lugar de la integración social”[29]. El principio clásico de la división de poderes –“la división del trabajo entre fundamentación de normas y aplicación de normas” — es el antecedente del “principio de legalidad de la Administración”[30]. Pero la relación directa entre la soberanía popular y la legislación, que es la sustancia del Estado democrático de derecho se pierde en el gran Estado contemporáneo. El Gobierno actual se encuentra en efecto muy lejos del Estado tradicional concebido en sus versiones republicana y liberal, vale decir por Rousseau y por Locke. Con el advenimiento de los derechos económicos y sociales, el Gobierno cesa de ser exclusivamente un vigilante de los derechos fundamentales del ciudadano y se empeña en hacer efectivas esos derechos y libertades, supliendo a través de la “materialización de la ley” los impedimentos de las personas que dentro de la sociedad no pueden ejercer sus derechos fundamentales. Se instalan grandes tecnocracias de expertos que deben tomar decisiones inmediatas ante las complejidades económicas y sociales, a través del control y la regulación, que finalmente son competencias normativas, delegadas por el Poder Legislativo:

Hoy las materias necesitadas de regulación son a menudo tales que no pueden ser reguladas ex ante con suficiente precisión por el legislador político. En estos casos, a la administración y a la justicia competen tareas de concretización y de desarrollo del derecho que exigen más bien deliberaciones y debates concernientes a la fundamentación de normas que a la aplicación de ellas. Pero esta colegislación implícita, para ser legítima, hace entonces necesarias otras formas de participación, pues no cabe duda de que, si ello es así, al interior de la administración ha de emigrar también un fragmento de formación democrática de la voluntad[31].

En tal momento, se esfuma el debate y la discusión pública que caracterizan a la legislación en el sentido tradicional. La constatación de Habermas es que en el Estado moderno

… una reacción a la ampliación del espacio de discrecionalidad de las burocracias del Estado social consistió en incrustar formas de participación y estructuras de discurso en el proceso de toma de decisiones de la Administración misma, con el fin de evitar el riesgo de una impermisible autoprogramación de la Administración. Los «clientes» afectados quedaron dotados de nuevos derechos procedimentales frente a las autoridades: “Más que imponer a los administradores nuevos criterios o prioridades en cuanto a toma de decisiones, los tribunales exigieron que las decisiones sólo se tomasen tras escuchar los puntos de vista o la evidencia representada por intereses que tradicionalmente no habían estado representados en el proceso administrativo. Todas estas técnicas tendían a ensanchar, intensificar o redefinir la participación de las partes afectadas en el proceso administrativo”[32].

Complementariamente, Bobbio ubica adecuadamente el alcance del derecho a la libertad de información como derecho fundamental en su obra “El Futuro de la Democracia”, donde denomina el secretismo de las esferas oficiales como “el criptogobierno”, en el cual, afirma, “la publicidad de los actos del poder … representa el verdadero y propio momento del cambio en la transformación del Estado moderno de Estado absoluto en Estado de Derecho”[33].

3.4 Los derechos a la participación y la consulta, como condición del ejercicio de la democracia en el Estado de Derecho: la problemática constitucional ecuatoriana

La Constitución ecuatoriana determina que:

Art. 88. Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley garantizará su participación[34].

Esta disposición constitucional se la ha invocado en unos pocos recursos de amparo en concordancia con lo previsto en la Ley de Gestión Ambiental que determina:

El incumplimiento del proceso de consulta al que se refiere el artículo 88 de la Constitución Política de la República tornará inejecutable la actividad de que se trate y será causal de nulidad de los contratos respectivos[35].

Unos pocos fallos del Tribunal Constitucional han rechazado acciones de amparo que invocaban esta interpretación según la cual el Art. 88 de la Constitución enfatiza la consulta sobre la información. Mientras que, por otra parte, la disposición legal citada de la Ley de Gestión Ambiental se refiere a las formas de participación  —no solamente a la información y la consulta—, sino también a las “audiencias públicas, iniciativas, propuestas o cualquier forma de asociación entre el sector público y el privado”, cuya infracción podría impugnarse en los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, especialmente por el tema de la declaratoria de “nulidad” a la que alude la Ley de Gestión Ambiental, puesto que la nulidad no se declara en el amparo, que en cambio puede ordenar la “suspensión definitiva” del acto[36]. Por lo menos una de las acciones de amparo que invocaba la inconstitucionalidad por infracción del Art. 88 de la Constitución ecuatoriana, fue rechazada por el Tribunal Constitucional que consideró que el mandato constitucional requería la “información” y que ésta se encuentra satisfecha por las disposiciones constitucionales del derecho de acceso a la información (Art. 81). Según esta perspectiva también se cumpliría este requerimiento contestando adecuadamente a cualquier solicitud de información a través del habeas data (Art. 94) o de lo dispuesto en la Ley de Modernización (Art. 32. Acceso a documentos). En este tema, tal es la interpretación de Martín Mateo sobre el alcance del concepto de “información”, cuando manifiesta:

Es evidente que sólo si se conocen los procesos abiertos de toma de decisiones y las actuaciones en curso de las Administraciones Públicas, podrán hacerse oír los ciudadanos interesados, lo que es más factible en los niveles más inmediatos de gestión …

A estos propósitos con un espectro amplio se pretende servir la Directiva 90/313 sobre libertad de acceso a la información en materia de Medio Ambiente[37].

Para el ejercicio de este derecho a la información, según este mismo autor “[s]e inicia el procedimiento con la petición concreta de la información que se desea …”[38]

Así, para volver al Derecho Constitucional ecuatoriano, se violaría este derecho consagrado en el Art. 88 de la Norma Suprema ecuatoriana cuando la Administración Pública o, en su caso los particulares, se nieguen a entregar la información correspondiente, solicitada por cualquier ecuatoriano.

4. Entre la constitución y la ley: el derecho comunitario europeo de acceso a la información y la CONVENCIÓN de AARHUS

4.1. El acceso a la información en el derecho comunitario

El Tratado de Maastricht, del 7 de febrero de 1992, marca el punto de partida de la información del ciudadano al seno de la Unión Europea. La declaración 17, anexa al Tratado, indica que “ la transparencia del proceso decisorio refuerza el carácter democrático de las instituciones” y que la transparencia de la información desarrolla “la confianza del público hacia la administración”. Más concretamente, la declaración invita a la Comisión europea a entregar al Consejo europeo “un informe sobre las medidas orientadas a incrementar el acceso del público a la información que poseen las instituciones”. Desprovista de alcance jurídico verdadero, la declaración no obstante va a ser seguida de importantes efectos normativos. Habiéndose la transparencia convertido en un verdadero objetivo común, las instituciones van a adoptar así un cierto número de textos organizando el acceso a la información. La Comisión europea y el Consejo europea, órganos ejecutivos de la Unión Europea,  elaboraron, al inicio, un Código de Conducta sobre el acceso del público a los documentos[39]. Este documento establece los principios generales llamados a gobernar el acceso a la información, e invita sin duda a las instituciones comunitarias a definir ulteriormente “disposiciones reglamentarias específicas”. Mas, el Código determina un régimen que distingue las solicitudes iniciales de información y las solicitudes posteriores una vez que se ha producido la negativa de suministrar la información. De manera bastante clásica, esto determina igualmente un principio general de acceso de los ciudadanos europeos a las informaciones comunitarias, principio revestido de cierto número de excepciones. En la prolongación lógica del Código, el Consejo europeo adoptó una decisión relativa al acceso del público de sus documentos, lo mismo que hizo la Comisión para sus propios documentos[40].

Más allá del contenido de estas dos decisiones, que reproducen extensamente el Código de Conducta, debe prestarse atención a una jurisprudencia de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas[41]. Como antecedente, hay que precisar que las dos decisiones del Consejo y de la Comisión se tomaron sobre la base de su poder de auto-organización previsto por los Tratados constitutivos de la Unión Europea— que les otorga el derecho de establecer su propio reglamento interno. Ahora bien, los Países Bajos cuestionaron este procedimiento ante la Corte, porque el derecho a la información atañe a los derechos fundamentales y que estos no pueden ejecutarse por simples reglamentos internos. Por su lado, el Consejo estimó, al contrario que en ausencia de toda regla útil en el tratado relativa al acceso a la información, era lógico paliar tal carencia confiando a las instituciones la tarea de organizar la transparencia. Resulta interesante referirse a las conclusiones del Abogado general europeo, que estimó entonces (cuestionando la tesis de los Países Bajos), que la decisión del Consejo europeo no tenía por objeto ni como efecto conferir un determinado derecho subjetivo a la información. Siguiendo este último razonamiento, la Corte de Justicia dio la razón al Consejo, refiriéndose simplemente a la exigencia de la “buena administración”. Parte de la doctrina critica esta jurisprudencia[42] y no deja de evocar la doctrina de la jurisdicción administrativa francesa relativa al poder reglamentario de los ministros. El Consejo de Estado considera, en efecto, que caso de vacío legislativo, el ministro, en su calidad de jefe de servicio, puede disponer por vía reglamentaria el “buen funcionamiento de la administración” [43], incluyendo el campo de las libertades públicas[44]. Adicionalmente, esta jurisprudencia confirma la dificultad de caracterizar el acceso a la información desde el punto de vista de la teoría de los derechos y libertades así como la ambigüedad de la posición de la Unión Europea. Por una parte, la Corte europea se niega a conferir al acceso a la información el carácter de derecho subjetivo; por otra, la Unión Europea tiende simultáneamente a la consagración de una libertad pública (concerniente al acceso  a la información en posesión de sus instituciones vis a vis los ciudadanos europeos) y al reconocimiento de un derecho (relativo al acceso a las informaciones en posesión de los Estados hacia sus nacionales). La reciente directiva sobre el acceso del público a la información en materia de medio ambiente mantiene la ambigüedad: la directiva no proclama expresamente el reconocimiento de un derecho sino que lo manifiesta a través de sus disposiciones (adaptadas a la Convención de Aarhus), al tiempo que precisa las modalidades de aplicación del acceso a la información de los Estados miembros.

Otro signo de mala voluntad de las instituciones europeas hacia la noción del derecho subjetivo de acceso a la información se encuentra en las dos decisiones antes citadas del Consejo europeo y de la Comisión europea sobre el acceso a la información. Estas prevén, contrariando los compromisos formulados en el Código de Conducta, que el silencio institucional durante un mes equivale a la negativa de entregar la documentación solicitada. La Comisión y el Consejo se reservan así la posibilidad de no motivar la decisión que deniega (tácitamente) la entrega de información, lo que contradice la jurisprudencia ya establecida de la Corte de Justicia. Esta disposición, añadida a las excepciones previstas para no entregar información, suscita más de un contencioso ante la Corte europea. Así, una decisión interesante del tribunal de primera instancia (TPI) merece señalarse[45]. La Comisión había rechazado la petición del requeriente, con el doble motivo de la protección de interés público y de la protección del secreto de deliberaciones de la institución. El TPI no aceptó ninguno de los dos argumentos. Acerca de la protección del interés público alegada por la Comisión, el tribunal recuerda que esta excepción no podría invocarse de manera “general  y perentoria”. En cuando al secreto de las deliberaciones, el juez estima que la Comisión debería haber sopesado las ventajas y los inconvenientes de su denegación antes de invocar simplemente tal excepción. En otras palabras, el tribunal invita a la Comisión, indirectamente, a motivar sus decisiones, incluyendo las de rechazo. Esta jurisprudencia evidentemente aporta esperanzas en cuanto al derecho de acceso a la información de los ciudadanos europeos.

Por otra parte, se avanza a una nueva etapa a partir del Tratado de Ámsterdam del 2 de octubre de 1997. El Tratado de la Unión se ha complementado efectivamente con la siguiente disposición: “todo ciudadano de la Unión puede escribir a toda institución u órgano (…) en uno de los idiomas determinados en el artículo 248 y recibir  una respuesta redactada en el mismo idioma[46]. Esta disposición simboliza más bien una posibilidad de diálogo entre los ciudadanos de cada Estado y las instituciones comunitarias, antes que una consagración de la existencia del derecho a la información. La formulación carece de toda juridicidad: no se organiza procedimiento alguno, no se prevé ninguna sanción. Por esta razón ciertos autores hablan, a justo título, de una fórmula “generosa y prudente” [47]. De hecho, el nuevo artículo 191 A, insertado en el Tratado, confiere una verdadera base jurídica al acceso a la información. No solamente implanta un principio general de “derecho de acceso” de los ciudadanos europeos a la información en posesión del Consejo europeo, la Comisión europea y el Parlamento europeo, sino que incluso otorga una base jurídica a los códigos de conducta y a las decisiones existentes en la materia. No hay, sin embargo, que confundirse con esta nueva noción de “derecho de acceso”; la ubicación de este artículo en el Tratado testimonia que se trata más bien de un principio general de procedimiento administrativo (en sede administrativa, no judicial) y no de un derecho fundamental. Se invita a las tres instituciones europeas a organizar este derecho en un plazo de dos años, que se integrará “legalmente” en su reglamento interno. Pero lo que importa, es la actitud de las instituciones y órganos de la Comunidad después del Tratado de Ámsterdam. Por invitación del Mediador europeo, una quincena de instituciones han adoptado reglas útiles que organizan el acceso a la información, algunas de las cuales incluso sobrepasan la solicitud del Mediador. Así, el Parlamento europeo no ha limitado el derecho de acceso solamente a los documentos administrativos[48].

La Unión europea produce en consecuencia esfuerzos indudables para garantizar el acceso a la información de las instituciones. Cuando uno se interroga más extensamente sobre el valor del derecho a la información, resulta legítimo preguntar lo que “la Europa de los derechos del hombre” puede aportar a este edificio. En efecto, existe en adelante un referente común entre la Europa de Bruselas y la de Estrasburgo incluso si la Unión Europea no se ha adherido formalmente a la convención de salvaguarda de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales del Consejo de Europa de 1950. Después del Tratado Maastricht en efecto, “la Unión respeta los derechos fundamentales tal como son garantizados (por esta convención), y tal como resultan de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, en tanto que principios generales del derecho comunitario” (Artículo 6 del Tratado de Ámsterdam).

4.2 La Convención de Aarhus sobre Acceso a la Información, Participación Pública en la Toma de Decisiones y Acceso a la Justicia en temas Ambientales.

La Convención de Aarhus puede aportar sobre este tema al derecho vigente europeo, lo que se constata sin necesidad de entrar a un análisis completo de la Convención. En efecto, su campo se encuentra limitado a las informaciones ambientales y el presente análisis se centrará solamente sobre su dimensión “universal”. Como sostiene Prieur, el mejoramiento de la decisión ambiental, que pasa por una mejor información del público, constituye una suerte de “mar de fondo internacional de la cual Aarhus es la traducción jurídica normativa[49]. Se verá más adelante la importancia del “consenso europeo” en la jurisprudencia de la Corte de Estrasburgo. El mérito de la Convención de Aarhus es de traducir tal consenso en términos jurídicos, en los planos europeo, internacional y comparado al mismo tiempo. Hay que recordar que esta convención se elaboró bajo el patrocinio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas. Adicionalmente, se encuentra abierta para la adhesión tanto de Estados cuanto de organizaciones de integración económica regional. En este respecto, la Unión Europea ha suscrito la Convención de Aarhus y ha adoptado muy recientemente una nueva Directiva sobre el acceso a la información en materia del medio ambiente[50]. Pudiendo suscribirse por todos los Estados miembros de la ONU, la Convención de Aarhus supera ampliamente el marco europeo. Su universalidad proviene a la vez de esta amplia posibilidad de adhesión, pero también de la existencia de un consenso internacional sobre su objeto. Para no tomar más que un ejemplo, debe recordarse el principio 10 de la Declaración de Río:

EI mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades publicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

Es incuestionable que la Convención de Aarhus, que se encuentra hoy en vigor, contribuye con una piedra importante en el edificio del derecho a la información. Su objeto se encuentra limitado, por cierto, a las cuestiones del medio ambiente, pero plasma una toma de conciencia internacional sobre la necesidad de una democracia participativa, de la cual el acceso a la información constituye un antecedente indispensable. Esta convención ha sido ratificada por Francia, lo que conduce a interrogarse sobre el valor jurídico que concede, de manera general, al acceso a la información. En efecto, conviene investigar el valor constitucional o no de este principio.

4.3 El valor jurídico del derecho de acceso a la información en Francia

La cuestión del derecho de acceso presenta una actualidad definitiva en Francia, incluso si se encuentra vinculada a una problemática ambiental más comprensiva, que va más allá del simple derecho a la información. En efecto, si el valor jurídico del acceso a la información termina modificándose en Francia y llega a elevarse en la jerarquía de las normas, será gracias al ascenso de la protección del ambiente a nivel constitucional. Existe un proyecto que se encuentra en elaboración, por lo que el análisis en este apartado será necesariamente prospectivo. Sin embargo, aparte de este proyecto de revisión constitucional, es posible de analizar, en el derecho positivo, el lugar que ocupa hoy día el acceso a la información (de manera general y no en materia del medio ambiente) en la pirámide de las normas. El acceso a la información, consagrado por ley en Francia en 1978, reviste evidentemente un valor legislativo. Pero no se centrará el análisis sobre este punto, sino sobre la articulación entre los diferentes niveles de las normas. La cuestión esencial es de saber si el principio tiene valor constitucional.

4.3.1 La ubicación actual en Francia del acceso a la información en la jerarquía de las normas: ¿constitucionalidad o convencionalismo?

Habría la tentación de afirmar a priori que en Francia el principio del acceso a la información tiene sin duda un valor constitucional. En efecto, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 proclama en su artículo 15 que:

Artículo 15. La sociedad tiene el derecho de solicitar cuentas a todo agente público sobre su administración.

A pesar de ser una formulación demasiado general y disímil del vocabulario normativo contemporáneo, afirma sin duda desde 1789 un derecho de acceso del público (de los ciudadanos) a las informaciones que posee la Administración. También puede citarse el artículo 16, según el cual:

Toda sociedad en la cual no se encuentre asegurada la garantía de los derechos ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución.

A los ojos del juez constitucional francés, el artículo 16 sirve de fundamento al derecho a un recurso efectivo, que constituye uno de los tres pilares (con el acceso a la información y la participación del público en la toma de las decisiones) de la democracia participativa[51]. Recuérdese aquí que la Declaración de 1789, gracias a la jurisprudencia del Consejo Constitucional, tiene el mismo valor constitucional que el cuerpo mismo de la Constitución del 4 de octubre de 1958. Esta jurisprudencia, no obstante, tiene sus reversos: claro que es el juez constitucional, en Francia, el que confiere –caso por caso— una dimensión más o menos efectiva a los diferentes principios contenidos en la Declaración de 1789. Así, si el artículo ha sido poco o nunca invocado ante su jurisdicción, el Consejo no tendría la ocasión de otorgar consistencia y alcance a dicho artículo. Hay que recordar que en Francia la legitimación ante el Consejo es bastante limitada: en su término (plazo de quince días entre el voto y la promulgación de la ley); pero sobre todo en que no se encuentra abierta a los ciudadanos, sino solamente a los órganos políticos. Como se trata de un derecho intrínsecamente ligado a la democracia participativa, es particularmente lamentable que el ciudadano no pueda invocar ante un juez la inconstitucionalidad de una ley que violaría su derecho al acceso a la información. Adicionalmente, hay que constatar que el artículo 15 de la Declaración no ha sido invocado prácticamente jamás ante el Consejo Constitucional; de lo que se sabe, una sola decisión, en 1986, hizo referencia a esta norma[52]. Ahora bien, los autores de la demanda alegaron una violación del artículo 15, el Consejo Constitucional declara el artículo cuestionado de la ley de finanzas no conforme con la Constitución, pero “sin que sea necesario examinar la forma de violación del artículo 15 de la Declaración de Derechos de 1789”. Además, al leer los argumentos de los autores de la demanda, resulta claro que el artículo 15 no se visualiza como la garantía de un derecho de acceso a las informaciones, sino más bien como la garantía de un control de los gestionarios de los fondos públicos[53].

Esto equivale a decir que la presencia del principio 15 en la declaración de los derechos del hombre de 1789 no resulta un gran auxilio para el sentido y el alcance que se atribuye actualmente al derecho a la información. Entonces hay que preguntarse sobre el valor que tiene en el derecho francés el principio que se encuentra inscrito en los textos internacionales (Convención de Aarhus, declaración de Río, …) o en los textos comunitarios (directiva del 7 de junio de 1990 concerniente a la libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, sustituida por la directiva de 28 de enero de 2003). Incluso si el derecho comunitario forma parte del derecho internacional (regional), conviene distinguir el régimen aplicable a los tratados y al derecho comunitario, denominado “derivado” (normas y decisiones adoptadas unilateralmente por los órganos comunitarios, por oposición al derecho comunitario “originario”, establecido por los tratados constitutivos y modificatorios) [54].

En cuanto al derecho internacional, el Preámbulo de 1946, al cual se remite la Constitución francesa de 1958, indica (artículo 14) que “la República francesa, fiel a sus tradiciones, se conforma a las reglas del derecho público internacional”. Esta declaración de principio, contenida en un texto que tiene el mismo valor constitucional que el texto de 1958, afirma claramente la superioridad del derecho internacional sobre las normas internas, incluyendo las constitucionales[55]. Después de haberse negociado, firmado y ratificado, los tratados se imponen a las normas inferiores. Para las jurisdicciones, es de hecho el acto de la publicación (el decreto) que fija la entrada en vigor del tratado (el intercambio de cartas de ratificación no es casi identificable y verificable). Además, para ciertos tratados enumerados limitativamente por la Constitución, es necesaria una ley de autorización del Parlamento anticipadamente. Estas precisiones procedimentales son esenciales para concebir el verdadero valor jurídico de las reglas contenidas en un tratado y sobre todo las modalidades del control jurisdiccional. Afirmar la superioridad de los tratados sobre las normas inferiores conduce a interrogarse, de  una parte, sobre las relaciones entre el derecho internacional y las otras normas jurídicas y, de otra parte, sobre el alcance del control jurisdiccional. La situación de Francia es en este respecto bastante específica.

El artículo 55 de la Constitución afirma que “los tratados o acuerdos internacionales ratificados o aprobados regularmente tienen, desde su publicación, una autoridad superior a la de las leyes, bajo reserva, por cada acuerdo o tratado, de su aplicación por la otra parte”. Existen, entonces, dos condiciones establecidas para la superioridad de los tratados sobre la ley francesa –contrariamente a lo que podría dejar pensar la fórmula “generosa” del Preámbulo de 1946— una condición de forma (la publicación) y una condición de fondo (la reciprocidad). Se deben contemplar dos series de dificultades: la de conformidad de los actos administrativos y de las leyes a los tratados y aquella de la autoridad respectiva de los tratados y de la Constitución.

Para los actos administrativos, está permitido –en teoría desde la Constitución de 1946 (Cuarta República)— invocar ante el juez administrativo la violación de  un tratado por un acto administrativo, incluso si este se conforma a una ley nacional[56]. Concretamente, se puede interrogar, a pesar de lo dicho, sobre la efectividad de un tal control, en la medida en que Francia es parte de más de 6000 tratados o acuerdos ! Además, en ciertos casos el juez administrativo considera que el tratado no produce un efecto directo (tal es el caso, por ejemplo, del Pacto de las Naciones Unidas sobre los derechos civiles y políticos, o del Pacto relativo a los derechos económicos, sociales y culturales[57]). Relacionado con el derecho de acceso a la información, esta limitación del control jurisdiccional es importante, si se considera por ejemplo que la Convención de Aarhus contiene pocas disposiciones que sean “self executing” (auto ejecutables) [58]. Por otra parte, si la falta de reciprocidad acarrea la inaplicabilidad del tratado en derecho interno, cabría interrogarse sobre la verificación de una tal hipótesis. Por otra parte, el Consejo de Estado francés estima que la excepción de inejecución, cuando es invocada por un requeriente, se debe remitir a la apreciación del Ministro de Relaciones Exteriores[59].

El otro problema mayor suscitado por el artículo 55 es el del control de conformidad de leyes a los tratados (denominado control de “convencionalidad”). Esta cuestión es importante porque condiciona el respeto, por el legislador, de principios consagrados a nivel internacional. Ahora bien, en materia de acceso a la información, es en su mayor parte la comunidad internacional que incita al reconocimiento de un tal derecho. Teóricamente, bajo reserva de la condición de reciprocidad, esta cuestión no debería producir problemas. En efecto las disposiciones del artículo 55 son claras: los tratados ratificados regularmente tienen fuerza superior a la de la ley. Sin embargo, este punto se ha oscurecido en gran medida por la actitud del Consejo constitucional. Este rechaza en efecto sancionar la violación de una ley que sería contraria a un Tratado. Esta posición de principio, expresada en 1975, nunca ha variado[60]. Para el juez, el solo control que estima poder ejercer es el de la conformidad de la ley a la Constitución, puesto que la supremacía de la Constitución sobre la ley es general, absoluta y definitiva. Al contrario, la superioridad del Tratado presenta un carácter a la vez “relativo y contingente”: relativo, puesto que el tratado tiene un campo de aplicación limitado; contingente porque la superioridad del tratado está condicionado por la reciprocidad, que puede variar en el tiempo. Tales son los argumentos del juez constitucional, que se pueden fácilmente contradecir. Rivero y Waline objetan así que si una ley es contraria a un tratado, entonces ella desconoce por el mismo hecho las disposiciones del artículo 55 de la Constitución: de tal hecho, resulta necesariamente contraria a la Constitución y el rechazo del juez constitucional a sancionar la violación se justifica[61]. Esta actitud del juez constitucional es tanto más lamentable que, durante largo tiempo, se ha replicado en una cierta reticencia del juez ordinario (administrativo y judicial) a otorgar al artículo 55 la plenitud de su significado. En efecto, el juez administrativo, hasta 1989, no hacía prevalecer el tratado más que sobre leyes nacionales anteriores de dichos tratados[62]. En otras palabras, si una ley contraria al tratado se promulgaba después de la entrada en vigor de este, el juez hacía prevalecer la ley. Esta interpretación restrictiva del artículo 55 de la Constitución fue rápidamente abandonada por el juez judicial, en  una decisión de 1975 (año en que el juez constitucional expidió su famosa decisión “IVG”) [63]. En cuanto al juez administrativo, este ha esperado hasta 1989 para alinearse sobre la posición del juez judicial[64]. En adelante, la autoridad de los tratados internacionales es superior a la de las leyes, incluso posteriores. La Administración deberá aplicar, en todo caso, el tratado antes que la ley.

El reconocimiento jurisprudencial de la superioridad de los tratados internacionales sobre la ley no ha dejado de presentar dificultades. Todavía queda la cuestión de las relaciones entre los tratados y la Constitución. Aquí todavía, la situación francesa es algo particular. En virtud del artículo 54 de la Constitución, si el Consejo Constitucional, “la autorización para ratificarlo o de aprobarlo no puede darse más que con posterioridad a la revisión de la Ley Suprema”. Como lo subraya Pactet,  la fórmula es a la vez “hábil y flexible” [65]. Ciertos autores  van más allá, estimando que  resulta “ilógico” [66]. Estableciendo el principio de una revisión previa de la Constitución para que ésta armonice con el tratado, el constituyente parece acordar una verdadera primacía al Derecho Internacional. ¿Por qué revisar la Constitución si ella se ha considerado siempre como la norma fundamental, la norma suprema? Por otra parte, no existe ninguna ambigüedad, para el juez, en lo concerniente a la superioridad de la Constitución sobre los tratados. Así, tanto el Consejo de Estado como la Corte de Casación, lo han reafirmado muy recientemente[67]. La formulación del artículo 54 es no obstante flexible y ambigua, puesto que en la práctica, las autoridades nacionales tienen toda libertad para proceder o no a la revisión. Pueden escoger el momento más oportuno para una revisión constitucional (y el tratado permanecerá dormitando hasta la revisión), o incluso abstenerse de toda revisión (y el tratado no será jamás aplicado). La ambigüedad nace de esta situación de hecho: el margen de maniobra que se deja a las autoridades estatales de revisar o no la Constitución testimonia la superioridad, de hecho, de esta última sobre las convenciones internacionales[68].

El balance de resultados es heterogéneo. Puesto que el acceso a la información está consagrado, en términos muy generales, por la declaración de los derechos del hombre de 1789, existe la tentación de aceptar la constitucionalidad del principio. Pero, el análisis de la jurisprudencia muestra que el Consejo Constitucional jamás ha otorgado consistencia, es decir efectividad, al principio. En cambio, es innegable que el acceso a la información, consagrado a nivel internacional (por ejemplo, en la Convención de Aarhus), prevalece sobre las leyes en Francia. Sin embargo, solo el juez ordinario puede eventualmente sancionar la violación del principio, en caso de contradicción entre la ley y la convención. Al negarse el juez constitucional a examinar una situación así, una nueva ley francesa podría –para llevar el razonamiento a su extremo— contravenir al principio de libertad de acceso a la información contenida en un texto internacional. Por otra parte, introducir el derecho a la información –en su acepción actual— en el cuerpo mismo de la Constitución tendría el mérito de consagrar, al más alto nivel, un principio esencial de la democracia participativa. Puede ser que Francia, gracias a las preocupaciones ambientales, se encamine por esta vía.

4.3.2 El derecho de acceso a la información en la reforma constitucional francesa

El 18 de marzo de 2002, el Presidente de la República francesa declaró: “propondré a los franceses la inscripción del derecho al medio ambiente en una Carta adosada a la Constitución, al lado de los derechos del hombre y de los derechos económicos y sociales (…). La protección del medio ambiente se convertirá en un interés superior que se impondrá a las leyes ordinarias (…)”[69]. Es la razón por la cual el acceso a la información –por otra parte consagrado por la legislación francesa (1978) y más recientemente por una amplia ley sobre el medio ambiente (1955) [70] –se puede concebir en el ámbito de este proyecto. Incluso si la Carta no concierne más que al medio ambiente, tiene el mérito de suscitar cuestiones constitucionales interesantes.

En primer lugar, su procedimiento de elaboración resulta suficientemente desacostumbrado para un país como Francia, donde tradicionalmente la elaboración de los textos jurídicos se rodea del mayor secreto. Así, una comisión de preparación de la Carta fue instalada el 26 de junio de 2002 por el primer ministro y la ministra de ecología y desarrollo sustentable, presidida por un científico, el Profesor Yves Coppens. Sobre todo, se organizaron consultas nacionales y locales por medio de cuestionarios, la instalación de  un forum Internet y la celebración de 14 “audiencias territoriales” organizadas en las regiones. Estas informaciones son necesariamente prospectivas, ya que la comisión prevé terminar sus trabajos a fines de marzo 2003. Desde ahora hay que relevar que las consultas de elegidos, de asociaciones, de sindicatos de empresas y de instituciones, con posterioridad a las audiencias territoriales, constituyen más una garantía para el debate que la posibilidad de participar realmente a la redacción de la Carta, al contrario de lo que sostiene el Ministerio de Ecología y Desarrollo Sustentable[71].

Resulta claro que la fórmula utilizada por el Presidente de la República, a saber la de un Carta “adosada” a Constitución no constituye ninguna realidad jurídica. Esta expresión sin duda que es voluntarista, que deja un gran margen de maniobra en lo relativo a las modalidades de revisión de la Constitución. Para la comisión “Coppens”, parece que se han identificado dos elementos para “adosar” la Carta a la Constitución. El primero consiste en modificar el cuerpo mismo de la Constitución, verosímilmente su Preámbulo, para añadir el objetivo de asegurar una mejor toma en cuenta del medio ambiente, o la adhesión del pueblo francés, ya afirmada por los derechos del hombre, a la protección del medio ambiente. El segundo elemento consiste en la elaboración de un texto complementario, la Carta, explicitando los principios que permitan realizar este objetivo. Es evidentemente este segundo elemento que llama la atención, en lo que respecta al acceso a la información. Estando ya incluido en el Código del Medio Ambiente, como uno de los grandes principios del derecho ambiental, tendría entonces grandes probabilidades de elevarse al rango constitucional.

Pero numerosas incertidumbres pesan precisamente sobre el contenido y sobre todo sobre las formas jurídicas que podría pretender este texto (la Carta misma). En cuanto a su contenido, la cuestión de saber si, a los principios ya consagrados por la legislación francesa[72], vendrían a añadirse otros principios surgidos del derecho internacional y comunitario: principio de responsabilidad, de integración del medio ambiente en las otras políticas públicas, principio de educación (que constituye evidentemente un complemento indispensable del derecho a la información) … Si el público no se forma y se educa sobre la protección del medio ambiente, el acceso a la información que tiene derecho a solicitar perdería su consistencia. En cuanto a las modalidades jurídicas de la incorporación de la Carta a la Constitución, variadas vías (de consecuencias muy diferentes) se exploran. En primer lugar, se trataría de adoptar la Carta en forma de ley constitucional: sería entonces anexada a la Constitución y visualizada en el Preámbulo, al mismo nivel que la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y que el Preámbulo de la Constitución de 1946 (principios económicos y sociales). En segundo lugar, se trataría de adoptar la Carta bajo la forma de una ley orgánica, norma supra-legislativa pero infra-constitucional.

Referencia

[14] Cabrillac, Rémy (bajo la dirección de). Dictionnaire du vocabulaire juridique. Jurisclasseur. Vocablo: “Objectif droit”. Litec. París, 2002.
[15] Pérez Luño. Ob. cit . pp. 36 y 37.
[16] Directiva 90/313/ CEE del 7 de junio 1990 relativa a la libertad de acceso a la información en materia ambiental , JOCE N° L. 158 del 23 de junio de 1990.
[17] Cf. Drobenko, Bernard . « La Convention d’Aarhus et le droit français ». Revue Juridique de l’Environnement. N° spécial La convention d’Aarhus. París, 1999. pp. 31 y ss.
[18] Decisión N° 71-44 del Consejo Constitucional, « Liberté d’association », d el 16 de julio de 1971, Rec. p. 29.
[19] Hay que precisar que en Francia el ciudadano no puede acudir al juez constitucional. No se trata de un recurso por vía de excepción, como en Estados Unidos, sino de acción. Así, una ley solo puede enviarse al Consejo Constitucional hasta quince días después de su aprobación por el Congreso y solo pueden ejercer la acción el Presidente de la República, el Primer Ministro, los Presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado y, desde 1974, por la oposición (60 diputados o 60 senadores).
[20] Ley N° 78-753 del 17 de julio de 1978 sobre diversas medidas de mejoramiento de las relaciones entre la administración y el público y diversas disposiciones de orden administrativo, social y fiscal.
[21] Consejo de Estado (Sección), 23 de noviembre de 1951, Société nouvelle d’imprimerie, d’éditions et de publicité, conclusions Letourneur . Revue du Droit Public. París, 1951. p. 1099.
[22] Pérez Luño. Ob. cit. p. 114.
[23] Ibid. p. 70.
[24] Jordano Fraga, Jesús. La Protección del Derecho a un Medio Ambiente Adecuado . J. M. Bosch. Barcelona, 1995. p. 465.
[25] Ibid. p. 541.
[26] Art. 95. “… Mediante esta acción, que se tramitará en forma preferente y sumaria, se requerirá la adopción de medidas urgentes destinadas a cesar, evitar la comisión o remediar inmediatamente las consecuencias de un acto u omisión ilegítimos de una autoridad pública, que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio internacional vigente y que, de modo inminente, amenace o causar un daño grave. …”.
[27] En: Harold C. Syrett. American Historical Documents. Barnes & Noble. Nueva York, 1960. p. 73.
[28] L. N° 2002-72 Ley Orgánica De Responsabilidad, Estabilización Y Transparencia Fiscal. RO 589, 4 de junio de 2002. Art. 18.
[29] Habermas, Jürgen. Facticidad y Validez. Sobre el Derecho y el Estado Democrático de Derecho en términos de la Teoría del Discurso. Trotta. Madrid, 2000. p. 94.
[30] Ibid. p. 241.
[31] Habermas. Más allá del Estado Nacional (1995) . Fondo de Cultura Económica. México, 1999. p. 153.
[32] Habermas . Facticidad y Validez. p. 260. La cita que hace Habermas en este párrafo es de J.L. Mashaw. Due Process in the Administrative State (1985).
[33] Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracia. FCE. México, 1997. p. 115.
[34] Art. 88 de la Constitución Política.
[35] Segundo inciso del Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental.
[36] Art. 95 de la Constitución Política del Ecuador.
[37] Martín Mateo, Ramón. Manual de Derecho Ambiental. Segunda edición. Trivium. Madrid, 2001. pp. 57-58.
[38] Ibid. p. 133.
[39] Código de Conducta N° 93-730-CE del Consejo y de la Comisión del 6 de diciembre de 1993, JOCE N° L 340 del 31 de diciembre de 1993.
[40] Decisión N° 93-731-CE del Consejo del 20 de diciembre de 1993 relativa al acceso del público a los documentos del Consejo , JOCE N° L 340 del 31 de diciembre de 1993; Decisión de la Comisión N° 94-90-CE del 8 de febrero de 1994 relativa al acceso del público a los documentos de la Comisión. JOCE N° L 46 del 18 de febrero de 1994.
[41] CJCE, 30 de abril de 1996, Países Bajos apoyados por el Parlamento europeo c/ Consejo de la Unión Europea apoyado por la Comisión y por la República Francesa, caso C. 58/94, Revue Europe, junio de 1996, comentario 244.
[42] Cf. Monediaire . Ob. cit. pp. 138 y ss.
[43] CE, Section, 7 de febrero de 1936, Jamart, Rec., p. 172.
[44] CE, Assemblée, 7 de Julio de 1950, Dehaene, Rec., p. 426.
[45] TPI, 5 de marzo de 1997, WWK c/ UK, affaire T-105/95, nota D. Ritleng, Revue Europe, mayo 1997, pp. 14 y ss.
[46] Idiomas determinados: alemán, francés, italiano, holandés, inglés, danés, español, finlandés, griego, portugués, sueco. 
[47] Monediaire . Ob. cit . p. 141.
[48] Decisión del Parlamento europeo del 10 de julio de 1997 relativa al acceso del público a los documentos del Parlamento europeo . JOCE N° L 263 del 25 de septiembre de 1997.
[49] Prieur. Ob. cit . p. 12.
[50] Directiva citada N° 2003/4/CE del 28 de enero de 2003, concerniente al acceso del público a la información en materia del medio ambiente. JOCE N° L 41 del 14 de febrero de 2003.
[51] Se vuelve a encontrar el “tríptico” de la Convención de Aarhus: acceso a la información, participación del público al proceso decisorio y acceso a la justicia e materia ambiental.
[52] Decisión del Consejo DC 86-209, del 3 de julio de 1986. Recueil . p. 86.
[53] Ibid .
[54] Para el derecho comunitario derivado, basta recordar que los reglamentos, a partir de su publicación en el diario oficial de las Comunidades Europeas, son aplicables directamente. Se integran en la legalidad interna. El problema de las directivas es un poco más delicado. Ellas son obligatorias en cuanto al resultado a lograrse, quedando la elección de los medios  y la forma de transposición a los Estados miembros. La jurisprudencia comunitaria y hoy día también la nacional tienen sin embargo la tendencia a conferirle a veces un efecto directo.
[55] Tal es por lo menos el punto de vista de ciertos autores, con matizaciones; cf. por ejemplo, Pierre Pactet . « Institutions politiques, droit constitutionnel ». Paris, Masson.
[56] CE, 30 mai 1952, Dame Kirkwood. RDP Revue du Droit Public . París, 1952, p. 781.
[57] Respectivamente Avis du Conseil d’Etat, Assemblea, 15 de abril de 1996. Mme Doukouré. AJDA 1996, p. 507 ; y Consejo de Estado, Asamblea, 5 de marzo de 1999. M. Rouquette, Mme Lipietz, RFDA Revue Française de Droit Administratif. París, 1999, p. 357, conclusiones Maugüe.
[58] Prieur considera así que si los Estados la consideran como una simple recomendación, la Convención de Aarhus podría quedar en letra muerta. Sus obligaciones no son más que raramente self executing, resulta necesario que se expidan disposiciones nacionales para hacerla funcionar y aplicarla. E n: « La convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale ». Ob. cit . p. 20.
[59] CE, Assemblée, 29 de mayo de 1981, Rekhou, AJDA Actualité Juridique Droit Administratif . 1981, p. 459.
[60] Consejo Constitucional. DC 75-54 del 15 de enero de 1975, « IVG ». AJDA, 1975. p. 134, nota Rivero  ; Revue du Droit Public. París, 1975. p. 165, comentarios Louis Favoreu, Loïc Phi
[61] Rivero, Jean y Jean Waline . Droit administratif . Précis Dalloz, collection droit public / science politique, 18 ème édition, Paris, 2000, pp. 76-77.
[62] CE, 1° de marzo de 1968. Syndicat général des fabricants de semoule, AJDA. 1968, p. 235.
[63] Corte de casación. 24 de mayo de 1975. Société des cafés Jacques Vabre. Dalloz . 1975. p. 497.
[64] Consejo de Estado. 29 de octubre de 1989. Nicolo. RFDA. 1989. p. 813, conclusiones Frydman , nota B. Genevois.
[65] Pactet . Institutions politiques, droit constitutionnel . Ob. cit.
[66] Rivero y Waline . Ob. cit . p. 75.
[67] CE, Assemblée, 30 octobre 1998, Sarran et Levacher, RDP 1999, p. 919, note FLAUSS ; Cour de cassation, Assemblée plénière, Mlle Fraisse, 2 juin 2000, Dalloz 2000, Informations Rapportées (I.R.), p. 180.
[68] En la práctica, sucede que la constitución sea revisada para permitir la ratificación de un tratado internacional: tal fue el caso del Tratado de Maastricht de 1992 y el Tratado de Ámsterdam de 1997. En cambio, la “carta europea de lenguas regionales o minoritarias”, muchas de cuyas cláusulas fueron consideradas contrarias a la Constitución, ha concluido en el abandono de la ratificación.
[69] Discurso pronunciado en Avranches.
[70] Ley llamada « Barnier » del 2 de febrero de 1995 “relative au renforcement de la protection de l’environnement, codifiée dans le Code de l’environnement (partie législative) ; cf. article L. 110-1, II, 4° : “el principio de participación, según el cual cada uno debe tener acceso a las informaciones relativas al medio ambiente, incluyendo aquellas relativas a sustancias y actividades peligrosas”.
[71] En los talleres temáticos organizados a Limoges el 17 de enero de 2003, para las audiencias territoriales de Clermont-Ferrand del 7 de febrero, el título del documento distribuido a cada participante era: “Participe a la redacción de la Carta del Medio Ambiente”.
[72] Cf. L. 110-1 du Code de l’environnement : principe de prévention, de lutte contre les atteintes à l’environnement par priorité à la source, précaution, pollueur-payeur, information, participation.

Fuente: Revista Electrónica de Derecho Ambiental