Año 2012 – Fundación Ambiente y Recursos Naturales. Parte 6

Capítulo 2 Políticas internas – Causa Matanza Riachuelo

Resumen ejecutivo

Tres años después del fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación comienzan a observarse cambios positivos en la gestión ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo. No obstante, resta aun promover un debate sobre la cuenca que deseamos.

Creemos que el cumplimiento del programa establecido en la sentencia judicial del 8 de julio de 2008 en la “causa Mendoza”² otorga el marco ideal para definir un rumbo que permita transformar a este ícono de la contaminación en un ejemplo de políticas ambientales integrales, participativas y eficaces.

Es preciso que esa definición se realice con el compromiso de las autoridades y la intervención de la ciudadanía, a partir del análisis de información pública accesible y compartida, que ahora se encuentra parcialmente disponible.

El acceso a la información pública y la participación social son cruciales para la formulación de planes trascendentales para el futuro de la cuenca que deberán plasmarse en la normativa, como ser el ordenamiento ambiental del territorio y el establecimiento de los usos del río y objetivos de calidad de agua.

Fortalecidas las capacidades de gestión de la autoridad de cuenca, resta avanzar en la consolidación de su rol en materia de coordinación y planificación estratégica de políticas, a partir de la implementación de los instrumentos previstos en la Ley General del Ambiente.

Con el proceso en marcha, es hora de preguntarnos a dónde queremos llegar.

I. Introducción

Planificar con un horizonte temporal de mediano y largo plazo no es tarea sencilla cuando las urgencias del día a día resuenan y la inercia del ayer pesa. No obstante, el proceso iniciado hace casi diez años por un grupo de vecinos con el apoyo de organizaciones de la sociedad civil e instituciones públicas para revertir el deterioro de la cuenca Matanza Riachuelo, ha madurado al punto tal de que actualmente la cuestión ocupa un lugar principal en la agenda pública y moviliza a importantes
actores y recursos. Esta nueva situación nos obliga a valorar los acontecimientos que se suscitan, pero también exige mirar hacia adelante, para no perdernos en la vorágine de un bienvenido proceso que intensifica su marcha pero cuyo horizonte aún es preciso delinear en un amplio debate democrático.

Al devenir de esta cuenca lo narran numerosas voces. Muchas se centran en su historia, remontándose doscientos años para dar cuenta de un largo y sostenido camino de decadencia. Otras, en cambio, hacen foco en el presente, destacando las acciones que se están llevando a cabo allí donde antes reinaba el abandono. Y algunas aún descreen que las acciones sean significativas. El conjunto de estos relatos conforma un valioso mosaico que conjuga miradas diversas y permite reconocer y ponderar las múltiples variables y relaciones que tienen lugar en la cuenca.

El desafío consiste ahora en tomar los aprendizajes y proyectarlos hacia el futuro, comenzando a conformar pública y colectivamente una visión de destino común.

En tal sentido, entendemos que las actividades relacionadas con el cumplimiento de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) para la recomposición ambiental de la cuenca se erigen como el marco ideal para que, a partir del compromiso de las autoridades y la intervención de la ciudadanía, se defina un rumbo que permita transformar a este ícono de la contaminación en un ejemplo de políticas ambientales integrales, participativas y eficaces.

El presente artículo realiza un recorrido por diferentes aspectos relacionados al caso Riachuelo, procurando sintetizar los inicios, primeros tramos y actualidad de los mismos, a la vez que intenta proporcionar una perspectiva que identifique a los temas prioritarios a atender en la definición de la dirección a seguir.

En la primera sección describimos brevemente a la cuenca: su ubicación geográfica, su escala, los principales problemas ambientales y los motivos que nos obligan a considerarla como un sistema que requiere políticas integrales.

La segunda sección se centra en el proceso de ejecución de la sentencia de la CSJN que lleva ya 40 meses. Aquí identificamos a sus principales actores, describimos su dinámica y compartimos lecciones aprendidas.

En tercer lugar, presentamos un raconto de las principales acciones del 2011, usando como referencias la situación en el año anterior y un escenario que consideramos deseable a futuro. Asimismo, a partir de la utilización de los datos oficiales sobre calidad del agua –como medida de resumen– se intentará analizar el efecto de la gestión ambiental de la cuenca.

Como colofón, señalamos algunos aspectos que esperamos contribuyan a promover un amplio debate sobre la cuenca Matanza Riachuelo que deseamos y el modo de construirla.

PRIMERA SECCIÓN

II. El Riachuelo es más que un río

La postal que nos figuramos al escuchar hablar sobre el Riachuelo –en general– es la imagen de su desembocadura en el Río de La Plata. Un fondo de agua oscura, el Puente Transbordador Avellaneda recortando el cielo y el movimiento de la metrópoli desbordando sus márgenes. Sin embargo, esta foto no es suficiente para ilustrar la diversidad y complejidad de una cuenca que abarca a buena parte de la porción sur del Área Metropolitana de Buenos Aires y se adentra en la zona rural, cubriendo una superficie de aproximadamente 2.338 km2³.

La trama hidrográfica protagonizada por el Río Matanza, que toma el nombre de Riachuelo al cruzar el Puente de La Noria, determina un territorio sobre el cual confluyen las responsabilidades de la Nación, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los partidos bonaerenses de Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, General Las Heras, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Morón, Presidente Perón y San Vicente⁴.

Parte de la misma son también los más de 270 cursos de agua que conforman el sistema hídrico. Entre ellos encontramos subcuencas y arroyos de importancia, como el Cañuelas y Cebey en la Cuenca Alta, los arroyos Morales, Chacón, Don Mario, Ortega, Santa Catalina y del Rey en la Cuenca Media y el Cildáñez en la Cuenca Baja⁵.

Fuente: Componente Cuerpo de Agua, ACUMAR, SAyDS, 2007

El Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010 contabilizó 6.113.762 habitantes en este territorio (el 15,23 % de la población total del país)⁶. Los que desempeñan variadas actividades en múltiples sectores.

Es así que en su interior es posible encontrar producción agrícola, ganadera, industrial y de servicios, polos tecnológicos, logísticos, comerciales, culturales y portuarios, zonas urbanas densamente pobladas, periurbanas y rurales, y otras muchas situaciones particulares que conforman identidades locales y grupos de pertenencia.

La ausencia de obras de infraestructura, el crecimiento urbano no planificado, la falta de controles a las actividades productivas, la irresponsabilidad del sector privado, la débil presencia estatal en la regulación del uso del espacio público y la apatía generalizada de la población tuvo su correlato en un paisaje de ríos y arroyos con aguas putrefactas, olor nauseabundo y basurales a cielo abierto germinando por doquier.

Entre las principales causas de esta contaminación se destacan los desechos cloacales e industriales y los residuos, por cuanto se disponen en grandes volúmenes y sin tratamiento adecuado, sobrepasando ampliamente la capacidad del ecosistema para absorberlos y depurarlos⁷.

Estas deficiencias impactan sobre la salud y la calidad de vida de miles de habitantes. En particular sobre aquellos grupos sociales que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, por carecer de servicios básicos como el acceso al agua potable, saneamiento cloacal, desagües pluviales, atención a la salud o vivienda adecuada.

La exposición a sustancias tóxicas y la carencia de infraestructura social configuran una situación de alto riesgo para un importante sector de la comunidad⁸. Lo que da cuenta de la dimensión social de la problemática y del estado de crisis en que se encuentra inmersa la cuenca.

Pero en el Matanza-Riachuelo no todo es degradación. También existen zonas de un elevado valor ecológico que ameritan ser preservadas y ampliadas, verdaderas reservas de biodiversidad desde donde podría recomponerse el ecosistema urbano de la cuenca. Nos referimos a los parques del sur de la ciudad de Buenos Aires, la laguna de Santa Catalina, los bañados de Rocha, los bosques de Ezeiza, la costa de Avellaneda, la ex base aérea de Morón y la vasta zona rural de la cuenca Alta. Igualmente, además de los ya conocidos centros culturales y comerciales, hay lugares con un gran potencial en los que es posible emprender acciones integradoras que recompongan el tejido social y económico9, siendo la cuenca una fuente de oportunidades para el desarrollo.

Si bien las distintas realidades descriptas podrían parecer inconexas, lo cierto es que todas ellas se relacionan e interactúan unas con otras. La cuenca es un territorio en el que estos micro-mundos se enlazan en un todo en el que el suelo, agua y aire, los sistemas de transporte, mercados de factores, bienes y servicios e infraestructuras, y las personas, no pueden ser considerados de modo fragmentado ni separados por límites jurisdiccionales o temáticos. A partir de sus interrelaciones estos conforman una unidad que requiere ser contemplada integralmente, como un sistema.

La incomprensión de la dinámica que los vincula y las dificultades para alcanzar acuerdos para un tratamiento sistémico de sus elementos fueron causa de numerosas políticas fallidas que caracterizaron por décadas al Matanza-Riachuelo.

SEGUNDA SECCIÓN

III. Los primeros pasos

Cuando muchos se resignaban a un derrotero irreversible de deterioro o simplemente naturalizaban el lastimoso estado de la cuenca, otros tantos pugnaron por una solución y comenzaron a aunar esfuerzos y sumar voluntades en un proceso que, a posteriori, constituyó una bisagra en materia de políticas ambientales en el país.

En el año 2002 un grupo de vecinos del barrio porteño de La Boca acudió al Defensor del Pueblo de la Nación (DPN) y solicitó su intervención ante la grave contaminación de la cuenca. A partir de allí se inició un trabajo interdisciplinario en el que participaron vecinos, organizaciones de la sociedad civil, establecimientos educativos y autoridades.

Fruto del mismo fueron dos informes especiales, publicados bajo el título “Matanza Riachuelo, la cuenca en crisis”¹⁰. Estos recogieron los antecedentes en la materia, abordando conjuntamente a las diversas problemáticas involucradas y formulando recomendaciones para la adopción de medidas concretas por parte de los gobiernos responsables¹¹.

Sus contenidos fueron, asimismo, incorporados en la demanda judicial ante la CSJN que vecinos de Villa Inflamable¹² realizaron contra el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma homónima y 44 empresas. Juicio que luego de dos años, audiencias públicas e informes de todas las partes, dio lugar a la histórica sentencia colectiva ambiental del 8 de julio de 2008¹³.

El máximo tribunal responsabilizó a los Estados mencionados, ordenando un programa de acciones con el objetivo de, simultáneamente, recomponer el ambiente de la cuenca, mejorar la calidad de vida de sus habitantes y prevenir daños.

También determinó un conjunto de obligaciones tendientes a que las autoridades dieran respuesta al conjunto de problemáticas comprendidas, dispuso plazos para ejecutarlas y previó sanciones para aplicar en caso de que se incumplieran las mandas judiciales¹⁴.

Fuente: ACUMAR, PISA marzo 2010.

IV. La senda del fallo y sus laberintos

La sentencia de la CSJN, la creación de una Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) que reúne a los gobiernos y la elaboración de un Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) constituyeron sin lugar a dudas un punto de inflexión que motorizó numerosos cambios.

Empero, ello no significa la llegada a la meta final, sino el punto de partida de un proceso tan complejo como el que derivó en el fallo del 08/07/2008.

La sentencia judicial es una pieza de trascendencia e innovación jurídica notable, pero por sobre todas las cosas es un instrumento que obliga al logro de resultados verificables para transformar la realidad de la cuenca. Estos cometidos demandan el compromiso de múltiples actores, planificación estratégica y un accionar coordinado nunca antes llevado adelante por las autoridades, por lo que resultaba previsible encontrar resistencias y obstáculos en su cumplimiento.

La CSJN, adelantándose a los inconvenientes que pudieran surgir, ideó un microsistema institucional¹⁵ tendiente a controlar la correcta ejecución de las mandas judiciales. El mismo se compone por:

i) la ACUMAR, designada para llevar a cabo las acciones en representación de los Estados condenados, recayendo sobre su Presidente la máxima responsabilidad16;

ii) el Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes, al cual se le delegó el seguimiento y evaluación de dichas acciones, siendo éste el único con competencia para controlar judicialmente el accionar de la ACUMAR, y teniendo a la Corte como única instancia revisora de sus decisiones;

iii) la Auditoría General de la Nación (AGN), a quien se encomendó el control de la asignación de fondos y ejecución presupuestaria;

iv) el Cuerpo Colegiado, conformado con la misión de canalizar la participación ciudadana en el proceso, que es coordinado por el Defensor del Pueblo de la Nación e integrado conjuntamente con las organizaciones Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos, Asociación de Vecinos La Boca, Centro de Estudios Legales y Sociales, Fundación Ambiente y Recursos Naturales y Fundación Greenpeace Argentina¹⁷.
En los dos primeros años posteriores a la sentencia, el sistema para el control del cumplimiento del fallo resultó fundamental para contrarrestar las serias deficiencias evidenciadas por la ACUMAR. En esta etapa, el proceso se caracterizaba por acciones erráticas, incompletas e improvisadas, y evidenciaba falta de decisión política y una gestión deficiente¹⁸.

Fue necesaria una nueva intervención de la CSJN, mediante la exigencia de rendición de cuentas en mayo de 2010 y luego con la convocatoria a una audiencia pública (realizada en dos sesiones en los meses de marzo y junio de 2011) para dar un nuevo impulso a la causa.

Las dificultades de las autoridades para acreditar avances significativos en el cumplimiento de la sentencia, el informe de la AGN respecto a la escasa utilización de fondos disponibles para acometer las obras por parte de la ACUMAR¹⁹, así como también las observaciones formuladas por el Cuerpo Colegiado respecto a temas que no habían recibido suficiente atención²⁰, dieron lugar a un fuerte llamado de atención del máximo tribunal que derivó en la aplicación de sanciones conminatorias (multas) por parte del Juzgado Federal de Quilmes a quien era entonces presidente de la autoridad de cuenca²¹.

Las audiencias públicas, por su parte, dejaron en claro que las contemplaciones iniciales que pudiera haber despertado el novel organismo habían llegado a su fin, por lo que en lo sucesivo sería ineludible demostrar logros concretos. Este hecho, a su vez, significó un mensaje hacia la ciudadanía en general, y a ciertos sectores en particular (industriales, empresas de servicios públicos, operadores del sistema de residuos, etc.), respecto a la irreversibilidad del proceso iniciado para la recomposición ambiental de la cuenca.

V. Dinámica y tendencias

El ímpetu con que el Poder Judicial volvió a colocar la problemática en la agenda pública revitalizó el proceso, generando un cúmulo de re-acomodamientos entre los actores. El dato distintivo a lo largo del año 2011 fue, sin dudas, el fortalecimiento institucional de la ACUMAR.

El ente interjurisdiccional contaba al comenzar el año con poco más de 50 empleados, los que a todas luces resultaban insuficientes para ejercer plenamente sus responsabilidades en materia de coordinación, gestión y planificación. Sin embargo, para el mes de octubre su plantel había crecido hasta alcanzar 356 miembros (54% de los cuales son agentes profesionales)22. De este modo se consolidó un equipo de trabajo, evitándose el constante cambio de autoridades y la discontinuidad de acciones que habían sido recurrentes en los inicios de la autoridad de cuenca.
El robustecimiento de las áreas de gestión permitió ampliar las capacidades del organismo y desplegar una actividad sostenida en el control de las industrias y basurales, la generación de información ambiental y la coordinación de acciones en materia de salud, obras de infraestructura y vivienda. Los gráficos a continuación ilustran con claridad el crecimiento en las intervenciones del organismo.

Por su parte, el Juzgado Federal de Quilmes continuó tomando la iniciativa y marcando los temas y tiempos de trabajo. A partir de constantes requisitorias exigió informes tendientes a acreditar la actividad de los Estados, así como también estableció prioridades y nuevos plazos para la ejecución de las tareas.

Entre las numerosas órdenes impartidas, se destacaron las relativas a la apertura de una traza costera ambiental en las márgenes del río, el impulso a una pronta relocalización de las personas que habitan sobre la misma, el desalojo de las empresas que la ocupaban parcialmente, la planificación de la expansión de las redes de agua potable y saneamiento cloacal concentrando los servicios en las empresas AySA y ABSA, la mayor eficiencia en el control de las industrias tendiendo a la reconversión o clausura de las contaminantes, el saneamiento de basurales y la progresión del Plan Sanitario de Emergencia.
El Cuerpo Colegiado, a su vez, emitió opinión respecto a los distintos informes producidos por las autoridades, exigiendo la incorporación de diversas temáticas en la planificación de acciones y reclamando espacios para la participación de los ciudadanos.

En este sentido, reclamó la celebración de una audiencia pública para la discusión del Plan Maestro de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos, observó la ausencia de un Plan Integral de Ordenamiento Ambiental del Territorio, exigió que las normas de calidad de aire se adapten a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), solicitó una mayor claridad y difusión de la información, propuso un procedimiento especial para garantizar el acceso a la justicia y los derechos humanos de las personas a ser relocalizadas de sus viviendas y planteó problemáticas urgentes tales como la preservación de los espacios verdes y la intervención de la ACUMAR en asuntos en los que no podía quedar impasible (a modo de ejemplo podemos citar los casos de construcciones sobre el talud del río en la feria de la ribera de La Salada, Lomas de Zamora; el abandono del bajo autopista de la Av. Pedro de Mendoza, La Boca, C.A.B.A.; y la construcción de un puente y desarrollos inmobiliarios impulsados por el gobierno de la ciudad porteña).

Lo que en el año 2010 se avizoraba como una tendencia se consolidó en el 2011. Un Poder Judicial activo dictando el pulso del proceso, una autoridad de cuenca fortalecida que da respuesta a los requerimientos y un Cuerpo Colegiado que amplifica la voz de la ciudadanía aportando una crítica constructiva en la definición de prioridades y aspectos a corregir.

Esta descripción nos muestra un proceso que comienza a funcionar, pero que debe ser evaluado no sólo por sus acciones sino también por su sentido de progresión y –sobre todo– por sus logros. Veamos entonces algunos de los temas que dominaron la escena del año 2011.

Referencias

1 Las opiniones vertidas en el presente trabajo corresponden a los autores y no necesariamente reflejan la postura de la institución en la que se desempeñan.
2 Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del río Matanza-Riachuelo). Fallos 331:1622.
3 A CUMAR, Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo, Actualización Marzo 2010. (pág. 34). Disponible en http://www.acumar.gov.ar.
4 Es menester señalar que, si bien no todo el territorio de los municipios mencionadas se encuentra en términos hidrológicos comprendido por la cuenca, el criterio establecido por el Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes es que la totalidad de la jurisdicción de los mismos se encuentra abarcada por el proceso de recomposición ambiental (resolución del 28 de diciembre de 2010 en el expediente Nº 21/09).
5 El alcance las subcuencas utilizado es el establecido mediante resolución judicial del 03/09/2009 en el expediente Nº 21/09. La Baja comprende a la C.A.B.A. y los partidos bonaerenses de Avellaneda, Lanús y Lomas de Zamora, la Media a Almirante Brown, Esteban Echeverría, Ezeiza, La Matanza, Merlo y Morón, y la Alta a Cañuelas, General Las Heras, Marcos Paz, Presidente Perón y San Vicente.
6 I NDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010. Disponible en http://www. indec.gov.ar/.
La cuenca evidenció un crecimiento poblacional del 17,1% en comparación al censo del año 2001.
7 U n mayor desarrollo de las fuentes de contaminación excede el marco del presente informe, por lo que sugerimos ampliar la información en el documento de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Evaluación Ambiental del Proyecto de Desarrollo Sustentable de la Cuenca Matanza – Riachuelo, Capítulo 5.- Línea de Base y Diagnóstico Ambiental de la Cuenca Matanza – Riachuelo, 2009.
8 Concepto de Riesgo tomado del informe Niñez y Riesgo Ambiental en Argentina, publicado por el Defensor del Pueblo de la Nación y organismos de las Naciones Unidas, 2010.
9 A mpliar en AYDET S.A., Plan de Gestión Ambiental y Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo: Estudios y propuestas para la planificación del ordenamiento del uso del suelo, 2007.
10 Elaborado por el Defensor del Pueblo de la Nación junto con la Asociación Vecinos La Boca, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Defensoría Adjunta de la Ciudad de Buenos Aires, Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Fundación Ciudad, Poder Ciudadano y la Universidad Tecnológica Nacional (Facultad Regional Buenos Aires). Ambos disponibles en http:// www.defensor.gov.ar.
11 Resoluciones del Defensor del Pueblo N° 31/2003, 112/2003, 43/2006, 44/2006, 46/2006, 47/2006 y 48/2006.
12 A sentamiento informal ubicado en el partido de Avellaneda, Provincia de Buenos Aires.
13 Cafferatta, N. (2008). “Sentencia Colectiva Ambiental en el Caso Riachuelo”, Lexis Nexis.
14 U na síntesis de la causa ante la CSJN y las principales resoluciones judiciales puede consultarse en Nápoli, A (2009). “Una política de Estado para el Riachuelo”, Informe Ambiental FARN 2009.
15 Lorenzetti, R. (2008). “Teoría del Derecho Ambiental”. La Ley.
16 Conforme a la Ley de creación de la ACUMAR Nº 26.168, la presidencia del ente interjurisdiccional le corresponde al titular de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (art. 2º).
17 Quienes intervinieron en el juicio que tramitó por ante la CSJN como terceros interesados.
18 P ara un mayor desarrollo de la primera etapa del proceso de ejecución de sentencia consultar Nápoli, A. y García Espil, J. (2010). “Recomposición Ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo: una oportunidad histórica que aún reclama un fuerte compromiso político y más eficiencia en la gestión”. Informe Anual FARN 2010.
19 El informe presentado por el Presidente de la AGN el 16/03/2011 en la audiencia pública ante la CSJN observó una subejecución presupuestaria del 76% en el año 2007, del 30% en 2008 y 2009. y del 39% en 2010. Asimismo, comunicó dificultades para auditar a la totalidad de las partidas presupuestarias, por falta de identificación de las mismas.
20 Escritos judiciales de fecha 24/08/2010, 11/03/2011 y 20/05/2011. Disponibles en http://www. dpn.gob.ar/main.php?cnt=101&ms=area3.
21 Resolución judicial del 31 de agosto de 2010 en el expediente Nº 01/09.
22 Fuente ACUMAR, indicadores. http://www.acumar.gov.ar/informacionPublica_indicador_cont. php?num=39

Fuente: FARN