Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. Parte 4

3.1.6 Recursos humanos
a) Personal

No existiendo en los países un sistema de información sobre el manejo de residuos sólidos, se desconoce el número de personas que están trabajando formalmente en los servicios de aseo urbano de América Latina y el Caribe.

En el cuadro 3.2.7 se observa que en promedio hay 0,9 empleados por cada 1.000 habitantes en las ciudades de tamaño mayor. Admitiendo que en las ciudades medianas y pequeñas el factor sea inferior y que la cobertura sea menor, se estima que hay casi 350.000 trabajadores formales en los servicios de limpieza pública urbana en la Región.

Según una investigación efectuada en Brasil por FIBGE, en 1989 había 223.347 personas trabajando en los servicios de barrido, limpieza pública, recolección, transporte y disposición final en las ciudades del Brasil.

Esto supondría 2 empleados por cada 1.000 habitantes (110,8 millones de población urbana en 1990 en Brasil), indicador que a su vez elevaría a más de 700.000 trabajadores formales en los servicios públicos urbanos de la Región, si dicho índice se toma como parámetro para todo el sector urbano de ALC.

A las cifras anteriores habría que agregar a los trabajadores de las microempresas, al numeroso personal contratado, los segregadores y las personas relacionadas con el reciclaje. Si las familias de estos trabajadores están compuestas de 5 miembros, es fácil estimar que más de 1% de la población urbana total de ALC depende económicamente del manejo de los residuos sólidos urbanos.

b) Capacitación

Con algunas excepciones, en las grandes ciudades, el personal ha recibido poca capacitación sobre todo en los niveles medios y de base. Lo anterior es más crítico en ciudades intermedias y menores. A nivel superior ha habido algunas acciones regionales que han preparado principalmente ingenieros en los aspectos técnicos.

Desde hace 25 años con el apoyo de la OPS, la Universidad de West Virginia, primero, y de Buenos Aires, Río de Janeiro y México, después, se han ofrecido cursos intensivos de 3 a 5 semanas de duración. Estos cursos incluyen estudios y proyectos, operación de los servicios y aspectos administrativos, financieros y comerciales. Además, otras universidades de Brasil, México, Chile y Colombia tienen programas de ingeniería sanitaria y ambiental que incluyen componentes de desechos sólidos, inclusive a nivel de postgrado. También la OPS y su Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente, CEPIS, han contribuido a la capacitación de personal técnico a través de cursos y pasantías cortos (Programa de Universidades Gemelas de 2 meses de duración) y de largo plazo (Programa de Profesionales Residentes).

En los últimos años, JICA también está capacitando en el Japón al personal latinoamericano del sector mediante cursos de 2 a 3 meses. La CETESB de São Paulo, Brasil, también ha sido una fuente importante de capacitación técnica en el Brasil.

Varias empresas municipales de aseo ofrecen capacitación limitada a su personal, especialmente en operación de rellenos sanitarios y otros aspectos de recolección y barrido. Por ejemplo en Costa Rica, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM, es la entidad responsable de la capacitación del recurso humano municipal.

3.1.7 Participación del sector privado

En los últimos 20 años, y sobre todo en el presente decenio, el cambio más espectacular que ha ocurrido en los servicios de residuos sólidos ha sido el proceso de privatización de los sistemas operativos como consecuencia de las tendencias políticas neoliberales recientes.

Los procedimientos más usuales para la recolección, barrido de calles y disposición de residuos sólidos urbanos pueden agruparse así:

a) Operación municipal directa

El servicio se provee en su totalidad con personal y equipo de la municipalidad o de la empresa municipal. Así operan Asunción, México, D.F., Panamá, San José y Managua, entre otras, y también la mayoría de ciudades intermedias y menores de América Latina. Los sistemas operativos, de administración, comercial, financiero y de planeación son totalmente municipales. El sistema comercial funciona mediante el cobro de una tasa sobre el valor de la propiedad predial o una tarifa asociada a las facturas de agua potable o electricidad. Este procedimiento es muy vulnerable a las interferencias políticas.

b) Empresa autónoma municipal

Actúa como una corporación pública o mixta (público-privada). Este sistema comúnmente se emplea para evitar restricciones administrativas, por ejemplo, para salir de la estructura salarial rígida del municipio. La recuperación de costos en este caso se hace con el mismo mecanismo de operación municipal directa y los sistemas de planeación, administración y finanzas los maneja la propia empresa.

La Compañía Municipal de Limpieza Urbana de Río de Janeiro, COMLURB, es un ejemplo de este sistema, al igual que Brasilia, Belo Horizonte, Porto Alegre en Brasil; Quito en Ecuador; Cali y Medellín en Colombia; Caracas en Venezuela; Barbados y Trinidad y Tabago en el Caribe; SIMEPRODE en Monterrey, México; y Cochabamba, Sucre y Tarija en Bolivia.

c) Operación municipal contratada

La municipalidad contrata la operación total o parcial a una firma privada, la cual opera bajo el control y supervisión municipal. La municipalidad paga al contratista de acuerdo a la valorización por los servicios prestados. Todos los otros sistemas organizacionales los maneja la municipalidad o la empresa municipal, incluido el sistema comercial de cobro de tarifas a los usuarios, aunque hay casos en que se contrata el servicio de cobro y la supervisión a la empresa privada. A este procedimiento se le ha denominado popularmente "privatización", aunque sólo se trata de que el sector público encarga a una firma privada una tarea por un valor pactado bajo contrato. Inclusive se puede contratar el control y monitoreo del sistema a una firma consultora privada.

São Paulo y Buenos Aires han usado este procedimiento durante casi 20 años para la recolección, transferencia, tratamiento y disposición final. En São Paulo, las firmas contratistas operan casi 500.000 toneladas de basura por mes y la facturación alcanza a más de US$ 30 millones por mes. Otras ciudades con este procedimiento son Bogotá, Caracas, Cali, Porto Alegre, Curitiba, Belo Horizonte, Santiago, Montevideo, Santo Domingo, Monterrey, Guayaquil, y La Paz; en 1996 el cercado de Lima ha contratado la operación a una firma privada. En las ciudades intermedias este método está creciendo rápidamente. En Costa Rica, 15% (13 ciudades menores) del total de sus ciudades tienen servicios contratados. La empresa contratada del cercado de Lima para manejar 41.500 toneladas mensuales (recolección, barrido, transferencia y disposición final del cercado de Lima y la transferencia y disposición final del resto de la ciudad) recibe US$ 1.125.000 por mes, o sea US$ 27 por tonelada en promedio.

d) Operación privada (concesiones)

Los servicios de recolección, barrido, transferencia y similares los realiza una compañía privada que opera como concesionaria, usualmente bajo un sistema de franquicia. Con este procedimiento la municipalidad ejerce control y supervisión sobre los servicios y son las firmas privadas las que directamente comercializan con los usuarios y generadores de residuos sólidos. Obviamente la planeación de los servicios y la responsabilidad general de los mismos continúan siendo municipales. La característica de este procedimiento es el "monopolio" del servicio que ejerce el concesionario sobre el total o el sector de la ciudad concesionado.

Este tipo de provisión de servicios no es común en América Latina y el Caribe, como ejemplo se puede citar a la ciudad de Guatemala y a la ciudad Fernando de la Mora en el área metropolitana de Asunción.

Tanto en la modalidad c) como en ésta, es muy importante la existencia de entes reguladores para normar las relaciones entre la empresa privada, los municipios y los usuarios a fin de garantizar una prestación adecuada y eficiente del servicio.

En Guatemala, la Gremial Metropolitana de Recolectores de Basura (GMRB) que agrupa a más de 300 recolectores, la Cooperativa con más de 20 socios y otros recolectores independientes se encargan de colectar y transportar 80% de la basura de la ciudad y de disponerla en el relleno operado por la municipalidad; la comercialización la hacen directamente con los usuarios. En Fernando de la Mora, municipio de Asunción, Paraguay, una empresa privada tiene la concesión de recolectar los residuos sólidos y cobra directamente la facturas a los usuarios.

e) Operación comunitaria y microempresas

El manejo de los residuos es operado por miembros de la comunidad, a través de organizaciones, cooperativas o microempresas con la coordinación o no del gobierno local. Estos sistemas usualmente reciben apoyo de las ONG, como la ONG Alternativa en Lima, Perú, o asociaciones comunales y proveen servicios inclusive a las áreas urbanas de bajos ingresos y fomentan el uso de tecnologías apropiadas. Además de proveer servicios de recolección y barrido también incursionan en las etapas de tratamiento, recuperación y reciclaje; en algunos casos prestan servicios de limpieza de edificios, como en Medellín.

Las microempresas de recolección manual, MERM, se iniciaron en 1989 en Villa El Salvador, distrito marginal de Lima, Perú, auspiciadas por la ONG Instituto Peruano de Economía Social, IPES, la que logró la creación de más de 50 microempresas de aseo urbano en Lima metropolitana. Estas microempresas, que inicialmente fueron de recolección, se han diversificado y ahora abarcan el barrido, segregación, reciclado, compostaje y rellenos sanitarios manuales. A fines de 1994, en Perú, 140 microempresas proveían 1.502 puestos de trabajo, atendían una población de 1,2 millones de personas en 20 municipios y había ejemplos exitosos como el de la ciudad de Cajamarca.

Con el apoyo de la GTZ se han promovido microempresas con resultados positivos en las ciudades de La Paz, el Alto y otras en Bolivia; el municipio de Los Patios en Costa Rica; áreas marginales de la ciudad de Cúcuta en Colombia; y en Quito, Ecuador. Actualmente en Costa Rica hay 75 microempresas y cooperativas, y también se están creando en Panamá.

Las microempresas son organizaciones totalmente privadas que prestan servicios o pueden actuar como contratistas de los municipios o como subcontratistas de empresas privadas, como sucede en Lima y La Paz.

Se caracterizan por tener pocos empleados, emplear mano de obra intensivamente, mantener costos bajos y usar tecnología sencilla.

Cabe relevar la labor realizada por la GTZ en Bolivia y el resultado exitoso de las microempresas de aseo urbano en ese país, las que además cuentan con el apoyo oficial del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de la Asociación de Entidades de Aseo Municipales, ASEAM. También se destaca la gran calidad de las publicaciones y cartillas que sobre microempresas han producido esas entidades en Bolivia y que fueron mostradas durante el XXV Congreso de AIDIS en México.

Además, la comunidad se organiza en cooperativas y asociaciones privadas que también participan en el manejo de residuos sólidos, como son las cooperativas y asociaciones de reciclaje de Colombia, México, Brasil y el proyecto comunitario de Alameda Norte en Guatemala.

f) Operación de mercado libre

Los proveedores de servicios contratan libre y directamente a los generadores de residuos sólidos su manejo, transporte y disposición final, sin intervención del gobierno, aunque deberían estar regulados por éste. Este sistema se aplica principalmente a los grandes generadores y a los generadores de residuos industriales. Este procedimiento se emplea prácticamente en todos los países de la Región.

También existe la concesión informal, mediante el cual los particulares prestan servicios en zonas donde la municipalidad no atiende la demanda domiciliaria.

g) Operación mixta

La operación mixta involucra la participación de dos o más de los procedimientos anteriormente indicados.
Estas operaciones mixtas asumen diferentes formas, tales como:

• La autoridad o empresa municipal contrata la recolección, barrido de calles y disposición final a una o
  más empresas privadas, incluidas las microempresas.
• La autoridad municipal contrata parcialmente algunos servicios con compañías privadas. Por ejemplo,
  para el mantenimiento de equipo o solamente contrata vehículos y otro equipo necesario para el servicio.

Al respecto hay una variedad de procedimientos; en algunos casos la autoridad municipal brinda el equipo (leasing) y las empresas privadas aportan personal, como sucede en Santa Cruz, Bolivia; otras veces, como en Río de Janeiro, las empresas proporcionan el vehículo de recolección con el chofer y la municipalidad aporta los obreros.

Este procedimiento mixto se está empleando cada vez más en América Latina y el Caribe; lo emplean la COMLURB de Río de Janeiro y la autoridad municipal de Niteroi, Brasil.

En todos los países hay algún nivel de participación del sector privado en el manejo de los residuos sólidos, ya sea en la recolección y barrido de calles o en la disposición final. Por ejemplo, varios rellenos sanitarios de Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela son manejados por el sector privado.

La tendencia actual se orienta hacia la cada vez mayor participación del sector privado en el manejo de los residuos sólidos. Esto se debe a que si bien los aspectos técnicos son conocidos, los relacionados a la gestión administrativa, financiera y comercial de los servicios tienen limitaciones serias en los servicios públicos municipales. La comunidad estima que, en general, el sector privado es más eficiente que el sector público (municipal) y consecuentemente consideran que los costos de los servicios de aseo se reducirían si son prestados por dicho sector y que también puede mejorar la calidad de los servicios por la competencia entre las compañías privadas. Una reciente encuesta de ABRELP encontró que alrededor de 65% de la población urbana del Brasil estaba servida por 40 empresas privadas.

En el XXV Congreso de AIDIS en México, 1996, un expositor indicó que una encuesta de 2.000 ciudades del Reino Unido, Canadá y Estados Unidos servidas por el sector privado reveló que la competencia entre las empresas había reducido los costos entre 25 a 45%. En el análisis de cinco ciudades de América Latina con contratos privados de aseo urbano, los costos se redujeron a la mitad y en Malasia bajó 25%. Esto se produce cuando hay competitividad, transparencia en los contratos y responsabilidad en el cumplimiento de los mismos. Otro expositor indicó los siguientes costos referenciales en los contratos de aseo urbano en México:

Barrido manual US$ 0,80 – 1,50 km. de calle
Barrido mecánico US$ 0,25 – 0,50 km. de calle
Recolección US$ 8,00 – 12,00 t
Relleno sanitario US$ 4,00 – 8,00 t
Residuos médicos US$ 0,30 – 0,80 kg.

Actualmente, en la Región se discuten públicamente los siguientes puntos polémicos de la privatización de los servicios de aseo urbano.

• El manejo de los residuos sólidos está ligado a la salud pública y a la situación ambiental, por lo tanto, la acción del gobierno nacional y municipal sobre el control, monitoreo y regulación de los servicios manejados por el sector privado debe ser permanente.
• Debe existir políticas, medidas de vigilancia y penalización para que las leyes, reglamentos, guías y criterios sean cumplidos. En general, la buena prestación del servicio por empresas privadas exige la presencia fuerte, eficiente y transparente del municipio en acciones de vigilancia y control. Este papel también le compete a los entes reguladores de los servicios que están surgiendo en varios países con los procesos de privatización.
• Considerando que el objetivo de las compañías privadas es el lucro, se hace difícil que las empresas grandes tengan interés en participar en el manejo de residuos sólidos en ciudades medianas y pequeñas. Además, algunas áreas son poco atractivas a la empresa privada.
• Por la consideración anterior, la participación privada en áreas marginales urbanas, generalmente pobres y de difícil acceso, será muy dudosa. Posiblemente las microempresas u otras formas creativas sean la respuesta a estas dos restricciones.
• La responsabilidad de la planeación a corto, mediano y largo plazos tanto del gobierno nacional como del municipal no pueden ser adjudicados al sector privado.
• Algunos procesos de privatización son causa de desconfianza entre los trabajadores del servicio municipal, debido a la posible pérdida de empleo, lo que a su vez suscita problemas sociales y violencia, como ocurre en algunas ciudades de la Región. En muchas ocasiones los salarios y prestaciones de los trabajadores han disminuido drásticamente.

Por otra parte, el sector contratante privado de México, según fue expresado en el mismo Congreso, considera las siguientes restricciones en las licitaciones:

• Plazo corto para preparar las propuestas (a veces 15 días)
• Carencia de información consistente
• Deficientes términos de referencia
• Exceso o falta de requerimientos
• Falta de transparencia.

3.2 Aspectos técnicos y operativos

Cabe resaltar que gran parte de la información cualitativa y cuantitativa que contiene este capítulo corresponde a estimaciones y proyecciones existentes en los documentos disponibles o en los obtenidos por los expertos en las instituciones del sector. No necesariamente se originan de investigaciones de campo y pueden presentar inconsistencias.

3.2.1 Clasificación de los residuos sólidos municipales y peligrosos

Los residuos sólidos pueden clasificarse de acuerdo a su origen (domiciliar, industrial, comercial, institucional, público, etc.); a su composición (materia orgánica, vidrio, metal, papel, extiles, plásticos, inerte y otros); o de acuerdo a su peligrosidad (tóxicos, reactivos, corrosivos, adioactivos, inflamables, infecciosos).

Para fines del presente análisis se ha considerado los siguientes residuos sólidos urbanos:
a) Residuos sólidos municipales (RSM)

Los residuos sólidos municipales son aquellos provenientes de la generación residencial, comercial, institucional, industrial (pequeña industria y artesanía) y los residuos sólidos resultantes del barrido de calles de un conglomerado urbano y cuya gestión está a cargo de las autoridades municipales.

El componente residencial o domiciliario está constituido por desperdicios de cocina, papeles, plásticos, depósitos de vidrio y metálicos, cartones, textiles, desechos de jardín, tierra, etc. En América Latina y el Caribe esto representa entre 50 a 75% del total de RSM.
El componente comercial procedente de almacenes comerciales, oficinas, mercados, restaurantes, hoteles y otros constituye entre 10 a 20% de los RSM. El componente institucional proviene de oficinas públicas, escuelas, universidades, servicios públicos y otros y representa entre 5 a 15% de los RSM.

Los residuos industriales provienen de la pequeña industria (baterías, confecciones de ropa, zapaterías, etc.) y talleres artesanales (sastrerías, carpinterías, de textiles, etc.). Este componente varía mucho de acuerdo a las características de las ciudades y podría representar entre 5 a 30% del total de RSM. Usualmente las industrias y servicios mayores manejan sus residuos por cuenta propia o utilizan contratistas privados, aunque algunas municipalidades prestan estos servicios a la industria en forma poco eficiente.

El componente que proviene del barrido de calles y áreas públicas está constituido por residuos sólidos que arrojan los peatones, tierra, poda de árboles, etc. y representa entre 10 a 20% del total de RSM.

b) Residuos sólidos especiales (RSE)

Algunos de los residuos especiales por su cantidad o manejo pueden presentar un riesgo a la salud, tales como los residuos sólidos provenientes de establecimientos de salud; los productos químicos y fármacos caducos; los alimentos con plazos de consumo expirados; los desechos de establecimientos, como por ejemplo, baterías, lodos, escombros; y los residuos voluminosos que con autorización o por costumbre son manejados por las autoridades municipales. Otros no peligrosos incluye a los animales muertos, autos abandonados, desperdicios de demolición y construcciones, residuos de parques y jardines, de festivales públicos y otros.

c) Residuos peligrosos (RP)

Los residuos peligrosos son aquellos sólidos o semisólidos que por sus características tóxicas, reactivas, corrosivas, radiactivas, inflamables o infecciosas plantean un riesgo sustancial real o potencial a la salud humana o al medio ambiente, cuando su manejo indebido dentro del área urbana se hace, autorizada o ilícitamente, en forma conjunta con los residuos sólidos municipales.

3.2.2 Generación de residuos sólidos
a) Residuos sólidos municipales

La generación de residuos sólidos domiciliarios en la Región varía de 0,3 a 0,8 kg./hab/día. Cuando a estos desechos domiciliarios se les agrega otros residuos como los de comercios, mercados, instituciones, pequeña industria, barrido y otros, esta cantidad se incrementa de 25 a 50%, o sea que la generación diaria es de 0,5 a 1,2 kg. por habitante, siendo el promedio regional de 0,92. La información recogida de diferentes fuentes y principalmente de la OPS ha permitido preparar los cuadros 3.2.1, 3.2.2 y 3.2.3, donde se muestra que en las áreas metropolitanas y ciudades de más de 2 millones de habitantes (muestra de 16 ciudades), el promedio es de 0,97 kg./hab/día; en otras 16 ciudades grandes de 500.000 y 2 millones de habitantes ese promedio llega a 0,74; y en una muestra de 24 ciudades intermedias y pequeñas de menos de 500.000 habitantes el promedio es de 0,55 kg./hab/día. Con la generación promedio de 0,92 kg./hab/día, se estima que la población urbana (360 millones) en ALC está produciendo 330.000 toneladas diarias de residuos sólidos municipales.

Lo anterior confirma que el tamaño de las ciudades y el ingreso per cápita son factores determinantes para que la generación por habitante se incremente (anexo 3.2.3). Por otro lado, la aplicación de políticas para reducir la generación de desechos sólidos municipales es aún débil, ya que estos valores siguen incrementándose. Estudios de JICA en la ciudad de Guatemala y Asunción efectuados entre 1992 y 1993, respectivamente, indicaban un incremento anual de la generación de residuos de 1 a 3% ligado al aumento del ingreso per cápita. Por otra parte, se ha observado la siguiente generación de RSM en función de los ingresos de los países:

En el Caribe la generación de residuos domiciliarios se estima en 0,58 kg./hab/día y la comercial e institucional en 0,45 kg./hab/día con un total de generación de residuos sólidos municipales de 1,0 kg./hab/día.

b) Residuos sólidos especiales

No hay información disponible sobre generación de residuos sólidos especiales en las áreas urbanas de la Región. Sin embargo, en cuanto a la generación de residuos sólidos hospitalarios, un estudio efectuado por la OPS/ECC en 1991 en los países de Centro América y Panamá calculó los siguientes valores promedio para los hospitales en las capitales de esos países:

i) Generación unitaria por cama: 3,0 kg./cama/día
ii) Parte no peligrosa y manejable como RSM: 1,5 kg./cama/día
iii) Parte de residuos reciclables: 1.0 kg./cama/día
iv) Parte de residuos hospitalarios peligrosos: 0,5 kg./cama/día

Estos valores no tienen grandes diferencias con los de los países desarrollados y del resto de América (cuadro 3.2.4 y anexos 3.2.1 y 3.2.2). Como en la Región hay aproximadamente 1,2 millones de camas hospitalarias, se podría estimar en 600 toneladas diarias la generación de residuos hospitalarios peligrosos.

Estos residuos peligrosos hospitalarios generalmente se manejan conjuntamente con los RSM en forma deficiente y riesgosa.

c) Residuos peligrosos

En los anexos 3.2.4, 3.2.5 y 3.2.6 se muestran los cuadros estimativos de producción anual de desechos peligrosos en países de ALC encuestados por la OPS en 1993. No hay datos ni estimaciones sobre qué porción de esos residuos peligrosos se manejan conjuntamente con los RSM.
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