El Cambio Climático y los Actuales Mercados de Carbono

1- Orígenes

El cambio climático es considerado un problema global y complejo que afecta a toda la humanidad. El comportamiento no sustentable llevado a cabo por el hombre en los últimos 100 años ha conducido a modificar las condiciones naturales de la atmósfera, alterando el sistema climático y causando graves perjuicios para la humanidad. El cambio climático es considerado hoy una nueva amenaza mundial.

En tal sentido, la comunidad internacional ha tomado conciencia de esta nueva problemática y como un primer esfuerzo común para enfrentarlo, en 1992 acordó el texto de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) con el objetivo de estabilizar las emisiones de GEI a la atmósfera a fin de evitar interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático. De esta forma, con la Convención se constituye como la “Estrategia Internacional de Mitigación del Cambio Climático”. Asimismo, en 1997, y a fin de reforzar lo establecido en la Convención, se acordó el Protocolo de Kyoto, como un novedoso instrumento jurídico que establece compromisos cuantitativos de reducción de emisiones de GEI en un 5,2% para los países desarrollados. Con el objeto de asegurar la reducción de las emisiones mundiales de GEI de manera costo-efectiva el Protocolo incorporó tres mecanismos flexibles: el Comercio de Emisiones (CE), la Implementación Conjunta (IC) y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), permitiendo que los titulares de proyectos que reduzcan las emisiones de GEI en la atmósfera, reciban como compensación una cantidad determinada de créditos de carbono en función de las toneladas métricas de dióxido de carbono (CO2) reducidas; y asimismo puedan transferir mediante la venta de esos créditos a los países industrializados, para que estos últimos puedan utilizarlos para cumplir con sus metas de reducción de emisiones.

La entrada en vigor del Protocolo de Kyoto de la Convención Cambio Climático, el 16 de febrero del 2005 y la aprobación en la Unión Europea del Régimen de Comercio de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (ETS-EU ) en enero de 2005, han terminado de delinear y darle impulso al Mercado Mundial de Reducción de Emisiones, también conocido como “Mercado de Carbono”.

2 – Los Mercados de Carbono

El Mercado de Carbono es el sistema de comercio en el que los gobiernos, empresas o personas, comercializan unidades de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) –conocidos como créditos de carbono-, a fin de cumplir con compromisos de reducción de emisiones, obligatorios o voluntarios.

El Mercado de Carbono comprende dos sistemas principales:
El Sistema Cap-and-Trade: Consiste en un sistema de cuotas, de limites máximos y comercio, en donde una entidad reguladora crea y asigna derechos de emisión, autorizando cierta cantidad de emisiones de GEIs a la industria. Las emisiones no pueden exceder el limite autorizado y en caso de hacerlo, deberán pagar una multa o adquirir derechos de emisión. Tal es el caso del Régimen del Comercio de Emisiones de la Unión Europea (ETS-UE) ¹.
Las Transacciones basadas en Proyectos: Consiste en las transacciones en donde el comprador adquiere reducciones de emisiones como resultado de un proyecto que produce reducciones cuantificables de GEIs en comparación con un escenario sin proyecto. Este tipo de transacciones se realizan para cumplir con los compromisos adquiridos en el Protocolo de Kyoto (se adquieren CERs ² en el caso del Mecanismo de Desarrollo Limpio o ERUs ³ en el Caso de la Implementación Conjunta), pero también para cumplir con objetivos de mitigación voluntarios.

3- Los Mercados “Kyoto”

El Mercado de Carbono del Protocolo de Kyoto consiste en un sistema de comercio híbrido, que comprende por un lado, el sistema de cap-and-trade de emisiones, a través de la asignación de derechos de emisión, (UCAs – Unidades de Cantidades Atribuidas) a los países del Anexo I –Países Desarrollados y con Economías en Transición, con compromisos cuantitativos de reducción de emisiones de GEIs- y con posibilidades de participar en un comercio de emisiones; y por el otro, el sistema de transacciones basadas en proyectos, a través de los Mecanismos Flexibles -el Mecanismo de Desarrollo Limpio y la Implementación Conjunta- a través de una actividad de proyecto de reducción de emisiones de GEIs ⁴ en un país no Anexo I – País en Desarrollo, sin compromisos cuantitativos de reducción de emisiones de GEI- que genera como resultado entre el escenario sin proyecto y el escenario con proyecto, las reducciones de emisiones o créditos de carbono (CERs y ERUs).

El Mercado de Kyoto es el único sistema mundial, obligatorio para los Estados Parte que lo han ratificado, y que establece sanciones en caso de no cumplimiento. Además de este mercado, existen otros mercados de carbono que han sido creados a fin de cumplir con el Protocolo de Kyoto. En tal sentido, los gobiernos han establecido diversos esquemas de reducción de emisiones (obligatorios y voluntarios) creando diversos mercados de carbono. Algunos de estos mercados se encuentran interconectados, pero otros no. La tendencia parecería indicar que en el futuro próximo se intentarán conectar los distintos mercados de carbono a fin de armar el rompecabezas de cambio climático y unificarlo.

Los precios de los CERs, se han ido incrementando, con un precio promedio de U$S5.15 en 2004 a U$S7.04 en 2005 y finalmente a U$S11 en los primeros tres meses de 2006. Los datos indican que a fines de marzo de 2006, se habían comercializado 79 millones/tons de reducción de emisiones, a través de contratos de compraventa de reducción de emisiones (ERPAs) ⁵.

a- El Mercado Europeo

Dentro del Protocolo de Kyoto, la Unión Europea (UE) se comprometió a reducir, globalmente, las emisiones de GEI en un 8%, respecto a los niveles de 1990 para el periodo 2008-2012. En tal sentido, los Estados miembros se redistribuyeron ese compromiso de reducción mediante el Acuerdo de Reparto de la Carga ⁶ , por el que se establecen límites de emisión diferenciados para cada uno. A fin de facilitar el cumplimiento de los compromisos adquiridos en Kyoto, la UE acordó la regulación de un Régimen para el Comercio de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero (EU ETS ⁷ ), regulado por la Directiva 2003/87/CE del 13 de octubre ⁸ , que comenzó sus operaciones el 1 de enero de 2005, siendo el más importante jamás puesto en práctica en el mundo a nivel de empresas de distintos países y de distintos sectores. Se trata de un régimen de cap-and-trade que regula los límites y el comercio de emisiones de dióxido de carbono (CO2) ⁹ y que afecta a más de 13.000 instalaciones ¹⁰ de determinados sectores industriales ¹¹ de la UE, representando el 46% de las emisiones de CO2 de Europa.

En este régimen conviven, por un lado, el permiso de emisión, que equivale a una autorización administrativa ambiental tradicional que autoriza el funcionamiento de una instalación industrial emisora de sustancias contaminantes, y establece la obligación de disponer de un número de derechos de emisión de CO2; y por el otro el derecho de emisión (EUAs ¹² , por sus siglas en inglés) que equivale a poder emitir una tonelada equivalente de dióxido de CO2 desde una instalación regulada durante un periodo determinado. Asimismo, la asignación de derechos para cada instalación se realiza mediante la adopción unilateral por cada uno de los gobiernos de los 25 Estados Miembros de la UE de los llamados Planes Nacionales de Asignación de Derechos de Emisión (NAPs).

El régimen establece un primer período piloto de tres años (2005-2007) y un segundo período (2008-2012) que coincide con el primer periodo de compromiso del Protocolo de Kyoto. La Directiva establece un régimen de sanciones que incluye multas por exceso de emisión de 40 euros por cada tonelada equivalente de CO2 emitido por la instalación para la que el titular no haya entregado derechos de emisión, para el primer período de compromiso y multas de 100 euros para los periodos subsiguientes. Además, el pago de la multa no eximirá al titular de la obligación de entregar una cantidad de derechos de emisión equivalente a la de las emisiones en exceso.

La segunda normativa adoptada en la UE es la Directiva 2004/101/CE conocida como Directiva “Linking” cuyo objetivo es armonizar el ETS-UE con los mecanismos flexibles del Protocolo de Kyoto a fin de proporcionar mayor liquidez al mercado a bajo costo. En tal sentido, esta Directiva autoriza la posibilidad de utilizar créditos de carbono generados a partir de proyectos MDL (CERs) e Implementación Conjunta (ERUs) para cumplir con sus obligaciones de reducción de emisiones, y estimula la demanda de CERs, ayudando a los países en desarrollo a alcanzar sus objetivos de desarrollo sostenible. Desde el punto de vista ambiental y económico, esto implica el reconocimiento de los créditos del Protocolo de Kyoto (CER/ERU) como equivalentes a los derechos de emisión de la UE (EUAs) Sin embargo, cada Estado miembro deberá establecer un límite a la utilización de CERs y ERUs resultantes de actividades de proyectos, a fin de cumplir con el requisito de que la utilización de esos mecanismos sea suplementaria a la acción interna. Por lo tanto, la acción interna constituye un elemento significativo del esfuerzo realizado a escala nacional.

El precio promedio para los EUAs durante el año 2005 fue de €20-25 (U$S24-30). El precio promedio en Febrero y Marzo de 2006 fue de €26.19 (U$S31.43), con un alza en abril de 18 a €29.75 (U$S35.70), hasta Mayo en donde hubo una caída en el precio de los EUAs en €10.90 (U$S13.08).

En un principio, el mercado de carbono solamente estuvo dominado por terceras partes que actuaban como intermediarios, tales como fondos de carbono, brokers y consultores. Sin embargo, en el último tiempo, han surgido plataformas de intercambio y subastas como dos mecanismos que simplifican las transacciones, reducen los riesgos y otorgan transparencia a los precios. En el EU-ETS existen actualmente seis plataformas de intercambio, las que representan casi la mitad del volumen de EUAs transados.

b- El Mercado del Reino Unido

A través del Acuerdo de Reparto de la carga de la UE, el gobierno del Reino Unido se comprometió legalmente a reducir un 12,5% de GEI con respecto a los niveles de 1990 Con el fin de ir más allá de las reducciones requeridas por el Protocolo, el Reino Unido estableció un número de políticas. Una de ellas fue la creación en el año 2000 del “UK Climate Change Programme” y en el año 2002 el Sistema de Comercio de Emisiones de Reino Unido (conocido como UK ETS, por sus siglas en inglés), una iniciativa que forma parte de dicho programa. El UK ETS representa el primer sistema nacional de limites y comercio de emisiones de GEI en el mundo (cap-and-trade), con una periodo de duración de 5 años (2002-2006), y en el que se espera una reducción de 11.88 millones de toneladas en 2006, y alrededor del 20% para el 2010. Los objetivos del UK ETS son reducir significativamente las emisiones de GEIs en el Reino Unido; otorgar a las organizaciones experiencia previa en el intercambio de derechos de emisión; asegurar una cantidad significativa de derechos de emisión a un costo razonable; permitir que el Reino Unido sean el centro para el intercambio de derechos de emisión; e influir en el desarrollo de la acción de la UE para cumplir con sus compromisos adquiridos en el Protocolo de Kyoto.

El UK ETS cuenta con 34 organizaciones -Participantes Directos ¹³ – que han adquirido voluntariamente compromisos de reducción de emisiones de GEIs, a partir de una subasta realizada en marzo de 2002, en la cual se determinó la cantidad de incentivo financiero que cada participante recibiría. Los participantes pueden optar por reducir las emisiones de CO2 o de los seis GEI establecidos en el Protocolo de Kyoto ¹⁴ .Asimismo, los participantes pueden: a) Alcanzar su objetivo mediante la reducción de las emisiones propias; b) Reducir más emisiones que lo comprometido y vender o reservar el excedente; c) Reducir menos emisiones que lo comprometido y comprar derechos de emisión a otros participantes. La mejor estrategia dependerá de los precios de los derechos de emisión en el mercado en relación con el costo de reducción de emisiones.

La participación en el UK ETS es voluntaria y combina incentivos – otorga una reducción del 80% en el Climate Change Levy ¹⁵ , (un impuesto aplicado al uso comercial e industrial de la energía) para aquellas compañías que alcancen sus metas; y sanciones (reducción en la asignación de derechos de emisión)¹⁶ .

En términos de reducción de emisiones de los participantes directos, en los primeros tres años (2002, 2003 y 2004) del UK ETS se redujeron 5.9 millones de toneladas de CO2. La actividad en los primeros tres meses de 2005 también ha sido limitada presentando una reducción de 107.000 toneladas de CO2e. Los precios de los derechos de emisión han oscilado entre £2 y £ 4.5 por tonelada de CO2 equivalente.

4-Los Mercados “No Kyoto”

En el año 2003, Australia desarrolló su propio sistema de comercio de emisiones a través del Programa New South Wales, con el objetivo de reducir la intensidad de las emisiones de GEI producto de la generación de energía en la región. En el año 2003 se generaban 8.5 toneladas de CO2 equivalente per cápita; a través de este sistema, se espera que las emisiones de CO2 se reduzcan a 7.27 toneladas per cápita para el 2007, las cuales deberán se mantenidas por lo menos hasta el año 2012. Para lograr este objetivo, los proveedores de electricidad y los llamados participantes benchmark (aquella persona que ha sido exigida o ha elegido cumplir con el programa) deberán disminuir las emisiones de GEI que ellos proveen o consumen. Este programa es obligatorio y establece sanciones para los participantes (una multa de AU11 por tonelada de CO2e) en el caso de que no reduzcan el promedio de emisiones de GEI provenientes de la electricidad que ellos generan o consumen al nivel individual preestablecido.

En este sistema, los créditos ambientales se denominan NGACs (New South Wales Greenhouse Abatement Certificates), cada uno representa la reducción de una tonelada de CO2e asociada al consumo de electricidad en New South Wales y pueden ser comercializados en el mercado local. En el año 2005 se comercializaron 6.1 millones de certificados con un valor total de U$S57.2 millones, produciéndose un aumento del 20% con relación a 2004. Durante los primeros tres meses del año 2006, el comercio de emisiones ha sido casi tan alto como durante el año 2005, con un valor de U$S86.6 millones. Los precios oscilaron entre AU$11-15 (U$S8.14-11.10), casi el mismo valor que el precio de la multa por no cumplimiento. La explicación parecería ser que las empresas están preocupadas por su imagen corporativa y que esperan un incremento de las multas en el corto plazo.

b- El Mercado de Chicago en USA

El Chicago Climate Exchange (CCX) es un Programa Piloto de reducción y comercio de emisiones de GEI ¹⁷, que comenzó a funcionar en diciembre de 2003, en el que participan de manera voluntaria entidades del sector público y privado de los Estados Unidos, Canadá, México y algunas del Brasil, las cuales establecieron compromisos voluntarios de reducción de emisiones de GEI .

El CCX es el primer programa privado y voluntario del mundo, que funciona como sistema cap-and-trade, en donde entidades, en su mayoría del sector privado, han acordado de reducir sus emisiones de GEIs en un 4 % por debajo del promedio de su línea de base (1998-2001) para el 2006, último año del programa piloto. Este sistema permite la transacción de derechos de intercambio denominados XAs (Exchange Allowances) y Offsets de Intercambio XOs (Exchange Offsets), las cuales se registran en el Registro del CCX y pueden ser utilizadas de acuerdo al período establecido o guardadas para períodos posteriores. Asimismo, las reglas de comercio e intercambio de derechos de emisión son delineadas y regidas por sus miembros.

El CCX tiene como objetivo proveer a sus miembros del sector público y privado de métodos costo-efectivos para la reducción de GEI, construyendo y operando un mercado a través de un programa de reducción de emisiones y comercio flexible, con bajos costos de transacción, a favor del medio ambiente y con ganancias ambientales innovadoras. Este sistema es una demostración de la viabilidad de un Programa, multisectorial y multinacional, de reducciones de emisiones de GEI que se complementa con derechos de emisión basados en proyectos.

Las entidades participantes del CCX pueden cumplir con sus compromisos a través de reducciones internas, a través de la adquisición de derechos o permisos de emisión de otras empresas que se encuentran reduciendo sus emisiones o a través de la adquisición de créditos de los proyectos de reducción de emisiones que cumplen con determinados requisitos.

En el año 2004, fueron comercializaron 2.4 millones de tCO2e, observándose una disminución en el año 2005, en el que se comercializaron un total de 1.45 millones de tCO2. Los precios han fluctuado entre U$S1.30 y U$S2.38 con un precio promedio de $1.95 /tCO2e, teniendo en el año 2005 un valor global de U$S 2.8 millones. Durante los primeros meses del año 2006, el mercado ha estado mas activo, con un comercio de 1.25 millones tCO2 (86% del volumen del 2005), con un valor total de 2.7 millones de U$S (96% del valor de 2005).

Finalmente, a principios del 2006, el CCX ha anunciado la creación del New York Climate Exchange (NYCX) y el Northeast Climate Exchange (NECX) a fin de desarrollar instrumentos financieros adecuados para la Iniciativa Regional de Gases de Efecto Invernadero del Noreste de los Estados Unidos (RGGI), creada en el 2005.

4- Conclusión

Los sistemas de intercambio de derechos de emisión actuales son variados y diversos, y se encuentran en expansión. Cada vez son más los mercados de carbono que aparecen en escena. Se espera que en el corto plazo se terminen de desarrollar y se pongan en marcha los nuevos mercados de carbono nacionales y regionales, como por ejemplo en los Estados Unidos (RGGI y el Estado de California).

Sin embargo, a fin de otorgar coherencia al sistema, reducir los costos de transacción y generar mayores beneficios ambientales, sería fundamental que los mercados de carbono estuvieran vinculados entre si, con el propósito de desarrollar en el corto plazo un mercado de carbono internacional totalmente unificado y pleno, no fragmentado.

Por otra parte, a fin de que los mercados de carbono funcionen de manera eficiente y generen capital sustentable a largo plazo, sería necesario establecer un adecuado y robusto sistema de cumplimiento, eficiente y eficaz, más transparente y con procedimientos creíbles; así como la creación de señales adecuadas e inequívocas sobre las políticas futuras.

Asimismo, sería interesante analizar la cuestión de la compatibilidad del diseño de los mercados de carbono, la posibilidad de aceptar o no los mercados voluntarios o solamente los obligatorios y si deberían aceptarse aquellos mercados que establecen un limite a los precios de los créditos de carbono.

Finalmente, con el objeto de lograr un único mercado de carbono internacional, se debería analizar la posibilidad de conectar aquellos Estados que no son parte del Protocolo de Kyoto, pero que son grandes emisores de GEI, llamados mercados “No Kyoto” con los mercados de carbono del Protocolo, y evaluar las condiciones y restricciones que tendrían tales medidas.

Cada vez resulta más claro que un “menú” variado de políticas —en el que se entrelacen métodos de comando y control con incentivos e instrumentos de mercado diversos — puede ser muy efectivo en la resolución de problemas ambientales. No hay área en que sea más evidente esta búsqueda de una combinación de métodos que en los esfuerzos internacionales para hacer frente al cambio climático.

Existen diversas opiniones sobre el funcionamiento y resultado de los mercados de carbono como herramienta para mitigar el cambio climático. Para algunos, los mercados de carbono no son una herramienta para lograr la reducción de emisiones de manera costo-efectiva; para otros, simplemente una nueva forma de dilatar el proceso y diluir responsabilidades, que no generarán resultados positivos en el futuro mediato e inmediato.

Sin embargo, los mercados de carbono aparecen hoy como una novedosa herramienta para combatir el cambio climático global, y como alternativa en la que todos quieren participar. El éxito de estos mercados será juzgado en última instancia por la habilidad de alcanzar las metas ambientales y prevenir el cambio climático, o sea, por su efectividad y eficacia ambiental.

1. UE ETS: Emissions Trading Scheme- European Union.
2. CER: Certified Emission Reduction.
3. ERU: Emission Reduction Unit.
4. Los seis GEI incluidos en el PK son: Metano (CH4), Dióxido de Carbono (CO2), Oxido Nitroso (N2O), Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos (PFC) y Hexafloruro de Azufre (SF6).
5. State and Trends of the Carbon Market 2006, Banco Mundial.
6. El Burden Sharing Agreement-BSA fue firmado el 16 de junio de 1998.
7. The European Union Emissions Trading Scheme (EU – ETS)
8. Directiva 2003/87/CE del 13 de octubre, que establece un Régimen de Comercio de Emisiones para la Unión Europea y que modifica la Directiva 96/61/CE.
9. Si bien la directiva cubre las emisiones de todos los GEI listados en el Protocolo de Kyoto, en su primer periodo 2005-2008 el comercio se limita a las emisiones de CO2 -gas cuantitativamente más importante al representar un 80% de las emisiones de GEI en la UE.
10. Ver tabla con datos con los Planes Nacionales de Asignación (NAPs) de los 25 Estados Miembro de la UE EN http://europa.eu.int
11. Los sectores afectados son: sector energético -centrales termoeléctricas, refinería de petróleo-, siderúrgica, cemento y cal, minerales no metálicos -vidrio y cerámica- e industrias papeleras.
12. EUAs: European Union Allowance
13. La Participación de los Participantes Directos en el UK ETS se encuentra regulada por los contratos entre la Secretaria de Estado y los participantes directos. Ver www.defra.gov.uk
14. Las emisiones de un participante incluyen tanto las emisiones directas como las indirectas asociadas al uso de energía. En este sentido, todas las mediciones tanto las reducciones de emisiones como las energéticas contribuye a alcanzar los objetivos. El rendimiento de las compañías en relación con sus objetivos, es verificado y medido cada año.
15. Climate Change Agreement: Son acuerdos negociados con el Gobierno del Reino Unido, a través de asociaciones de comercio, que establecen compromisos en el área energética. Ver http://www.hmso.gov.uk
16. Las sanciones son lo suficientemente severas como para asegurar el buen funcionamiento del sistema y el cumplimiento de los objetivos, pero no desproporcionadas ya que a que se trata de un sistema de participación voluntaria
17. Los Gases que cubre el CCX son los emitidos por las entidades del sector público y privado que son miembros del CCX, a saber: dióxido de carbono (CO2), Metano (CH4), Oxido Nitroso (N2O), Hidrofluorocarbono (HFCs), Perfluorocarbonos (PFCs) y Hexafloruro de Azufre (SF6). Las emisiones de todos los gases que no son CO2 se convertirán a toneladas de CO2 equivalente utilizando lo valores del Potencial de Calentamiento Global (GWP) establecidos por el IPCC. Cada derecho de emisión representará una tonelada métrica de dióxido de carbono.

Por: Lucila Serra
Abogada, Consultora ambiental en cambio climático y MDL
Desde Diciembre de 2005, trabaja en California, USA, en proyectos de energías renovables y eficiencia energética
[email protected]

Colaboradoras: María Dominguez y Daniela Petrillo
Estudiantes de la carrera de Ciencias Ambientales de la Universidad del Salvador

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