Categorización de Industrias

1. Introducción

Todas las industrias instaladas, que se instalen, amplíen o modifiquen sus establecimientos o explotaciones, en la Provincia de Buenos Aires, se encuentran condicionados al cumplimiento de la ley 11.459 que tiende a que las industrias en ese ámbito territorial realicen sus actividades en el marco de un desarrollo sustentable.

Para ello, determina que cada industria debe obtener un Certificado de Aptitud Ambiental (C.A.A.) para que las autoridades municipales puedan extender las habilitaciones industriales.

El C.A.A. lo extiende la SECRETARÍA DE POLÍTICA AMBIENTAL cuando se trata de establecimientos de 3ra. Categoría, o el Ejecutivo Municipal, si son industrias de 1ra. y puede también extender también los correspondientes a industrias de 2da. Categoría si existe previamente convenio entre el municipio y la S.P.A..

La única excepción al requisito de la obtención del C.A.A. es para aquellos establecimientos de primera categoría que empleen menos de 5 personas como dotación total (es decir comprende a todos los trabajadores independientemente de su relación contractual y a los propietarios) y además dispongan de una capacidad de generación inferior a los 15 HP. (art. 16).

La excepción mencionada no implica que los establecimientos que reúnan dichas particularidades, no deban cumplir con los recaudos ambientales que determina la ley 11.459, sino que se simplifican los requisitos porque se parte del presupuesto de que las mismas son inocuas para el ambiente, el personal y la población en general.

Ahora bien, como las industrias generan una modificación al ambiente de muy distintas gamas, el criterio plasmado en la norma es clasificarlas en tres categorías, según las siguientes variables genéricamente esbozadas en la ley 11.459:

• La índole del material que manipulen, elaboren o almacenen.
• La calidad y cantidad de efluentes que generen.
• El medio ambiente circundante.
• Las características de su funcionamiento e instalaciones.

Los parques o agrupamientos industriales en la Provincia deben también obtener su C.A.A., siendo en todos los casos la autoridad provincial, o sea la SECRETARÍA DE POLÍTICA AMBIENTAL, quien expide dicho certificado.

El establecimiento industrial cuando inicia el trámite tendiente a la obtención del C.A.A., requiere que la SECRETARÍA DE POLÍTICA AMBIENTAL, a través de una disposición de la Dirección Provincial de Evaluación y Recursos Naturales, indique en qué categoría se ubica la industria presentada.

Con posterioridad, cuando se solicita la renovación del C.A.A., no hace falta que la autoridad se expida nuevamente sobre su categoría, para lo cual la industria involucrada ratifica, con carácter de declaración jurada, que la información oportunamente brindada mantiene su vigencia.Y si ha modificado alguna de las variables anteriormente declaradas, la solicitud administrativa corresponde sea encuadrada como de "recategorización", en cuyo caso la SPA debe expedirse nuevamente ratificando, modificando o derogando la disposición anterior y fijando claramente cuál es la categoría que le corresponde al introducir los cambios que denunció.

Tanto el expediente tendiente a la categorización de la industria como a la obtención del CAA debe iniciarse ante el Municipio de radicación de aquélla, recordando que en el primero el Ejecutivo Municipal debe expedirse sobre la Zonificación que declara el interesado corresponde al sitio en que funciona o proyecta funcionar el establecimiento industrial en cuestión.

1. Categorías

Se adelantó que la ley 11.459 contempla que los establecimientos industriales sean de una de las tres categorías previstas, según el siguiente alcance:

• Primera categoría: considerados inocuos porque no constituyen un riesgo o molestia a la seguridad, salubridad o higiene de la población, ni generan daños a sus bienes materiales y al medio ambiente.
• Segunda categoría: se consideran incómodos porque su funcionamiento genera una molestia para la salubridad e higiene de la población, u ocasiona daños graves a los bienes y al medio ambiente.
• Tercera categoría: son considerados peligrosos sea porque sufuncionamiento implica un riesgo para la seguridad, salubridad e higiene de la población, u ocasiona daños graves a los bienes y al medio ambiente.

Puede advertirse entonces que el orden numérico creciente indica un mayor compromiso con el ambiente, lo que aparece reflejado en el Nivel de Complejidad Ambiental (N.C.A.) que representa cada industria.

1. Nivel de complejidad ambiental

El Nivel de Complejidad Ambiental indica las características particulares de un proyecto o establecimiento industrial en su interacción con el ambiente que lo rodea.

En particular, su ponderación numérica queda definida por la sumatoria de 5 (cinco) variables:

(1) La calidad de los efluentes y residuos que genere (ER), previendo tres tipos en este componente:

• Tipo 0:
• Gaseosos: componentes naturales del aire, gases de combustión natural.
• Líquidos: agua sin aditivos, lavado de planta de establecimientos del rubro 1 a temperatura ambiente.
• Sólidos y semisólidos: asimilables a los efluentes y residuos domiciliarios.
• Tipo 1:
• Gaseosos: gases de combustión de hidrocarburos líquidos.
• Líquidos: agua de proceso con aditivos y agua de lavado que no contenga residuos especiales o que no pudiese generar residuos especiales, provenientes de plantas de tratamiento en condiciones óptimas de funcionamiento.
• Sólidos y semisólidos: resultantes del tratamiento de efluentes líquidos del tipo 0 u otros que no contengan residuos especiales o de establecimientos que no pudiesen generar residuos especiales.
• Tipo 2:
• Gaseosos: todos los comprendidos en los tipos 0 y 1.
• Líquidos: con residuos especiales, o que pudiesen generar residuos especiales, que posean o deban poseer más de un tratamiento.
• Sólidos y semisólidos: que puedan contener sustancias peligrosas o pudiesen generar residuos especiales.

(2) La clasificación de la actividad por rubro (Ru), definida según clasificación internacional de actividades e incluye la índole de las materias primas que se emplean, los procesos que se utilizan y los productos elaborados. En función del rubro, los establecimientos industriales se dividen en 3 grupos:

• Grupo 1: se le asigna el valor 1.
• Grupo 2: se le asigna el valor 5.
• Grupo 3: se le asigna el valor 10.

El detalle de la concordancia entre actividad y grupo se encuentra en el Anexo I del Decreto 1.741/96.

De(3) Los riesgos potenciales de la actividad, que puedan afectar a la población o al ambiente circundante (Ri), a saber:

• Riesgo por aparatos sometidos a presión.
• Riesgo acústico.
• Riesgo por sustancias químicas.
• Riesgo por explosión.
• Riesgo de incendio.

A cada uno de los riesgos detallados se le asigna 1 punto.

(4) La dimensión del emprendimiento (Di), considerando la dotación de personal, la potencia instalada y la superficie, según el siguiente detalle:

• La cantidad de personal:
• Hasta 15: adopta el valor 0.
• 16 – 50:adopta el valor 1.
• 51 y 150:adopta el valor 2.
• 151 y 500:adopta el valor 3.
• Más de 500:adopta el valor 4.
• La potencia instalada (en HP):
• Hasta 25:adopta el valor 0.
• 26 a 100:adopta el valor 1.
• 101 a 500:adopta el valor 2.
• Mayor de 500:adopta el valor 3.
• La relación entre la superficie cubierta y la superficie total:
• Hasta 0,2:adopta el valor 0.
• 0,21 a 0,5:adopta el valor 1.
• 0,51 a 0,8:adopta el valor 2.
• 0,81 a 1,0:adopta el valor 3.

(5) La localización de la empresa (Lo), teniendo en cuenta la zonificación municipal y la infraestructura de servicios que posee:

• Respecto de la zona:
• Parque Industrial:adopta el valor 0.
• Industrial exclusiva y

rural:adopta el valor 1.

• El resto de las zonas:adopta el valor 2.
• En función de la infraestructura de servicios de agua, cloaca, luz y gas: por la carencia de cada uno de ellos se asigna 0,5.

En síntesis, el nivel de complejidad ambiental se expresa por medio de una ecuación polinómica de los 5 términos precedentemente explicados, o sea.

NCA = Ru + ER + Ri + Di + Lo

De acuerdo a los valores del NCA dado por la suma de las variables comentadas, las industrias se clasifican según el número resultante en:

• Primera categoría:hasta 11.
• Segunda categoría:más de 11 y hasta 25.
• Tercera categoría:mayor de 25.

Toda la información que debe brindar el establecimiento con carácter de declaración jurada, lo incorpora en el Formulario Base de Categorización cuyo formato ha ido variando con el transcurso del tiempo, y en la actualidad se encuentra vigente el aprobado por la Resolución 797/00 SPA.

Con anterioridad a la precitada resolución los formularios que exigen tanto la ley 11.459, como la 11.720 de residuos especiales y la 5.965 de Protección de fuentes de provisión y a los cursos y cuerpos receptores de agua y a la atmósfera, y sus normas complementarias, eran presentados por separado y dificultaba una visión integrada del perfil ambiental de cada establecimiento instalado o a instalarse en la Provincia.

Actualmente, se cuenta con un Formulario que tiene un formato unificado de presentación escalonada y no reiterativa, reemplazando las distintas tramitaciones que anteriormente se realizaran en forma dispersa.

Asimismo, tendiente a facilitar tanto la declaración de los administrados como el análisis de la información brindada a cargo de la administración, por Resolución 42/2001 la SECRETARÍA DE POLÌTICA AMBIENTAL aprobó los formularios instructivos que detallan en cada ítem las particularidades de cada aspecto que se declara.

El contar con pautas preestablecidas facilitan el encuadre tanto a la industria como a las autoridades administrativas encargadas de aplicar la ley 11.459 y disposiciones complementarias.

1. La evolución de las categorizaciones

Al 31 de diciembre de 1997, la SECRETARÍA DE POLÍTICA AMBIENTAL había categorizado 18.398 industrias, según el Nivel de Complejidad Ambiental de cada una de ellas.

A través de la Resolución 204/98 SPA, se publicó y dio a conocer el listado de las industrias instaladas y de proyectos de industrias a instalarse en la provincia, considerando los siguientes aspectos:

• Razón social.
• Domicilio.
• Localidad.
• Partido.
• Categoría.
• Rubro.
• Número y fecha de la disposición respectiva.

La Resolución 204 con sus Anexo fue publicada desde el 30/04 al 30/06/98, con 8 suplementos que mantuvieron el orden alfabético de las industrias.

Con posterioridad, se fueron generando disposiciones individuales que eran notificadas exclusivamente a cada una de los establecimientos industriales que solicitaban su categorización o recategorización en el marco del expediente oportunamente generado.

Desde el punto de vista administrativo, la categorización de la industria motiva el inicio de un expediente que se agota una vez que se extiende la disposición respectiva, y que se activa cuando se modifican los datos oportunamente declarados (recategorización).

Con posterioridad a la categorización, se inicia otro expediente tendiente a la obtención del Certificado de Aptitud Ambiental (CAA), determinación que se plasma en una Resolución de la máxima autoridad de la SECRETARÍA DE POLÍTICA AMBIENTAL.

1. Consecuencias de la categorización

Una de las consecuencias de la categorización es que según si se trata de industrias de 3ra. Categoría, el CAA lo otorga la SPA, en tanto para las de 1ra y 2da. es el Municipio (Depto. Ejecutivo) quien se encuentra facultado para ello. Aunque, como ya lo señalamos, a partir del Dec. 1741/96 para los establecimientos de 2da. categoría el Municipio debe acreditar su capacidad para la verificación de las condiciones de funcionamiento de los establecimientos industriales cuyo Certificado de Aptitud Ambiental expidiere (conf. Art. 79 Dec. 1741/96 y Res. 223/96 SPA).

La comunicación entre los CAA que extienden tanto las autoridades provinciales como las municipales se encuentra regulada por las Res. 224/96 SPA y

Consecuencia de ello y según lo previsto por la propia ley 11.459 en su artículo 22, el juzgamiento de las infracciones a la ley mantienen dicha distinción, o sea será la SPA la autoridad competente para industrias de 3ª categoría y Municipal para las de 1ra. Y 2da.

La fijación y percepción de las tasas por la habilitación en el marco de la ley 11.459 también reconocen la distinción por categoría.

Sin embargo, por las responsabilidades propias que tiene el Municipio, el cuidado del ambiente en su jurisdicción sigue siendo una carga local, ya que según nuestro ordenamiento jurídico tiene la facultad de ejecutar las políticas de gobierno en materia ambiental como asimismo la facultad de fiscalizar las acciones antrópicas que puedan producir un menoscabo al ambiente.

1. El poder de policía ambiental municipal.

La expresión “poder de policía o norma de policía consiste en una medida coactiva con arreglo a derecho de manera de compatibilizar los intereses particulares con los de la comunidad, en tanto la “policía” es la puesta en marcha de tal limitación de derechos o imposición de obligaciones, traducidas en potestades jurídicas que el ordenamiento atribuye al Estado.

El “poder de policía” entonces es parte de la función legislativa que tiene por objeto la promoción del bienestar general, regulando a ese fin los derechos individuales, extendiéndose hasta donde la promoción del bienestar general lo haga conveniente o necesario dentro de los límites constitucionales. Se manifiesta a través de normas generales, abstractas, impersonales, objetivas, versa sobre la limitación de los derechos reconocidos a fin de promover el bienestar general.

En este contexto las facultades de los municipios se hallan determinadas no sólo por el constituyente sino también por el legislador, pudiendo serles atribuidas en forma exclusiva o en concurrencia con otros entes territoriales o servicios estatales, como propias o delegadas por el Estado provincial.

Cabe distinguir entonces entre las potestades públicas (la función) y los cometidos o actividades concretas (la materia) que pueden ejercer los gobiernos municipales. La función legislativa (poder jurídico de dictar normas de carácter general y por tanto obligatorias para sus habitantes, como ordenanzas) sólo puede ejercerse respecto de ciertas actividades de interés local y dentro del ámbito de su competencia (conf. Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, Montevideo, 1953, I-252; Dartins, Daniel, “El municipio y su problemática contemporánea (Facultades y atribuciones del gobierno municipal)”, “El Derecho”, t. 116, 6-I-1986).

En ese orden, para todo lo que sucede dentro de los límites del municipio, éste tiene todas las atribuciones necesarias para llevar adelante de manera efectiva su gestión.

La Constitución provincial establece que “La Administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una municipalidad…”(art. 190, en su numeración actual), e impone a la Legislatura deslindar las atribuciones y responsabilidades de cada departamento y conferirles las facultades necesarias para que puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales (art. 191). Entre las atribuciones inherentes al régimen municipal, la norma suprema en su art. 192 estatuye: “Tener a su cargo el ornato y salubridad” (4º), “Dictar ordenanzas y reglamentos dentro de estas atribuciones” (6º).

En el caso la Legislatura provincial al dictar las leyes 11.459, 11.720, 11.723, entre otras, ha regulado sobre una materia -policía de salubridad- que le corresponde constitucionalmente (arts. 121, 125 y 126, Const. nac.; 28, Const. prov.), pero ello no importa desconocer las atribuciones que la misma Carta Magna provincial le atribuye a las municipalidades en materia de seguridad y salubridad (conf. arts. 190 y 192 incs. 4º y 5º, Const. prov.).

En efecto, si bien la materia de policía de salubridad constituye una facultad propia del gobierno y Administración provincial, concurren también facultades comunales (arts. 190 y 192, Const. prov. y dec. ley 6769/1958).

Expresado de otro modo: existe es una gestión concurrente de intereses comunes, pero en jurisdicción propia, fundada en poderes propios.

La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, se pronunció en el sentido que “Ahora las Provincias pueden complementarla como, asimismo según hemos visto los municipios y aún aumentar las condiciones o requisitos impuestos por la Nación, pero nunca deben ser menores ni oponerse a ellos” (“COPETRO S.A. c. Municipalidad de Ensenada s/ Inconstitucionalidad de la Ordenanza 1887/95”, recaído en Acuerdo del 20 de marzo 2002, según el voto del Juez doctor Juan C. HITTERS, publicado en el BO, DJJ, boletín 26/09/02, Año LXI, Tº163, Nº 1304)

Resulta pues indiscutida (normativa, jurisprudencial y doctrinariamente) la potestad jurídica de las comunas de limitar el ejercicio de determinados derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general.

Teniendo presente la reforma constitucional de 1994, se pude afirmar que existe un poder o facultad de dictar normas en materia ambiental que corresponde al Estado federal en cuanto a los presupuestos mínimos o contenidos mínimos y a las provincias y municipios las que sean necesarias para complementarlas.

Es decir que la Nación pone las bases (contenidos mínimos) y luego las provincias complementan dichas bases con leyes locales reglamentarias, que atienden las peculiaridades provinciales de las protecciones ambientales” (Quiroga Lavié “El estado ecológico de derecho de la Constitución Nacional”, “La Ley”, 1996-B-550).

Y en concordancia con las afirmaciones que anteceden, y aún antes de la reforma constitucional Pedro Frías escribió que:

“1) el ambiente es responsabilidad original del titular de la jurisdicción, o sea de quien ejerce la autoridad en el entorno creado por el hombre;

2) los problemas ambientales divisibles jurisdiccionalmente son competencia de la autoridad local, a la vez autoridad normal de ejecución;

3) por la interdependencia del ambiente y la movilidad de los factores degradantes, toda situación de deterioro puede comprometer los poderes concurrentes del gobierno federal en lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias y hacer legítimo y necesario su concurso, con la posible exclusión de la autoridad local en caso de incompatibilidad;

4) del principio de locación ‑del complementario de interdependencia, el problema ambiental puede concernir a más de una jurisdicción administrativa o política, en la variable combinación de Municipios, provincias y Estado nacional;

5) el marco político y legal y la naturaleza del derecho ambiental aconsejan asumir una legislación común, instrumentada por un tratado entre el gobierno nacional y todas las provincias argentinas” (“Política ambiental: modo de empleo”, “J.A.”, 1990-III-451).

El Departamento Ejecutivo del Municipio resulta competente para intervenir en defensa del ambiente en virtud del art. 28 y 192 (incs. 4° y 6°) de la Constitución Provincial, y art. 108 (incs.4, 5 y 18) del Dec.-Ley 6769/58 Ley Orgánica de las Municipalidades; como también por las funciones asignadas por la ley 5.965 de protección a las fuentes de provisión de agua (art.7), ley 8912 de Ordenamiento territorial (arts. 5, 7, 26 y 70), la ley 11.459 de Establecimientos Industriales, y la ley 11723 de Protección Ambiental (arts. 4,5,6,10,29,30,34, 43,51,74,75,77 y Anexo II).

En síntesis, el Municipio tiene amplias facultades para regular conductas que pueden tener un impacto significativo en el entorno, respetando el

marco de la legislación ambiental nacional y provincial vigente; así lo ha reconocido expresamente el máximo Tribunal de la provincia cuando se ha cuestionado el dictado de una ordenanza municipal que regulaba la emisión de efluentes gaseosos en la Municipalidad de Ensenada (SCBA “YPF c/ Municipalidad de Ensenada s/Declaraciòn de inconstitucionalidad Ord.1887/95” 31/10/2001; Id. “Copetro S.A. contra Municipalidad de Ensenada. Inconstitucionalidad Ordenanza 1887/95”. 20/03/2000.)

1. Colofón

El marco que otorga la ley 11.459 tiende a evitar que los establecimientos industriales de la provincia, con el desarrollo de su actividadempobrezcan sustancialmente la calidad de vida de la población, comprometan la salud de las personas, o el ambiente y los recursos naturales que lo integran.

A través de su decreto reglamentario se exige que para las industrias más agresivas con el ambiente, o sea las de 3ra. Categoría, para que puedan obtener su C.A.A. deben presentar una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), contemplado como un Instrumento de gestión ambiental que asegura un proceso de toma de decisiones adecuado al interés público.

Conceptualmente, la EIA es un procedimiento técnico y administrativo capaz de garantizar un examen sistemático de los efectos ambientales de una acción propuesta y de sus alternativas, y con ello hacer efectivo el principio de prevención ambiental.

La SPA una vez que analiza la EIA y de corresponder, solicita toda la información y documentación ampliatoria, aclaratoria o complementaria que estima conveniente, al ordenar la extensión del CAA incluye, un plan de monitoreo ambiental que tiene por objetivo general el seguimiento y control de los impactos ambientales generados por el proyecto y del comportamiento y eficacia de las acciones propuestas.

Más adelante, al solicitar la renovación del CAA, la industria debe acreditar el cumplimiento de las tareas previamente ordenadas por la SPA, además de la presentación de una Auditoría según el estado del desarrollo del proyecto industrial, instrumentos que, una vez más, procuran detectar tempranamente eventuales modificaciones ambientales y el diseño de medidas viables y efectivas para prevenir, eliminar, reducir, mitigar, o compensar los impactos adversos del proyecto.

José Alberto Esaín (“Derecho Ambiental – Su actualidad de cara al tercer milenio”, Ed. EDIAR, 2004), señala que la prevención implica la posibilidad de estudiar – a partir de la experiencia científica pasada en relación a los impactos de determinadas actividades sobre el medio – pudiendo predecir los potenciales agravios, antes de que se produzcan.”

De poco sirve luego de que los ecosistemas son agredidos, pretender recomposiciones a veces imposibles, o generar marcos indemnizatorios que resultan poco relevantes respecto de la tutela que se pretende otorgar al medio ambiente (JFNª2 Mar del Plata “Fundación Reserva Natural Puerto Mar del Plata c/ Consorcio Regional Puerto Mar del Plata s/Amparo” (Expte. 56.946), Gozar de un ambiente sano, apto para el desarrollo humano es un derecho irrenunciable, correlato de ello, el cuidar el ambiente es una obligación individual y colectiva; y desde el Estado, es responsabilidad primaria del poder que tiene jurisdicción sobre él, por lo que además de fortalecer las áreas técnicas para cumplir con su misión, debiera contar con el apoyo de las ámbitos provinciales y nacionales para optimizar los escasos recursos humanos y presupuestarios con los que cuenta la administración.

En esto no sólo va comprometida la salud y el bienestar de quienes compartimos el ambiente en la actualidad, sino también de las generaciones futuras a las que de modo alguno puede conculcárse­les sus posibilidades vitales, este es nuestro desafío presente …

Fuente:
Dra. Laura L. Belfer
Abogada – Mediadora(*)
Consideraciones a la ley de Radicación Industrial

(*)Directora del Departamento de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Fundación Unión Antecedentes AcadémicosDocente del posgrado de la Facultad de Ingeniería de la UBA, Especialización en Gas y Petróleo; en la Maestría en Vida Silvestre de la Universidad Nacional de Córdoba; en la carrera de la Licenciatura en Ciencias Ambientales de la Universidad Del Salvador; de Posgrado de la Universidad Nacional de Gral. San Martín; en Facultad de Derecho de la Universidad de Belgrano; en la Facultad de Ingeniería de la Universidad Católica Argentina. Docente en actividades de capacitación de organismos gubernamentales ambientales – APN (Administración de Parques Nacionales), SAYDS (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable), INA (Instituto Nacional del Agua). Laborales: Titular del estudio jurídico Laura BELFER y Asociados especialista en el área Ambiental. Profesional ambiental externa de empresas en distintos rubros (alimentos, construcción, química, papelera, entre otras). Consultora en temas ambientales y de los recursos naturales de distintos programas y proyectos financiados por organismos internacionales – PNUD (Programa Naciones Unidas Para el Desarrollo), BM (Banco Mundial), BID (Banco Interamericano de Desarrollo). Consultora del Consejo Federal de Inversiones; Asesora de la Dirección de Fauna Silvestre de laSecretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable (M.S.); Asesora legal de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano de la Nación; Directora Nacional de Política de Recursos Naturales; Asesora de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.