Año 2012 – Fundación Ambiente y Recursos Naturales. Parte 9

Energía

Resumen ejecutivo

¿Por qué discutir escenarios energéticos? Hay diversas razones técnicas y políticas para hacerlo. Por un lado, porque permite democratizar el debate energético. Los escenarios nos deben dar una idea de un futuro fácilmente identificable por un círculo de decisión mucho más amplio al que tradicionalmente se restringe el debate energético. Los escenarios deben dar herramientas sencillas y sólidas a un número amplio de técnicos y dirigentes sociales y políticos y deben mostrar que los caminos posibles son diversos, que no hay una única vía. También obligan a los ejecutores de la política energética a explicitarla en sus consecuencias de largo plazo, algo que los gobiernos, por lo general, aborrecen hacer, sobretodo porque significa adelantar al conocimiento público aquellas obras que suelen generar polémicas; siempre se prefiere dejar para último momento, cuando la opción es elegir entre lo “malo” y lo “peor”: la obra energética o la falta de suministro. Esa es la trampa de la que los escenarios nos deben ayudar a salir. Por último los escenarios nos comprometen con sus efectos futuros. Desarrollar una política energética en base a un escenario dado significa comprometerse con un determinado nivel de impactos y consecuencias climáticas y ambientales locales. Por lo general, se prefiere que esa responsabilidad sea asociada a “las tendencias del mercado”, a la “evolución tecnológica” o a “los males que trae el progreso”. Cualquier responsabilidad difusa es preferida antes que asumir esa responsabilidad a una decisión política. Por eso para salir del debate teórico o hipotético, es preciso que se expresen diferentes miradas traducidas en escenarios futuros, para evitar así que continúen definiéndose obras e inversiones sin haberse explicitado hacia dónde se dirigen los esfuerzos y hacia dónde nos llevan esas decisiones. No podemos seguir teniendo una política energética que involucra a la sociedad con los hechos consumados.

I. Introducción

El modo en que producimos, distribuimos y consumimos la energía determina estructuralmente el modelo de desarrollo económico y social que un país posee. Ese modo de producción, distribución y consumo lleva implícitas premisas tales como el modo de explotación de los recursos naturales, el fortalecimiento de ciertas áreas de la ciencia y la técnica (en detrimento de otras), y además contiene en su ADN la factibilidad de convertirse en sostenible en el tiempo o no.

La actividad energética es la columna vertebral para cualquier análisis que pretendamos hacer en torno al Desarrollo, así, con mayúsculas. Por esto, para el movimiento ecologista, la cuestión energética ha sido siempre catalizadora de otros debates más amplios y, a su vez, ha sido el tema sobre el cual se han dado buena parte de las principales polémicas ambientales. El gran debate en torno al cambio climático ha colocado a la actividad energética como protagonista principal en el escenario global y también regional y local.

Desde siempre se han utilizado proyecciones energéticas para evaluar la disponibilidad de recursos energéticos a futuro y sus potenciales impactos, principalmente, económicos. Estos impactos económicos se vinculan a la suba de los costos al disminuir la disponibilidad de los recursos, como por una mayor dependencia de suministros importados.

A partir de la segunda mitad del siglo pasado, habiéndose expandido notablemente la oferta tecnológica en materia energética, se hizo evidente que no era necesario seguir un único camino, que se podía optar por diferentes tecnologías. A su vez, se hizo más evidente que los impactos ambientales y sociales asociados a cada una de las tecnologías variaban notablemente. Desde entonces, cuando se habla de proyecciones energéticas debemos reconocer que siempre se lo hace en base a una selección de fuentes energéticas determinadas que contienen un modelo de desarrollo implícito.

Recordemos ahora que el mundo camina hacia la Cumbre de Río+20 y que el “modelo” de desarrollo, la discusión sobre el “desarrollo sostenible” y los valores y prácticas que deberán constituir una “economía verde”, son tópicos en permanente discusión, evaluación y estudio. Por lo tanto, habrá tantos escenarios sobre el futuro energético como concepciones tengamos del desarrollo.

Es por el contexto de debate en curso en torno a la actividad energética, tanto a nivel nacional como internacional internacional, que se hace necesario que la discusión sobre los posibles escenarios cobre un carácter público en nuestro país y permita una mayor participación ciudadana en la toma de decisiones. De otro modo, a la ciudadanía sólo le cabe el rol de discutir o confrontar con decisiones ya adoptadas y su participación, en la mayoría de los casos, sólo alcanza para minimizar impactos, y casi nunca evitarlos, menos aún alcanza para forzar un cambio de rumbo.

II. Energía, demasiado importante para no debatirlo

No es necesario ahondar demasiado para ver que la actividad energética posee un enorme impacto en la sociedad, de allí que cada decisión que se adopta hoy en el sector representa múltiples consecuencias en el futuro, por lo que deben ser cuidadosamente analizadas.

La energía tiene un papel protagónico en cualquier proceso productivo y en la economía en general, la disponibilidad o no de energía, el costo de la misma, son factores determinantes en la estructura económica de cualquier país. Pero ese rol preponderante también lo tiene el sector por el impacto económico que significa sostener la propia actividad energética.

Recordemos que uno de los temas más candentes en la agenda política actual es el volumen de subsidios que el Estado Nacional ha venido colocando anualmente para sostener la actividad energética. Se estima que durante el 2011 los subsidios al área energética rondaron los $ 70.000 millones y acumularían unos $ 206.000 millones desde 2005.

Casi US$ 50.000 millones al actual tipo de cambio, muchos más si se toma la cotización del dólar de cada año.

Por otro lado, hay una dimensión crucial de la cuestión energética en relación a la propia disponibilidad de recursos, como lo son los recursos fósiles (petróleo, gas, carbón) y también lo es la disponibilidad de los recursos naturales renovables para su aprovechamiento. A su vez, hay también otra dimensión clave constituida por los múltiples impactos ambientales que la explotación de esos recursos genera, ya sea a través de la alteración de ecosistemas o la contaminación producto de la explotación de los mismos. Esta última dimensión adopta su máxima expresión por el fenómeno del calentamiento global producto de la quema de combustibles fósiles.

La actividad energética nos obliga además a tomar decisiones acerca de los riesgos que, como sociedad, estamos dispuestos a asumir. Esto se ve reflejado claramente cuando se opta por el desarrollo de la energía nuclear, decidiendo convivir con sus residuos altamente radiactivos por siglos, o cuando asumimos determinado nivel de emisiones de gases de efecto invernadero y sus potenciales e imprecisos impactos. O también cuando se decide avanzar hacia nuevas fronteras de explotación hidrocarburífera, como es el caso de los recursos “no convencionales”, por ejemplo el “shale gas” o “tigth gas”. Todas estas decisiones conllevan una enorme dosis de incertidumbre e implican un potencial alto riesgo.

Sumado a todo lo anterior aparece también un componente vital, la seguridad en el suministro, tanto sea por su continuidad y firmeza por razones técnicas y de disponibilidad o así como por aquellos casos en que el suministro es de origen importado.
La seguridad y continuidad en el suministro energético es obviamente un valor de extrema importancia que requiere de evaluaciones de los potenciales recursos, viabilidad tecnológica y seguridad política para el caso de las importaciones.

Finalmente, la actividad energética y sus diferentes opciones configuran un perfil socioeconómico (concentrado o no) que cobra cada vez un mayor peso en las decisiones políticas. Sin duda una matriz energética fuertemente basada en recursos renovables, que hacen un uso intensivo de recursos de acceso libre (sol, viento) configura un modelo social y económico muy diferente de otro fuertemente basado en plantas atómicas o centrales de carbón. Las implicancias a escala global y local de un cambio de matriz energética hacia las energías renovables es de un inmenso impacto político y económico, en tanto esa transformación debilita las concentraciones de poder en manos de corporaciones y países que hoy detentan el dominio de las grandes reservas fósiles.

Todos los aspectos mencionados anteriormente de manera sucinta, están presentes a la hora de debatir futuros energéticos, a la hora de plantearnos diferentes escenarios energéticos posibles y, por supuesto, a la hora de diseñar futuros deseables.

III. Escenarios energéticos. Futuros posibles

La realización de escenarios energéticos ha sido una práctica usual en círculos gubernamentales, empresarios y agencias especializadas. En el mundo no gubernamental ha comenzado a ser un ejercicio cada vez más frecuente1. Esto permite evaluar y realizar ejercicios para estimar costos, disponibilidad de recursos y qué medidas políticas serán necesarias para cumplir con determinados objetivos, ya sean éstos ambientales o económicos.

Una “proyección energética” es un intento de pronosticar cómo será el futuro en base a una serie de premisas que suelen ser las actuales tendencias en curso. Por el contrario, un “escenario energético” no es un pronóstico. Es poner a prueba la capacidad tecnológica y los recursos naturales disponibles en función del cumplimiento de ciertas premisas ambientales y/o económicas que son adoptadas de antemano. Este tipo de ejercicio es, en la actualidad, de enorme importancia debido al calor del debate climático y la necesidad de transformar rápidamente la matriz energética de modo que cumpla con metas estrictas de reducción de emisiones.

Un escenario nos indica qué medidas políticas y económicas se deberán poner en marcha para que ese cambio de matriz se produzca en la dimensión y el tiempo apropiado para producir el resultado esperado, para el caso climático, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero establecidas como meta.

IV. Del debate local al escenario nacional

Cuando estalla la polémica pública porque una comunidad descubre que se piensa inaugurar una nueva planta de carbón, por lo general esa decisión y sus compromisos contractuales ya están en marcha. De allí en más lo que puede lograrse es una mejora del proyecto, o en el mejor de los casos un retraso o desplazamiento del mismo. Difícilmente se logre revertir la decisión de largo plazo de utilizar el carbón como fuente de energía. Esta “resolución” de conflictos, caso por caso, no representa una mejora en el plan energético, sólo prueba los niveles de resistencia y movilización de las diferentes comunidades.

Han sido muchas las ocasiones en que diversos proyectos de expansión de la actividad nuclear generaron fuertes reacciones en la opinión pública, sin embargo, la decisión por profundizar la opción nuclear no parece estar cuestionada. Lo mismo ocurre con los grandes proyectos hidroeléctricos.

Es necesario que las organizaciones sociales y políticas comiencen a discutir la política energética atendiendo a los plazos lógicos en los que este debate debe ser realizado. Si una planta de carbón, como es el caso de Río Turbio que se inaugurará este año, estará aún emitiendo 2 millones de toneladas de CO2 en el año 2040, debemos analizar qué significan económicamente y ambientalmente esas emisiones futuras para el país, y no evaluar sólo la simple ecuación económica que nos plantea el fabricante.

El debate energético es hoy un debate de múltiples variables y múltiples impactos de cara al futuro.

Por supuesto que el debate energético de largo plazo existe, pero las tensiones en pugna se expresan en ámbitos confinados dentro de la órbita de las secretarías específicas y las empresas del rubro. Pero lo cierto es que ese debate no deja de ser una simple proyección de la demanda y suministro futuro y una pugna entre algunos lobbies, con llegada a los niveles de decisión, para lograr alguna porción en la participación de la oferta energética.

V. Pero esto no puede seguir así

Se hace necesario, cada vez más, que los gobiernos expliciten sus planes energéticos de largo plazo para que puedan ser contrastados antes de su implementación con otros escenarios posibles. No vamos a construir una matriz energética sostenible haciendo más de lo mismo que se ha hecho hasta ahora y esperando resolver los conflictos sociales uno a uno, a medida que éstos se presentan. Es un desafío para la dirigencia social y política trascender el cortoplacismo en esta materia. Permanecer en ese enfoque de corto plazo es sencillamente quedar limitados al plan de largo plazo que nos propone el modelo vigente, que dista mucho de ser sostenible. Debemos discutir escenarios energéticos.

VI. ¿Para qué sirven los escenarios?

¿Por qué discutir escenarios energéticos? Hay diversas razones técnicas y políticas para hacerlo. Concentrémonos en tres aspectos que parecen cruciales en relación a esta discusión:

Democratiza el proceso de toma de decisiones

Democratizar el proceso de toma de decisiones no significa que se popularizará un debate en torno a curvas y porcentajes de emisiones y complejidades por el estilo. Refiere a que los grandes trazos que emergen de cada escenario nos configura un paisaje que puede ser fácilmente reconocido como un futuro deseable o no.

Contrastar escenarios significa ampliar el hoy estrecho círculo técnicopolítico que debate el futuro energético; significa que más actores, más técnicos, más decisores, más dirigentes serán parte de ese debate. El contraste sirve para reconocer que hay caminos y costos evitables y hay otros costos que serán muy difíciles de evitar.

Por supuesto que este ejercicio no es bien visto por quienes históricamente han estado en el eje de las decisiones energéticas. Siempre es más sencillo para las fuerzas del status quo exponer que la actividad energética “tiene estos costos” ambientales y sociales. Pero discutir que esta actividad puede tener otros costos o, eventualmente, ninguno, es un ejercicio acorde a estos tiempos, a la diversidad tecnológica que hoy disponemos y a los desafíos ambientales que hoy enfrentamos.

Obliga a explicitar la política energética

Explicitar la política energética es algo que los gobiernos, por lo general, aborrecen hacer. Primero, porque significa adelantar al conocimiento público aquellas obras que suelen generar polémicas. Siempre es preferible presentar las obras más polémicas cuando la situación y el contexto prácticamente no dejan margen, cuando las alternativas debieron haberse puesto en marcha mucho antes, entonces la opción es elegir entre lo “malo” y lo “peor”: la obra energética en cuestión o la falta de suministro. Esa es la trampa de la que los escenarios nos deben ayudar a salir.

Nos comprometen con sus efectos futuros

Desarrollar una política energética en base a un escenario dado significa comprometerse con un determinado nivel de impactos y consecuencias climáticas y ambientales locales. Por lo general, se prefiere que esa responsabilidad sea asociada a “las tendencias del mercado”, a la “evolución tecnológica” o a “los males que trae el progreso”. Cualquier responsabilidad difusa es preferida antes que asumir esa responsabilidad a una decisión política. Esto significa pasar de ser simples administradores a asumir la plena responsabilidad por las decisiones que hoy se adoptan.

VII. De un escenario a un política nacional

Finalmente, cuando se traza un escenario y se logra un consenso básico sobre el mismo, es posible establecer las políticas necesarias para que pueda ser desarrollado a lo largo de los años.
La principal resultante de la adopción de un escenario energético es la necesidad de acompañar esa decisión con un conjunto de medidas políticas que vayan en la misma dirección, que hacen posible que el escenario se ejecute. En definitiva, una política de Estado, con objetivos y metas.

La adopción de metas y objetivos cuantitativos en las políticas públicas es un ejercicio de política de Estado muy poco frecuente en Argentina, donde prima mayoritariamente el corto plazo. En política energética los plazos de ejecución representan décadas y sus consecuencias pueden ser de más largo alcance aún.

Como consecuencia de un proceso global surgido en la Cumbre de Johanesburgo (2002), en el año 2004 Argentina adoptó por primera vez una meta de transformación de su matriz energética. En ese año el Gobierno Nacional expuso la meta del 8% de energías renovables en 10 años. Esa meta luego se plasmó en la Ley Nacional 26.190 (2006), hoy en vigencia.

Es destacable que esa ley, que establece la meta del 8% para el 2016, es hoy la que está generando decisiones y programas que han comenzado a impulsar proyectos de energías renovables. La meta permite evaluar la eficacia de tales medidas y permite corregirlas acorde a sus resultados.

Ese primer paso tuvo sus correlatos en la ley que estableció la meta de corte de biocombustibles en los combustibles para transporte. Posteriormente la prohibición, por Ley Nacional 26.473 de las lámparas incandescentes es también un buen caso que muestra que es perfectamente posible establecer metas en materia de políticas energéticas.
Pero es necesario mucho más. Para eso es imprescindible contrastar diferentes escenarios que nos permitan ir comprobando la factibilidad de adoptar mayores desafíos, con nuevas metas y nuevas políticas que permitan transformar la actividad y colocarle en un sendero de sostenibilidad.

Por ejemplo, sabemos que el Gobierno Nacional en su escenario presentado como resultado preliminar hasta ahora, mantiene la participación de las energías renovables en un 8% hasta el año 2030. Eso claramente es insuficiente como meta de acompañamiento nacional a una política climática global.

Como ejemplo de la dirección que debemos adoptar, Argentina debería estar ya debatiendo una próxima meta en materia de penetración de renovables en el sector eléctrico; debería estar evaluando el destino del plan nuclear, sobre el cual debe ser posible pensar un cierre dentro de la próxima década, y adoptar metas de disminución en el crecimiento de las emisiones, entre otras medidas. Para sacar del terreno del debate teórico o hipotético, es preciso que se expresen diferentes miradas traducidas en escenarios futuros, por lo menos tomando como horizonte el año 2030, de acuerdo con la línea tope con la cual el Gobierno Nacional viene trabajado.

Esperamos que el Plan Energético Nacional sea público en los primeros meses del año 2012 para evitar así que continúen definiéndose obras e inversiones sin haberse explicitado hacia dónde se dirigen los esfuerzos y hacia dónde nos llevan esas decisiones. No podemos seguir teniendo una política energética que involucra a la sociedad con los hechos consumados.

Fuente: FARN