Año 2012 – Fundación Ambiente y Recursos Naturales. Parte 11

IV. Estudios de caso

El gobierno ejerce un rol de relevancia en la planificación, formulación y ejecución del presupuesto. En este contexto, los proyectos de inversión surgen como respuesta a necesidades insatisfechas u oportunidades a aprovechar. El objetivo de los proyectos no es la construcción de la obra física en sí misma, sino la solución de un problema de la población correctamente definido e identificado. Sin embargo, nos encontramos con que muchas veces los proyectos no realizan una situación clara de diagnóstico actual, actividad que puede permitir la adopción de alternativas relativamente más económicas. Asimismo, es importante el diseño de indicadores asociados al cumplimiento del proyecto, que excedan los datos de plazos y presupuesto, ya que los proyectos no concluyen con la etapa física de la construcción, sino que comienzan su operación en ese momento.²²

1. El Complejo Hidroeléctrico Garabí: La fundamentación adecuada a una decisión política legítima sobre su licenciamiento

1.1. Sobre el complejo hidroeléctrico Garabí

El Complejo Hidroeléctrico Garabí es un mega-complejo de represamiento que Brasil y Argentina proyectan ubicar sobre el río Uruguay, el segundo en importancia en la Cuenca del Plata después del río Paraná. Comprende el emplazamiento de dos represas, una de las cuales, Garabí, se sitúa en la zona de los saltos de Garabí, provincia de Corrientes, cercana a la ciudad de Garruchos y prevé ocupar e inundar vastas áreas que comprenden no sólo la provincia de Corrientes, sino también parte
de Misiones (Argentina) y el estado de Rio Grande do Sul (Brasil). El segundo cierre, Roncador, se instalaría en la zona cercana a la ciudad de Santa María, Provincia de Misiones.

El primer proyecto elaborado data del año 1988 y contemplaba un cierre para Garabí a una cota de 9m , con una potencia instalada 1800MW y una producción de 6000GWh. Se previó que la obra inundaría un área cercana a las 81.000 hectáreas, en porciones relativamente similares de ambos países y estaría ubicada 7 km aguas abajo de las ciudades de Garruchos y su homónima en Brasil. El proyecto era complementado con la represa de Roncador en una cota de 164m con una potencia instalada de 2800MW. Esta última estaría ubicada a la altura del municipio de Porto Vera Cruz (Brasil).

En el año 2003, se impulsa un nuevo proyecto llamado Garabí XXI, el cual contempla la construcción de dos represas, la original de Garabí a cota de 74m, con una potencia instalada de 900MW y Santa María en cota original de 94m, ambas con embalse de unas 20.000 hectáreas, una potencia instalada de 900MW y una producción de energía media anual de 3800GWh/año cada una. A partir de este nuevo proyecto el área de inundación en Argentina se reduciría en un 60%, pasando de las 40.000 hectáreas iniciales a unas 15.000 hectáreas.

Como se observará, los datos publicados oficialmente son notablemente escasos a pesar de que desde los medios de comunicación se presenta un escenario de avance importante en el desarrollo del proyecto.

Por su parte, ambos países han suscripto acuerdos internacionales sobre el aprovechamiento energético del río Uruguay en su tramo compartido; siendo los más recientes el celebrado en junio de 2010 entre el Ministro de Planificación de la Nación, Julio De Vido y el titular de la cartera de Minas y Energías de Brasil, Marcio Zimmermann, para el abastecimiento de energía eléctrica en forma recíproca. De acuerdo con lo informado, el convenio también apunta a otros emprendimientos conjuntos, de modo que volvió a impulsarse la concreción del proyecto Garabí.

En enero de 2011, la presidente de Brasil, Dilma Rousseff, firmó con su par argentina, Cristina Fernández de Kirchner, acuerdos de cooperación, articulación productiva e inversión en energía y explotación de recursos.

En el marco de su primer visita oficial a la Argentina y con la finalidad de profundizar la relación bilateral entre ambos países las Jefas de Estado anunciaron la construcción de la hidroeléctrica Garabí.
Se firmaron alrededor de 15 convenios referidos, entre otras cosas, alproyecto Garabí Panambí (la primera cota sobre Misiones y la segunda sobre Corrientes). Nos resulta de particular interés el testimonio y el análisis del periodista Mario Samaniego, donde recalca “la falta de información” que padecen los pueblos del interior provincial, y particularmente, los afectados de forma directa por la obra²³.

Las primeras estimaciones muestran que, en el caso de que se concrete el proyecto de Garabí, la represa afectaría a un total de 26 mil hectáreas de Brasil y Argentina. Además, sería necesario reubicar alrededor de 2 mil familias en territorio argentino. En tanto, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y las Naciones Unidas (ONU), en el informe “Enfermedades Parasitarias, Desarrollo Hídrico” desarrollado en 1994, plantea que no se deben construir represas hidroeléctricas en zonas tropicales y subtropicales por considerarlas “zonas de alto riesgo, tanto ambiental como sanitario”. El documento de la OMS establece que se encuentra amenazado el derecho a la vida, debido al incremento de las condiciones favorables para la propagación de las enfermedades, ya endémicas en estas zonas²⁴.

Del estudio de inventario publicado por organismos del Brasil puede observarse que en cuanto a las áreas protegidas, el proyecto Garabí 89,0 m²⁵ inunda en torno al 4,4% del área costera del río Uruguay y el 82% de la superficie de la Reserva Privada de Santa Rosa, ambos con sede en Argentina. Respecto a zonas de interés ecológico se afecta un total de 30.000 hectáreas, el 0,5% del total identificado en la cuenca. En el sector brasilero se verán afectados los tramos del río Uruguay y el río Ijuí, donde hay indicación de la formación de un corredor biológico. En el lado argentino se verán afectadas las Áreas de Importancia para la Conservación de las Aves (AICAS), Cerro Mártires, Bar Santa María Concepción Azara y Barra.

La aplicación de la cota de utilización de Garabí 89,0 m se traducirá en áreas que afectan directamente las ciudades de Garruchos (Argentina²⁶) y Garruchos (Brasil²⁷), y también, aunque en menor medida, los núcleos de Azara, San Javier, Itacaruaré y Javier Porto. Se estimó que el total de población urbana afectada es de alrededor de 2.100 personas y en el área rural es del orden 3.800 personas. Con respecto a las actividades agrícolas, se verán afectadas la ganadería, el cultivo de mate, soja, arroz y zonas boscosas. El estudio consideró nueve áreas indígenas ubicadas a una distancia de 15 kms²⁸ del río Uruguay (distancia de referencia), situadas todas en la provincia de Misiones. De estas, tres (Comunidades Ojo de Agua, Pindo Haka Miri Ty e Y) se encuentran a menos de 15 kms del emprendimiento Garabí, pero ninguna de ellas se inundarán. Otras comunidades indígenas se han identificado en Argentina y Brasil, sin embargo, todas a más de 15 km de río. Con respecto a los sitios arqueológicos, 11 de los 87 identificados en el campo de la hidroeléctrica se verán afectados.

1.2. El proyecto de Panambí 130,0 m

El proyectado represamiento del Río Uruguay, complementario del complejo hidroeléctrico Garabí y conocido como Panambí, se localizará en la provincia de Misiones y la capacidad proyectada de generación eléctrica es de 1.050 megavatios.

Conforme los estudios hasta ahora realizados afectará aproximadamente 19.000 hectáreas de vegetación nativa. En el caso de Áreas Protegidas, el impacto en el Parque Estatal Turvo (Brasil) se calcula aproximadamente en 60 hectáreas, y la Reserva de Biósfera Yabotí (Argentina), en 34 hectáreas. El proyecto de Panambí afecta a las localidades de Alba Posse y Porto Mauá. Se estima que la población urbana total que se verá afectada es de cerca de 1.300 personas en el área urbana y sobre 5.400 personas en las zonas rurales. Con base en la información obtenida en los estudios de inventario, se estimó que su puesta en funcionamiento no genera un impacto directo en los territorios ocupados por comunidades indígenas. Sin embargo, puede producir un impacto indirecto, ya que seis de las nueve áreas indígenas ubicadas en Argentina se ubican a menos de 15 kilómetros del río (de 4,3 y 14,4 km). Otras comunidades indígenas se han identificado tanto en Argentina como Brasil, sin embargo, todas a más de 15 km de río. Con respecto al patrimonio arqueológico, se verá afectada la categoría 6 Cazador recolectores del Holoceno, horticultor y el guaraní.

1.3. La fundamentación de una decisión política legitima en un escenario de incertidumbre

Como vemos, los argumentos esgrimidos en cualquiera de los proyectos de aprovechamiento hidroeléctrico a gran escala del río Uruguay, nos enfrentan a una fuerte decisión enmarcada en la natural tensión entre derechos fundamentales como el derecho al desarrollo y el derecho a un ambiente sano.

Esta tensión que no resuelve la técnica en tanto que el avance científico no coincide con la disminución de la incertidumbre sobre los posibles daños, tampoco parece resolverla el debate político si no cumple con ciertos parámetros. Claro ejemplo son las propias manifestaciones del Ing.

Thomas, titular del Ente Binacional Yacyretá por Argentina, al afirmar que “lo que no debe repetirse en relación al año 1996 (el plebiscito que impidió la construcción de Corpus) es la estupidez de someter el futuro de una provincia a la conducción de un partido político”.²⁹

La ausencia de un procedimiento claro que garantice el respeto por la normativa ambiental nos obliga a repensar una transformación del proceso de legitimación de las decisiones en términos democráticos, que debe relacionarse con:

a) un cambio cultural que advierta la importancia de percibir los riesgos que este tipo de decisiones aparejan, y el valor del momento oportuno para su debate y de su posible control en el proceso de toma de decisiones;
b) un nuevo relacionamiento entre ciencia, tecnología y política y
c) una adecuada irrupción de los gobernados en los campos de poder y toma de decisiones³⁰.
En este contexto, las decisiones sólo serán legítimas si el proceso por el cual fueron adoptadas es admitido como tal. La pretendida equidad que garantiza la figura del plebiscito no es suficiente en tanto que el sometimiento de una decisión de la complejidad que representan éste tipo de megaobras no admite sólo la disyuntiva que representa el binomio “SI/ NO” propia de un plebiscito, sino que los matices y variables dentro de cada opción –como vimos anteriormente en los proyectos de represamiento elaborados– son de notables diferencias.
Si solamente bastara un procedimiento que garantice equidad, bien podríamos utilizar el burdo ejemplo de Estlund, quien sostiene que arrojar una moneda al aire es un procedimiento perfectamente equitativo en tanto que absolutamente todos los actores tienen las mismas posibilidades de que su posición resulte admitida.³¹

En segundo término, además de una equidad democrática necesitamos un procedimiento que garantice que las decisiones no conculquen otros derechos fundamentales o los amenacen seriamente. Así, dejaría de ser legítima una decisión adoptada por mayorías democráticas que establezca la eliminación del voto femenino o la conculcación de derechos fundamentales que en este caso estarían en juego, como los derechos de los pueblos originarios, o al acceso a bienes jurídicos especialmente tutelados (patrimonios culturales, ancestrales, etc.) o un ambiente sano y apto para el desarrollo.

Tampoco es admisible que la decisión recaiga solo en manos de “expertos” en tanto que como describimos anteriormente el grado de incertidumbre que existe sobre los reales impactos que podrían esperarse de megaobras como las que nos ocupan hace que las propias credenciales de “expertos” invocadas merezcan ser discutidas.³² Siguiendo esta línea argumental, entendemos que la observación de ciertos parámetros nos aproximaría a un procedimiento que garantice una adecuada fundamentación de una decisión política legítima en términos democráticos sobre megaobras de infraestructura como las que
se proponen.
Dicho procedimiento debería contemplar:
a) Que todos tengan acceso pleno e igual a los datos relevantes:
Este elemento necesario para una situación deliberativa adecuada pretende estructurar la participación política de todos los actores de modo de evitar cualquier desigualdad que no sea la del mejor argumento racional. Este punto ha sido profundamente trabajado en la idea de “situación ideal de comunicación” de Habermas o la idea de “situación ideal deliberativa” de Cohen³³. De lo dicho anteriormente advertimos que lejos estamos de esta situación toda vez que la información oficial sobre los convenios y tratados suscriptos con Brasil o sobre los estudios ya realizados no ha sido debidamente difundida.
b) Que todos tengan las misma oportunidad que los demás para hablar. Ninguno debe enfrentar más obstáculos que otros para expresar sus opiniones. En el caso de Misiones, es fácil observar por los registros gráficos que existen grupos o actores que no se han pronunciado o tienen pocas posibilidades de hacerlo.
c) Que todos los interesados en la decisión estén presentes o representados.
También es notoria la poca representación de algunos colectivos dentro de los debates públicos sobre este tipo de megaobras.
d) Que todos posean igual poder de negociación. Esto implica que nadie debería estar en posición de temer represalias por parte de aquellos que suscriben una u otra perspectiva.
Como corolario entonces podemos sostener que en los casos de megaobras de infraestructura los principios de información –entendida ésta como una herramienta de gestión de los riesgos y de transparencia como característica necesaria de un sistema que organice el acceso a algunas informaciones relevantes para fines políticos– cobran especial relevancia y los procedimientos propuestos no garantizarían por si solos las necesarias salvaguardas ambientales y observancias de los marcos normativos actuales si no se adecuan a una percepción abierta de los valores y derechos posiblemente afectados y su debate oportuno y debidamente informado; al establecimiento de un nuevo relacionamiento entre ciencia, tecnología y política; y finalmente a una efectiva participación de los posibles afectados que puede contemplar, pero sin dudas va más allá, de la posibilidad de optar por el binomio “SI/NO” que plantea el proceso de plebiscito.

En este sentido la herramienta que se presenta como adecuada es la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), entendida como proceso formal y sistémico de orientación de las decisiones de planificación de las diferentes iniciativas, plantes y programas de desarrollo, de modo de prevenir o mitigar los efectos ambientales adversos que pudieran generar las decisiones en el marco del desarrollo sustentable

2. Programa de Transmisión Eléctrica del Norte Grande

El Sistema Interconectado Argentino (SADI) y las líneas de 500 kV (que opera la empresa Transener) terminaban en el sur tucumano (El Bracho).

La extensión de la red nacional en 500 kV es considerada indispensable para ampliar la disponibilidad eléctrica y reducir riesgos de cortes de electricidad en las provincias del Norte Grande. La región tiene una población de 8 millones de habitantes (20 % del país), genera el 10% del producto bruto interno y 7% del total de exportaciones del país. Sus indicadores sociales son notoriamente inferiores al promedio nacional con elevados índices de mortandad infantil, analfabetismo, pobreza e indigencia.

Esta línea de transmisión es uno de los proyectos prioritarios del Plan Federal de Transporte de Energía Eléctrica de 1998, uno de cuyos objetivos es transformar el SADI de su actual esquema radial a un sistema interconectado más fuerte. Por tanto, las líneas NOA-NEA conectarán una región hidrogeneradora (Norte-Este) con una de generación térmica (Norte-Oeste), mejorando la confiabilidad del sistema. Los objetivos planteados en el Programa son:

Reforzar la red nacional de transmisión eléctrica facilitando la competencia en el mercado mayorista de generación Satisfacer la demanda de energía eléctrica, en forma oportuna, a menor costo económico, y con niveles de seguridad, eficiencia y calidad adecuados.

El Electroducto de Norte Grande, con una inversión de US$ 1.594 millones, está conformado por 1.220 km. de líneas de extra alta tensión (LEAT) en corriente alterna que incluye 2.240 torres, con capacidad máxima de 1.150 MW, distribuidos en: 290 Kms. entre las estaciones de El Bracho (Tucumán) y Cobos (Salta); 52 Kms. entre Cobos y San Juancito (Jujuy), 713 Kms. entre Cobos y Resistencia (Chaco) y 165 Kms. entre Chaco y Formosa. Dicha obra incluye la construcción de 5 transformadoras de 500 kV y la ampliación de otros dos junto con obras complementarias.

Este proyecto también ha sido incluido en la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), ya que mejorará la interconexión eléctrica regional con Chile, Bolivia, Paraguay y Brasil. Se trata de una de las cinco obras estructurales planificadas, junto con la Hidrovía Paraná-Paraguay, el Gasoducto del NEA, la reactivación del ferrocarril Belgrano Cargas y el Segundo Acueducto del Interior provincial.

El Programa, por tanto, constituye uno de los pilares fundamentales para reducir la brecha de desarrollo económico y social de la región, proveyendo mejores servicios a los usuarios residenciales y ofreciendo energía necesaria para la instalación de nuevas empresas y polos industriales.

El tendido se proyectó hace más de 20 años, pero recién se pudo licitar a mediados de 2006, cuando el BID concedió un crédito especial para financiar hasta el 80% de la obra.

El préstamo establecido en el programa AR-L1021 otorga U$S 580 millones a un plazo de 25 años, con un período de gracia de cinco años y tasa de interés variable. Sin embargo, la propuesta se modificó por solicitud de las autoridades del Gobierno argentino mediante la ampliación del monto del financiamiento del BID en US$ 300 millones (programa ARL1095), necesarios para cubrir el incremento en el costo total del Programa resultante de los precios obtenidos en las licitaciones internacionales, que reflejan los incrementos en los precios de los insumos, de la mano de obra local y otros componentes.

Sin embargo, más allá de los beneficios sociales y económicos que se plantean con dicha inversión existen controversias en cuanto al impacto ambiental del proyecto así como de su proceso de participación ciudadana y acceso a la información.

Respecto a la cuestión ambiental, el BID realizó en forma ex ante una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) disponible en su página web³⁴.

Sobre el tema específico de deforestación, indica que a lo largo del trazado se deforestarían un total de 12.000 hectáreas estimando un ancho medio de 100 metros a lo largo de las 10 hectáreas. Sin embargo, se han detectado franjas con un desmonte de 220 metros, e incluso que se ha avanzado sobre zonas determinadas como rojas o amarillas por el ordenamiento territorial de bosques de las respectivas provincias, en tareas llevadas a cabo en ciertos lugares por empresas sin certificados habilitantes para ello. Asimismo, se han iniciado al menos dos procesos judiciales (uno en el tramo este y otro en el oeste) por la violación de la normativa de bosques nativos³⁵.

Respecto a la cuestión de la calidad del aire, el informe del BID considera que los impactos son de muy baja magnitud, refiriéndose en especial a nivel de ruidos y polvo atmosférico, sin hacer mención a los campos electromagnéticos, uno de los principales puntos de conflictividad en función a la escasa difusión de información en torno a los impactos sobre la salud humana. En cuanto al agua, desde la EIA se indica una baja afectación del agua superficial mientras se realice una adecuada gestión ambiental. No obstante, no se incluyen recomendaciones para tal gestión así como indicaciones frente uso de agroquímicos ni acerca de como la traza afecta el acceso al agua de las poblaciones locales.

En cuanto a participación y acceso a la información es importante mencionar la disponibilidad de gran cantidad de documentos en la página web del proyecto³⁶ en la sección correspondiente a este proyecto con información de fácil acceso. En comparación de los datos de imputación de gastos se ha evidenciado una divergencia en un monto que ronda el 11% de los mismos, sin embargo se adjudica tal diferencia a la falta de algún archivo complementario o un error de imputación.

Respecto a la participación hubo dos instancias con un marcado déficit.

La primera ex ante, donde si bien se convocaron a reuniones desde el organismo, la convocatoria no tuvo la correcta difusión por lo que se ausentaron de las mismas poblaciones afectadas. En la segunda instancia, correspondiente a la actualización del presupuesto (en concordancia con la firma de un nuevo proyecto) no hubo instancias de consulta abierta.

En conclusión, el proyecto tendrá miles de beneficiarios con acceso continuo y más económico a electricidad, sin embargo, se han detectado falencias en el proceso de control durante el proyecto y tanto ex ante como ex post, así como deficiencias en la convocatoria del proceso participativo.

V. Conclusiones

La actualidad energética del país se enmarca en un proceso de crisis caracterizada por la búsqueda para asegurar el continuo abastecimiento de electricidad, primero los hogares y luego a la industria. Para ello, se ha recurrido a diversas medidas, como la compra externa, el fomento de energías renovables, subsidios y grandes obras de infraestructura, para la generación y distribución.

Es en este último punto donde adquieren relevancia las inversiones de las IFIs, como apoyo económico para la extensión de redes de transmisión eléctrica permitiendo acceder a energía en forma más económica a distintas zonas del país, como el Norte Grande. También se han recibido flujos financieros en grandes obras de generación aprovechando el caudal de los ríos del litoral. Estos son los dos casos que se han analizado en el presente artículo: Garabí-Panambí y el Electroducto del Gran Norte.

Ambos casos, fueron seleccionados debido a la conflictividad de ciertos aspectos ambientales y sociales consecuentes a tales obras de logística.

En ambos casos, se han desarrollado denuncias por el impacto ambiental, así como la escasa participación de la ciudadanía directamente afectada por las mimas.

Resulta necesario que estas megaobras consideren la participación ciudadana en sus proyectos y cumplan con lo acordado en estudios de impacto ambiental aprobados. Si bien la crisis energética deriva en el desarrollo y búsqueda de nuevas fuentes de provisión de energía, es imprescindible que dicho desarrollo no sea a expensas del ambiente, ya que es importante recordar por ejemplo la participación del sector energético en la emisión de gases efecto invernadero y la creciente presión sobre los recursos naturales por parte del mismo.

También es importante mencionar la necesidad de cumplimentar el marco regulatorio establecido (como la Ley de Fomento de las Energías Renovables, 26.190) y afrontar la crisis energética con medidas de largo plazo que sean sostenibles y cuyo impacto tanto en el ambiente, la economía y la sociedad estén equilibrados.

Referencias

22 ASAP (2008) “Ineficiencias en la gestión pública de obras de infraestructura. Diagnóstico y cursos de acción recomendados para solucionarlas” Documento de Trabajo. Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública. Noviembre de 2008. Disponible en:
http://www.asap.org.ar/index.php?option=com_content&task=view&id=1901&Itemid=75 (Última visita: octubre 2011).
23 M ario Samaniego es periodista de Misiones Cuatro, canal de noticias de la provincia de Misiones, cuyo material periodístico puede verse en el portal www.misionescuatro.com.ar .
24 Informe disponible en http://hist.library.paho.org/English/SPUB/40255.pdf .
25 Haciendo referencia al nivel de su embalse: 89 metros.
26 L ocalidad del departamento Santo Tomé, Provincia de Corrientes, Argentina.
27 L ocalidad del estado de Río Grande del Sur, Brasil.
28 Para poder estimar, preliminarmente, el impacto indirecto sobre dichas áreas se tomó la proximidad de los embalses a las mismas, tomando un límite de 15 kms de distancia.
29 M isiones Cuatro – Posadas – Misiones – 31/10/11. http://misionescuatro.com/ampliar.php?id=28094&titulo=Thomas%20defiende%20las%20
represas%20argumentando%20que%20producir%C3%A1n%20el%20triple%20de%20la%20
energ%C3%ADa%20que%20consume%20la%20provincia .
30 Hermitte M.A. (2007)“Los fundamentos jurídicos de la sociedad del riesgo. Un análisis de U. Beck” Ed. UNL.
31 Estlund D. (2011) “La autoridad democrática.” Ed. Siglo XXI.
32 Habermas J. (1999) “A short reply.” Ed Ratio Juris.
33 Cohen J. (1996) “Procedure and substance in democratic theory.” Princeton.
34 http://www.iadb.org/document.cfm?id=636728 .
35 U na demanda de amparo fue interpuesta por un particular, Carlos Quevedo, con el patrocinio legal del abogado Humberto Vázquez, con un nuevo escrito elevado al Juzgado Federal de Salta Nº2, a cargo de Miguel Antonio Medina, quien insistió en la solicitud de una orden de no innovar, ante la falta de certificado de aptitud ambiental de la empresa Intesar. La otra causa es “Líneas del Norte SA c/Medero Eusebio y otros s/servidumbre de electroducto”, por el paso de la línea eléctrica por el Lote 16, un poblado rural en Chaco que no recibió la información de las audiencias que informaban de la traza.
36 http://www.iadb.org/es/proyectos/project-information-page,1303.html?id=AR-L1021 .

Por: María Marta Di Paola
Diego Rodríguez

Fuente: FARN