Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. Parte 3

3.1.3 Planificación e información

a) Planificación

En la mayoría de los países no existe un sector formal de residuos sólidos ni tampoco se identifica con claridad la cabeza del sector. Las instituciones son débiles y a pesar de que el manejo de los residuos sólidos suscita con frecuencia noticias alarmantes y conflictivas de primera plana, ya sea por problemas sociales y laborales o por situaciones que afectan la salud humana y el ambiente, el sector avanza muy poco en sus objetivos de mejorar los servicios de aseo urbano, en reducir la generación de residuos o en el reciclaje del material recuperado. Son escasos los países en los que los planes nacionales de desarrollo hayan tomado en cuenta a los residuos sólidos. Si bien es cierto que ante emergencias producidas por residuos peligrosos se hicieron esfuerzos apreciables para alertar y categorizar estos graves problemas, estas inquietudes fueron pasajeras y los resultados intrascendentes. En cuanto a la planificación nacional de los residuos sólidos municipales, la situación no es mejor, puesto que en varios países las instituciones operativas y normativas trabajan cada una por su cuenta, sin políticas ni planes nacionales a mediano o largo plazos. Una muestra de esta incipiente planificación en los países se puede observar en el cuadro 3.1.4. Mientras Colombia históricamente ha avanzado en la planificación del sector y México la está iniciando, Uruguay y Guatemala aún están rezagadas. La situación en los otros países de la Región también es débil, con excepción de Chile, Brasil, Paraguay, Bolivia y algunos países del Caribe.

b) Información y monitoreo de situación

En los países no existen sistemas nacionales de información ni monitoreo del sector de residuos sólidos. Las diversas instituciones y organismos que intervienen en el sector manejan información insuficiente en relación a sus propios requerimientos y es difícilmente compatible por la diversidad de criterios empleados en su captación. En la práctica, la información de las instituciones encargadas de definir políticas y de asignar recursos no coincide con los requerimientos propios de su función. Además, la escasa información disponible no es compartida por las otras entidades y, con frecuencia, dicha información no es conocida por los diferentes estamentos de una misma institución.

Las insuficiencias anteriores a nivel institucional se suplen, a menudo, mediante encuestas que muchas veces carecen de respaldo metodológico y cuyos resultados son difíciles de validar. Por otra parte, la frecuente solicitud de información similar por parte de diversas instituciones genera reticencia y desinterés en los encuestados.

El cuadro 3.1.4 muestra las restricciones actuales sobre información de residuos sólidos y peligrosos en cuatro países de América Latina, situación que seguramente se repite en los demás países de la Región. Esta carencia de información se aplica a las instituciones a nivel federal, estatal y municipal. La necesidad de un sistema de información nacional, actualizado y de fácil acceso es indispensable y su existencia es reclamada por las instituciones y organismos del sector en todos los países a nivel regional, la OPS/OMS desde 1982 coordina a través del CEPIS, la Red Panamericana de Información en Salud Ambiental (REPIDISCA) la que provee a los usuarios nacionales servicios bibliográficos y de entrega de documentos sobre residuos sólidos municipales. Su base de datos contiene más de 7.500 referencias sobre la materia. La REPIDISCA publicó en 1994 un REPINDEX especializado en residuos sólidos municipales, en el que incluyó 950 registros bibliográficos sobre el tema.

También la OPS está empezando a establecer un Sistema de Monitoreo de Residuos Sólidos Urbanos (SIMRU) que tiene el propósito de recoger y actualizar información sobre el manejo de residuos sólidos urbanos a nivel regional. Parte de la información recogida está incorporada en este documento.

Así mismo, con el apoyo de GTZ, el CEPIS ha establecido en Lima, Perú, la Red Panamericana de Manejo Ambiental de Residuos (REPAMAR) que promueve la investigación y el desarrollo de proyectos en este campo. Actualmente se desarrollan proyectos en los 8 países de la Red: Argentina, Brasil, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México, Paraguay y Perú.

3.1.4 Marco legal y convenios internacionales
a) Marco legal

En la mayoría de los países, los temas referidos a residuos sólidos municipales y peligrosos son tratados por varios sectores de la administración pública, tales como ambiente y salud, desarrollo urbano, comunicaciones y transportes, industrias, comercio, trabajo y otros. Además, su regulación está contenida en diversas leyes, reglamentos e instrumentos jurídicos que muchas veces se traslapan. Esta multiplicidad hace necesario que se delimite con mayor precisión el ámbito, componentes y funciones de las autoridades facultadas y que se definan mecanismos jurídicos para resolver la sobreposición de sectores, considerando el principio de que cada autoridad administrativa sólo puede hacer aquello que la ley le permite.

El régimen democrático de los países de la Región, ya sean de federales o unitarios, determina que las leyes sobre ambiente y salud sean dictadas por el Poder Legislativo para luego ser promulgadas por el Poder Ejecutivo. Además, el gobierno central o federal y los estados también norman a través de decretos y resoluciones, pero siempre dentro de lo dispuesto por la Constitución del Estado. A su vez, los municipios disponen a través de edictos y ordenanzas municipales la gestión y operación de residuos sólidos dentro de su jurisdicción.

La interpretación y aplicación de estos instrumentos legales, por diferentes razones, incluidas las políticas, causa conflictos y confusiones. Así, por ejemplo, la Municipalidad de Lima y el Congreso tuvieron un prolongado debate sobre la potestad de esa Municipalidad para disolver su empresa municipal de aseo urbano y contratar una empresa privada.

En el cuadro 3.1.5 se ha tratado de resumir la información disponible sobre los instrumentos legales o que están en proceso de preparación en algunos países. Las leyes no son necesariamente específicas sobre residuos sólidos municipales, sino que están comprendidas en otros instrumentos legales sobre la salud o el ambiente.

No se ha consignado la ley o código municipal que prácticamente existe en todos los países y en la cual se dan disposiciones generales sobre el manejo de residuos sólidos municipales y responsabiliza al municipio de prestar los servicios de aseo urbano. Tampoco se menciona la Constitución, ley fundamental de los países, que dispone que los municipios son los responsables de organizar los servicios públicos, como el de aseo urbano.

Para que la ley y los reglamentos referidos al manejo de desechos peligrosos sean efectivos, se requiere capacidad técnica y administrativa en los niveles nacional y subordinado (por ejemplo, estatal, provincial, municipal, etc.). En el nivel técnico, el manejo de cada substancia química debe hacerse idealmente bajo el principio "de la cuna a la tumba". Las opciones técnicas para el manejo de desechos peligrosos van desde la prevención de desechos, a la optimización o modificación de procesos, el reciclado, el almacenamiento, el tratamiento (incluida la incineración) y finalmente la disposición en un relleno de seguridad y la vigilancia posterior para detectar cualquier eventual contaminación a lo largo de los años.

En el nivel administrativo se necesita legislar el control eficaz y promover el manejo de desechos peligrosos mediante las opciones técnicas indicadas anteriormente. La información que se resume en el cuadro 3.1.6 se ha derivado de dos fuentes, de la información sobre legislación que se obtuvo en los países para preparar el documento sobre desechos peligrosos y salud en América Latina y el Caribe (OPS. Serie Ambiental No 14), y los archivos de la OPS (Bolis, 1993). Sólo se tuvo en cuenta la legislación que trata directamente el control de desechos peligrosos. Cabe anotar que la legislación brasileña y la de otros países atribuye al generador de los residuos industriales, la responsabilidad por su manejo. Esta responsabilidad se extiende a los daños personales y ambientales causados en cualquiera de las etapas de acondicionamiento, transporte, tratamiento, recuperación y disposición final.

Con respecto al desarrollo de la legislación sobre desechos peligrosos, Argentina, Brasil, México y Venezuela son probablemente los más avanzados (CEPIS, 1993). En el caso de Brasil, el manejo de los desechos peligrosos se delega a los estados, por ello, los más industrializados y con economías más avanzadas, como São Paulo y Río de Janeiro, tienen programas bien estructurados. México ha emitido varios reglamentos a nivel nacional bajo la ley general de ecología y protección ambiental. Sin embargo, la aplicación de las normas es deficiente debido a que no se han consolidado las estructuras gubernamentales apropiadas.

Venezuela y Argentina están en una situación similar; existe legislación pero no hay infraestructura para implantar y supervisar su aplicación. Cabe señalar, sin embargo, que estos dos últimos países han tomado como base el Convenio de Basilea para la clasificación de sus desechos. Además, la información sobre Cuba indica que este Convenio está empleándose para el desarrollo de su propia legislación.

Los países restantes sólo tienen leyes limitadas y un mínimo de infraestructura para el control. Muchos no tienen un sistema para la clasificación de desechos peligrosos, lo que es considerado como un requisito fundamental para la legislación en esta área. Debe observarse, por otro lado, que algunos países recientemente han tomado las primeras medidas para asumir el control del manejo de los desechos industriales.

Por ejemplo, en Chile, el Gobierno Regional Metropolitano (que representa más de 70% de la producción nacional) ha aprobado la resolución que establece un sistema para la declaración y el seguimiento de los residuos sólidos industriales. Esta resolución permitirá preparar un inventario que hará posible iniciar la eliminación inocua de estos desechos. En forma similar, el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias en Quito hizo una encuesta dentro del marco del Registro Industrial. También en Uruguay se ha iniciado un programa de manejo de desechos peligrosos, cuya primera fase incluyó una encuesta nacional sobre la producción de desechos peligrosos.

b) Convenios internacionales

Como los problemas ambientales tienen dimensiones globales, están convirtiéndose en un factor que incide sobre diversos aspectos del comercio. Esto tendría sus efectos sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y, en un sentido más amplio, sobre los convenios para liberar el comercio internacional mediante la disminución o remoción de barreras.

El problema de cómo y dónde disponer los desechos peligroso no es nuevo, pero hasta los años sesenta la mayoría de ellos se enterraba o se eliminaba en vertederos que en su mayor parte eran inadecuados. Durante los años sesenta empezaron a surgir informes sobre la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas y el temor del público ante esta situación aumentó particularmente en los Estados Unidos y pronto se extendió a otros países. En Estados Unidos esto generó una toma de conciencia en relación a los miles de vertederos inadecuados y se desarrolló el "superfondo". Al mismo tiempo, el público reaccionó con una actitud que hace que sea muy difícil, si no imposible, establecer centros de eliminación de desechos sólidos (incinerador, vertedero, etc.) cerca de las comunidades; esta actitud se refleja en la conocida expresión "no en mi patio de atrás" o síndrome NIMBY. Sin embargo, muchos residuos sólidos y semisólidos peligrosos continúan siendo manejados, con autorización o sin ella, conjuntamente con los residuos sólidos municipales.

Durante los años ochenta, la inquietud por la repercusión de los desechos peligrosos llevó a los países en desarrollo a la celebración de un convenio internacional para establecer un conjunto de reglas básicas para regir el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos o su prohibición en condiciones específicas. Este acuerdo, conocido como el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, se firmó en marzo de 1987 durante una conferencia celebrada en Basilea, Suiza. Se convirtió en legalmente obligatorio tras haber sido ratificado por 20 países que se comprometieron a implantar las disposiciones del Convenio en el derecho internacional.

En la Región de las Américas, los países que han ratificado el Convenio se muestra en el cuadro 3.1.5. En el Brasil, donde la legislación se administra en el nivel estatal, el movimiento interfronterizo se aplica no sólo al transporte de desechos entre países, sino también entre estados.

Debido a la diferencia en los costos de eliminación entre México y Estados Unidos, ha habido muchos casos de movimiento transfronterizo ilegal. En 1986 se firmó el anexo III del convenio bilateral entre México y Estados Unidos referido a la cooperación entre esos dos países para controlar los desechos peligrosos en su frontera común. Este Convenio indica que las industrias maquiladoras deben devolver los desechos a Estados Unidos, donde se originó la materia prima que produjo los desechos. Sin embargo, es muy probable que gran parte de los desechos peligrosos estén disponiéndose en territorio mexicano, debido a la falta de vigilancia eficaz.

Otros convenios internacionales suscritos en algunos países, relacionados al manejo de los residuos sólidos son:

• Tratado de Libre Comercio (México), 1993
• Decisión 14/27 de PNUMA (Directrices de Londres), 1989
• Disposición de la Agencia Internacional de Energía Nuclear de la ONU, 1990
• Directrices de la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo, El Cairo, 1985
• Compromisos asumidos ante la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE.

c) Vigilancia para el cumplimiento de la ley la falta de vigilancia para el cumplimiento de los instrumentos legales y normas que regulan el manejo de residuos sólidos municipales y peligrosos es una restricción importante para la gestión eficaz de los residuos sólidos. Esto se debe principalmente a la falta de recursos de las municipalidades y de los organismos del gobierno, como también a problemas de burocratización y a la carencia de programas dirigidos a la educación y participación de la comunidad. Algunos países pueden tener una legislación muy avanzada pero su falta de aplicación las hacen inoperantes. Si la falta de vigilancia municipal es notoria, es más grave aún la ausencia de operatividad de los organismos gubernamentales que manejan los residuos peligrosos. En otros casos, los instrumentos legales no están adecuados a la realidad de los países y por lo tanto no son aplicables o, peor aún, podrían suscitar corrupción de la autoridad pública.

Los aspectos críticos anteriores se presentan en todos los países de la Región.

3.1.5 Políticas, planes y programas
a) Políticas

La mayoría de los países no tiene políticas nacionales directamente orientadas al problema de los residuos sólidos y los pocos que han intentado desarrollarlas, como Brasil, México, Colombia y Chile aún requieren vencer obstáculos, restricciones y nuevos cuestionamientos.

Las políticas de descentralización en América Latina no han tenido mayor influencia en el manejo de los residuos sólidos, debido a que constitucionalmente estos servicios han estado y están administrados descentralizadamente por los municipios.

Las políticas neoliberales recientes están influenciando y fortaleciendo la tendencia a la privatización de los servicios de aseo urbano, iniciada en la década de 1980. Aunque debe hacerse notar que esta política se está aplicando principalmente en las metrópolis y grandes ciudades y en forma más restringida en las ciudades medianas con la participación de microempresas.

En los países de la Región no se han establecido formalmente políticas para reducir la generación de residuos sólidos. Pese a la retórica oficial y a la promoción de los grupos ambientalistas, los resultados todavía no se aprecian.

Ha habido un sostenido avance en los países en cuanto a las políticas para la recuperación, reuso y reciclaje de residuos sólidos, aunque en la mayoría no se han establecido políticas oficiales, sino que han surgido espontáneamente hace varias décadas de las mismas comunidades pobres que buscaban una alternativa de ingreso. En todos los países, la segregación informal es práctica común y frecuentemente es la única fuente de ingreso de grandes segmentos de la población pobre y desempleada. En Colombia, México, Brasil y Venezuela se han extendido programas de reciclaje de magnitud apreciable.

En cuanto a los residuos peligrosos, principalmente producidos por la industria, el principio "el que contamina paga" está establecido aunque no en forma explícita en varios países de la Región. Las dificultades de su aplicación se deben a la falta de recursos para contar con personal de control y vigilancia calificados y los instrumentos tecnológicos y científicos adecuados. En México, las políticas de desarrollo sustentable están considerando a los residuos sólidos y peligrosos. En Brasil hay una ley sobre Política Nacional del Medio Ambiente y en la Argentina se está elaborando una ley para definir la política ambiental.

Otras políticas y estrategias de los países, enunciadas pero no implementadas, son: mejora de la cobertura y calidad de los servicios de aseo urbano; educación y participación comunitaria para el manejo de los residuos sólidos; promoción a la recuperación en la fuente; asistencia técnica a los municipios; y ordenamiento del manejo de residuos hospitalarios.

b) Planes, programas y proyectos

En 1995 y 1996 los gobiernos de Colombia, Guatemala, México y Uruguay, con el apoyo de la OPS, BID, BIRF y USAID, efectuaron los análisis sectoriales de residuos sólidos en esos países. Se espera que estos estudios, como ya viene ocurriendo, puedan utilizarse como herramientas que orienten la formulación de políticas tendientes a desarrollar el sector, que permitan identificar y superar aquellos aspectos críticos de la recolección y disposición final y que además provean criterios para la adopción de estrategias que conduzcan a soluciones viables, acordes con las posibilidades y potenciales de los países.

La CEPAL, con la colaboración y el aporte de GTZ de la República Alemana, está ejecutando el proyecto "Políticas para la gestión ambientalmente adecuada de los residuos sólidos urbanos e industriales". Ha efectuado estudios en Brasil (Campinas), Chile, Ecuador (Quito), Colombia (Cartagena) y Argentina (Córdoba), ha realizado cursos y seminarios y ha producido y difundido varios informes y documentos sobre el proyecto.

Así mismo, con el apoyo de la GTZ, el CEPIS está coordinando a través de la REPAMAR el desarrollo de proyectos en ocho países de ALC sobre el manejo ambiental de los residuos hospitalarios; minimización de la generación de residuos sólidos, prevención de la contaminación industrial; y cooperación técnica entre universidades, entre otros.

La mayoría de los países identifica como grave el problema de los residuos sólidos urbanos manejados conjuntamente con los residuos peligrosos y considera que su solución debe enfrentarse de inmediato. Sin embargo, lo anterior no se refleja en los pocos planes, programas y proyectos que están en ejecución. En cuanto a los planes maestros metropolitanos y de grandes ciudades, hay gran demanda de ellos, pero pocos se han implementado y lamentablemente la mayoría de los "planes" para el manejo de residuos sólidos son improvisados y están influenciados por políticas ambientales pasajeras.

Existen proyectos piloto de manejo de residuos en la Región, algunos tienen carácter académico y otros son técnicos, pero son raros los casos los que permanecen durante varios años. Esto se debe a que el diseño de los proyectos no incluyen prácticas de monitoreo ni seguimiento, ni tampoco la adopción de mecanismos jurídicos, institucionales, administrativos ni de autosostenibilidad económica ni financiera. La excepción son los proyectos de creación de microempresas de recolección y las cooperativas (especialmente de reciclaje) que hace 15 ó 20 años no existían y aunque actualmente necesitan apoyo para mejorar su capacidad gerencial y operacional, pueden considerarse como experiencias permanentes y exitosas. También lo son algunos proyectos más recientes financiados por el BID, JICA, BIRF y otras agencias que han usado préstamos de preinversión para elaborar planes maestros que incluyen conceptos de planificación estratégica, como la sostenibilidad financiera y el impacto ambiental.