El canon y la huella hídrica en la legislación de Buenos Aires

En 1999 la provincia de Buenos Aires sancionó el Código de Aguas, que prevé la aplicación de un canon por uso del recurso. Dicha norma fue reglamentada en 2007⁽¹⁾, pero en julio de este año se sancionó el Decreto 429 que reglamenta en particular los artículos 43, 56 y 67 -que no habían sido reglamentados anteriormente- referidos al canon.

El Decreto mencionado dispone que para calcular el canon, la Autoridad del Agua de la provincia (ADA) establecerá una fórmula que contemplará principalmente la Huella Hídrica (HH) de cada usuario (ver La huella hídrica).

Sin embargo, de manera transitoria, y hasta tanto se defina el valor de la HH para el cómputo del canon, para su determinación se utilizará una fórmula que comprende un cargo fijo mensual, el volumen declarado de agua explotada mensualmente (en m3), un factor de afectación de reservas o caudales ecológicos, multiplicado por el valor de la tarifa fijada en pesos por cada metro cúbico utilizado.

El insumo principal de esta fórmula es el volumen declarado de agua explotada mensualmente, que surge del Banco Único de Datos de Usuarios del Recurso Hídrico (BUDURH) (ver El Banco Único de Usuarios).

En una instancia ulterior, la Autoridad del Agua espera desarrollar estudios piloto sobre ciertas cuencas a partir de las cuales se pueda desarrollar una fórmula para el cálculo de la Huella Hídrica que permita remplazar las disposiciones transitorias establecidas.

El valor monetario de la fórmula establecida por la ADA podrá ser actualizado periódicamente por el Ministerio de Infraestructura provincial.

Acerca del gravamen adicional

El Código, en su artículo 67 ya establecía un gravamen adicional para el uso del agua en los casos de que constituya la única materia prima de un producto o su componente principal, como en el caso de las aguas minerales, aguas gasificadas, hielos, gaseosas u otras. La reglamentación establece ahora que el gravamen será de un 50% adicional al valor del canon determinado conforme a la fórmula mencionada en el apartado anterior.

El Decreto se refiere también a otros usos del agua, como el consumo humano, suntuario y ambiental. En el primer caso se trata del consumo doméstico y al suministro de aguas para bocas contra incendios o hidrantes. Por uso suntuario se define al aprovechamiento del agua para beneficio individual o particular no contemplado como consumo humano. Mientras que por uso ambiental, se entiende a la asignación de agua al ambiente destinada a mantener los componentes, funciones, procesos y resiliencia de los ecosistemas que proporcionan bienes y servicios a la sociedad.

Implica establecer no sólo cantidad, sino calidad y régimen de variación de flujo de agua.

Básicamente, la norma contempla al canon como un “instrumento económico” destinado a solventar los planes de gestión hídrica en la provincia, considerando los costos que demanden:

• La administración y gestión de usuarios;
• Los estudios, monitoreos hidrológicos, planificación y control;
• La aplicación de regímenes de incentivos para la eficiencia de uso, para el reuso de aguas y para la protección de zonas estratégicas, entre otros.
  

A quiénes se aplica la nueva norma

El Decreto será aplicable a todos los titulares –permisionarios o concesionarios– de un derecho de uso sobre el agua pública en la provincia de Buenos Aires. Debemos recordar que el Código, en su artículo 25, establece como principio general que: “toda persona podrá usar el agua pública a título gratuito y conforme a los reglamentos generales, para satisfacer necesidades domésticas de bebida e higiene, transporte gratuito de personas o cosas, pesca deportiva y esparcimiento sin ingresar en inmueble ajeno. No deberá contaminar el medio ambiente ni perjudicar igual derecho de terceros”.

A partir de allí, se estructuran los denominados usos especiales, que deben otorgarse por concesión, comprendiendo en estos los servicios de abastecimiento de agua potable, el uso agropecuario, uso industrial, uso recreativo, deportivo y de esparcimiento, uso energético, uso terapéutico, uso minero, uso piscícola, así como flotación y navegación, a los que cabe agregar (a partir de la sanción del Decreto) los usos para consumo humano, uso suntuario y uso ambiental, descriptos precedentemente.

A su vez, los usos no consuntivos que integran la Huella Hídrica no se integrarán a la fórmula de canon hasta tanto se efectivicen las mediciones respectivas.

Principales observaciones

La sanción de esta norma suscita algunas dudas, que expresamos a continuación como observaciones a la misma:

La metodología de la HH es una útil y moderna herramienta típicamente de gestión, tanto pública como privada, para optimizar la eficiencia en el uso del agua. Incorpora la visión de la gestión integrada de los recursos hídricos y se encuentra orientada a permitir la adopción de decisiones de gestión más sostenibles, promoviendo ciertas actividades y circunscribiendo otras. En ese marco, el primer paso debería consistir en una evaluación de la HH a nivel de cuenca y sub-cuenca, para luego adoptar decisiones y medidas en consecuencia, como por ejemplo:

• El establecimiento del ordenamiento ambiental del territorio, o la adecuación del existente.
• Los criterios para establecer el valor del agua, no los términos de la formula.
• Los parámetros permitidos de descarga de efluentes y el costo de las descargas permitidas (huella gris).
• El fomento de la reducción del uso del agua, según la evaluación de la HH, lo cual podría resultar en el otorgamiento de incentivos que podrían instrumentarse a través de certificados de eficiencia. También deberían existir costos reducidos para los grandes usuarios cuando éstos logren reducir los consumos.
• La adopción de otro tipo de instrumento económico que fomente el uso más eficiente y desaliente el menos eficiente.
• La aplicación de la metodología de HH para establecer una tarifa por uso del agua, implicaría, una vez concluida la etapa transitoria, la necesidad de realizar una revisión del sistema de cargos por vertidos actualmente vigente, dado que la metodología está enfocada al ciclo del agua en forma integral y no solamente a las fases de captación.
• El sobrecargo establecido para aquellos productos que utilicen agua como insumo principal resulta inconsistente con los criterios de HH, toda vez que no se debería gravar conforme al tipo de actividad, sino tomando en cuenta la afectación neta de recursos hídricos. Desde esta perspectiva, debería considerarse en todos casos el mayor consumo de agua (grandes usuarios) como criterio de tarifación agravada. Si bien existen antecedentes de sobrecargos por el uso de agua (por ejemplo, en Canadá y Sudáfrica), es pertinente considerar que los mismos tienen por base el consumo neto del agua en magnitudes considerables, cualquiera que sea el uso, comprendiendo actividades tan disímiles como la industria de bebidas y la actividad minera.
• En base a lo previsto por el artículo 42 de la Constitución Nacional ⁽²⁾ y la práctica seguida por la provincia de Buenos Aires en relación con la reglamentación del Código de Aguas, correspondería que la definición del marco tarifario y sus ajustes tengan previsto un procedimiento suficientemente participativo ⁽³⁾.
• Desde el punto de vista regulatorio, no existe anclaje legal de esta metodología en el Código de Aguas, en los Principios Rectores de Política Hídrica ni en los Presupuestos Mínimos de Gestión Ambiental del Agua (Ley 25.688), como tampoco en otras normas nacionales o provinciales que habiliten la adopción de la metodología. En tanto aplicación de una metodología, ello no requiere necesariamente de una norma habilitante, sin embargo, la cuestión debe considerarse a la luz de las implicancias mencionadas en los puntos iniciales (por ejemplo, compatibilidad de huella hídrica con cargos por vertidos y riesgo de tarifación duplicada).
• Desde la técnica legislativa, no aparece como recomendable la introducción en la parte dispositiva de conceptos y definiciones desprovistos de consecuencias regulatorias concretas e inmediatas como sucede en este caso.
• Resultaría conveniente que se explicitaran los criterios regulatorios implícitos actualmente en la formula tarifaria de aplicación transitoria, ya que en algunos casos, la norma parece no incentivar la reducción en el consumo de agua, sino que parece otorgar un trato preferencial a quienes utilizan mayores caudales ⁽⁴⁾. Esto tampoco resulta consistente con la aplicación de la metodología de HH.
• Actualmente, la metodología desarrollada para HH se utiliza para identificar oportunidades de utilización ecoeficiente del recurso, tanto a nivel del gobierno, como de empresas. Recientemente, las legislaciones de España, Turquía y Gran Bretaña han comenzado a incorporar esta metodología como uno de los componentes a ser considerados en la planificación hidrológica.
  En cambio, a la fecha no existen otros antecedentes de la aplicación de HH en función tarifaria.
• Dentro de la formula transitoria de tarifación cuyo ajuste es potestad del Ministro de Infraestructura, resulta necesario esclarecer el criterio para introducir ajustes basados en variación de costos. Al respecto, debe destacarse que los costos previstos se encuentran asociados a los planes hidrológicos cuya estructura de costos resulta no es de dominio público.
  
  

La huella hídrica

La denominada “huella hídrica” es una metodología desarrollada en 2002 por los profesores A. Hoekstra y A. Chapagain de la Universidad de Twente, Holanda, para la contabilización del agua insumida en procesos productivos, contemplando tanto la abstracción de agua como los efluentes generados.
El cálculo de la Huella Hídrica de un proceso de producción de bienes y servicios comprende las denominadas Huella hídrica azul, Huella hídrica verde y la Huella Hídrica gris.
La Huella hídrica azul es un indicador del uso consuntivo de agua en los siguientes procesos:

• Evaporación,
• Agua incorporada en un producto,
• Flujo de retorno perdido, que comprende:

– El agua que no está disponible para su reutilización dentro de una misma área geográfica, porque no retorna al mismo cauce o acuífero de donde fue extraída (por ejemplo cuando se vierte al mar o a otro sistema hídrico),

– El agua que no está disponible para su reutilización dentro de una misma área geográfica, porque no retorna en el mismo período (por ejemplo, cuando se extrae agua en un período de sequía y se devuelve en un período húmedo).

La Huella hídrica verde es el agua es el volumen de agua de lluvia consumida durante el proceso de producción. Este tipo de huella es relevante en los productos agrícolas y forestales, donde es igual a la evapotranspiración de los cultivos y plantaciones más el agua incluida en el producto cosechado.

La Huella hídrica gris es un indicador del grado de contaminación del agua en un determinado proceso. Se define como el volumen de agua de un cuerpo receptor que se necesita para asimilar la carga de contaminantes, basado en las normas vigentes de calidad ambiental del agua.

Cabe precisar que la huella hídrica es una de las metodologías desarrolladas a la fecha para mejor comprender el impacto de los procesos productivos sobre los recursos naturales, pero no la única. Así, por ejemplo, la metodología de Análisis de Ciclo de Vida (ACV) considera no solamente los impactos sobre el agua sino también sobre el resto de los componentes del ambiente.

Esta metodología ha sido adoptada por la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos ⁽⁵⁾.

Algunas recomendaciones

A fin de poder implementar de la mejor manera el proceso regulatorio previsto en el Código de Aguas, se formulan a continuación algunas recomendaciones:

1. Previo a la efectiva implementación del sistema previsto en el decreto, como para el procedimiento de corrección futura de cuadro y valores tarifarios, convocar a una mesa de actores clave de la que participen los usuarios del agua de los sectores industrial y agrícola.
2. Sería recomendable que se expliciten los criterios implícitos en la formula transitoria así como en referencia a los nuevos usos especiales que establece la norma.
3. Dejar en suspenso el sobrecargo previsto en el artículo 67 hasta tanto se avance en desarrollo de la metodología de huella hídrica, lo cual permitiría realizar una articulación suficiente de las regulaciones contenidas en el Código de Aguas con la metodología que se pretende incorporar.
4. Resultaría de la mayor importancia circunscribir la HH como un componente a considerar dentro de la fórmula tarifaria, a fin de considerar la criticidad del recurso, en función la escasez y calidad del recurso evitando por el momento asignarle a esta metodología una finalidad tarifaria.
5. A futuro, y dentro de una aplicación consistente de la metodología de HH correspondería iniciar reuniones de coordinación con empresas proveedoras de servicios de agua y saneamiento, independientemente que actualmente estén exentas del pago de canon en base a los títulos habilitantes de la prestación del servicio.
6. Promover la determinación de la huella hídrica a escala de productos y establecimientos a nivel de grandes usuarios de recursos hídricos como forma de preparación frente a las posibles aplicaciones irrazonables de pautas de tarifación.
7. Realizar acciones preparatorias del sector público para la determinación prioritaria de la HH por cuencas y sub-cuencas, como forma de ir generando un lenguaje común para la contabilización del uso del recurso y su posterior tarifación.

Referencias

(1) Por Decreto 3511/2007.
(2) Artículo 42 de la CN, 3º párrafo: “La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.
(3) En ocasión de la reglamentación del Código de Aguas a través del Decreto 3511/07, se siguió un procedimiento participativo para su elaboración conforme lo dispuesto por el Decreto 3734/00 que creó el Consejo Consultivo Multisectorial.
(4) La fórmula establecida actualmente, establece un valor inferior para el agua extraída de acuíferos fuera del sistema del Paraná y superior para el agua extraída de los cursos de agua superficial en el sistema del Paraná.
(5) Desarrollada a partir de 2002 por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) junto con la Sociedad de Toxicología y Química Ambiental (SETAC). Más información en: http://sustainabledevelopment.un.org/ content/documents/1731Why_take_a_life_cycle_approach_ES.pdf
(5) Desarrollada a partir de 2002 por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) junto con la Sociedad de Toxicología y Química Ambiental (SETAC). Más información en: http://sustainabledevelopment.un.org/ content/documents/1731Why_take_a_life_cycle_approach_ES.pdf

Por: Alejandro Rossi
Fuente: Hydria

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