Dimensión Jurídico – Normativa de la Gestión Ambiental local en Argentina. El papel de la interacción Municipio – Territorio

1. Los ejes conceptuales: territorio y ambiente

Siendo la “espacialidad” una condición que no existe por sí misma, sino que es parte constitutiva de objetos y procesos, el territorio en el cual se inscriben los fenómenos ambientales es a la vez objetivo y subjetivo, materia y pensamiento, y por ello puede cambiar junto con las cosas y los procesos en los que se materializa; asimismo, es vivido y percibido desde la subjetividad (IGLESIAS; MARTÍNEZ, 2005). Desde esta perspectiva, las áreas político-administrativas son el resultado de una construcción social en un espacio concreto, de características particulares, realizada a través de interacciones complejas que involucran al territorio y a los actores sociales. Dan cuenta de las articulaciones sistémicas entre territorios locales y niveles provincial, nacional y aún internacional, por las que la institucionalización de nuevos territorios, como “partes de un todo” que por si solas no solucionan los problemas pendientes de la comunidad. Tal como propone SOJA (2004), las cuestiones locales no pueden enfocarse aisladamente, lo “local” (municipal/regional) debe articularse con dimensiones más amplias, lo “mezzo” (provincial/regional/nacional) y lo “macro” (internacional/global), para alcanzar una comprensión plena de la complejidad de la que forman parte.

Las unidades territoriales del Derecho operan como objetos virtuales, en tanto el hombre constituye el eje de la problemática jurídica, que debe ser captado por el ordenamiento en toda su dimensión y realidad, inserto en un medio natural y construido que lo condiciona y que, a la vez, es condicionado y modificado por su acción. Su objetivo final es la asunción del paradigma ambiental ya que la cuestión, que incide en la etapa de planteamiento de las hipótesis y constituye fundamentalmente un cambio  epistemológico, plantea un problema descodificante que impacta sobre todo el orden existente y requiere el pleno reconocimiento de las nociones, valores y principios ambientales, de modo tal que la problemática ambiental atraviese todas las disciplinas y categorías jurídicas, conduciendo a un nuevo sistema jurídico que incorpore la variable ambiental en todos sus aspectos. Para ello y asumiendo que el ambiente es una nueva función del derecho, la ciencia jurídica realiza esfuerzos permanentes, tendientes a una readecuación de sus principios e instituciones tradicionales con el fin de aportar herramientas adecuadas para la organización, tutela y protección de categorías territoriales, como el medio ambiente, mediante una nueva estructura del sistema normativo.

2. Argentina: la urdimbre territorial de un estado Federal

La República Argentina es un estado Federal constituido por 23 Provincias y una Ciudad Autónoma, en el cual las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) son las unidades políticas autónomas que componen la federación. Las Provincias establecen la organización gubernamental de los respectivos poderes locales, según las constituciones que dicten para sí, a cuyos efectos han de cumplimentar los parámetros que les traza la Constitución Nacional (Art. 5° y 123), asegurando su administración de justicia, su régimen municipal [1], reconociendo la autonomía de los municipios y la educación primaria. De igual forma, se establecen condiciones para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), con la adecuación propia de su especial naturaleza, según lo preceptuado por el Art. 129 del texto constitucional reformado.

Por su naturaleza jurídica, el ámbito municipal no aparece bajo una forma unívoca; por el contrario, su expresión es compleja y resulta del peculiar entramado tejido por la forma federal de Estado adoptada, lo cual repercute, básicamente, a través de dos cuestiones. Una de ellas, es la referida a la condición flexible de su autonomía, diferenciando entre provincias que estatuyen municipios con facultades muy limitadas y régimen legal uniforme y otras que, por el contrario, les conceden autonomía amplia e, incluso, un poder constituyente de tercer grado que les faculta a regular soberanamente sus instituciones, por medio de la sanción de sus propias Cartas Orgánicas. Éstas configuran, así, instrumentos formales, aptos para plasmar los mecanismos institucionales de participación comunitaria. La otra cuestión, es la relativa a la subsistencia de asimetrías respecto a la definición municipal de sus competencias relativas a las atribuciones (propias, concurrentes o delegadas), al territorio (sistema municipio-ciudad o sistema municipio-departamento o partido) e, incluso, relativas al sistema de categorización de la institución municipal.

Los sistemas de delimitación territorial de los municipios adoptados por las provincias argentinas son los siguientes: a) sistema de centro -urbano o municipio-ciudad: aquél en el cual el territorio del municipio abarca exclusivamente un área urbana. Este modo de atribución territorial se basa en una concepción que identifica a lo municipal sólo con lo atinente a la vida de una población que se concentra dentro de un área determinada y que se compone de un número mínimo de habitantes, sea ésta una ciudad o un pueblo. En este sistema toda actividad o fenómeno que se desarrolle o tenga lugar fuera del área urbanizada, no está incluida en el ámbito de competencia territorial del municipio; en consecuencia, las áreas suburbanas y rurales quedan bajo la competencia provincial exclusivamente. La gran mayoría de las provincias argentinas han adoptado este sistema; b) sistema de departamento/partido: el municipio comprende una porción de territorio compuesto por varios centros de población, áreas suburbanas y rurales. Cuando impera este sistema los municipios son colindantes y ello hace que todo el territorio de la provincia se encuentre bajo una doble competencia, una provincial y la otra municipal. Por ende, abundan los problemas resultantes del ejercicio concurrente de facultades; c) sistema intermedio: el territorio del municipio comprende un solo centro de población, previéndose a su alrededor una “zona de reserva” compuesta por áreas suburbanas y rurales. La creación de esta zona responde a una doble finalidad. Por una parte, apunta a una suerte de previsión frente al crecimiento lógico que irá sufriendo el municipio. Ello permitirá ir ordenando el territorio municipal con sentido de futuro. Por otra parte, tiende a evitar que fenómenos o actividades ubicados fuera del ejido urbano, pero con importantes consecuencias sobre él, puedan quedar fuera del alcance del Poder de Policía Municipal.

La gran mayoría de las Provincias argentinas privilegian la organización en Ejidos Municipales y su ámbito de influencia para la determinación territorial municipal cada uno con su Municipalidad como gobierno, derecho al que acceden las ciudades cuando alcanzan un status legal determinado, previsto por cada Constitución Provincial.

3. El fundamento de las potestades locales

Las potestades locales se sustentan actualmente en forma casi hegemónica en dos tópicos: Uno, la democracia, la corriente democratizadora, relativa a una postura neoiusnaturalista de recuperación de lo comunitario o el papel de lo local en los procesos constitucionales, según sostienen los procedimentalistas; otro, la eficacia, el nuevo rol promotor del municipio (organismos internacionales ponen acento en la gestión local a través de diversas asociaciones públicas y privadas), a los que se suma un tercer tópico transversal, el de subsidiariedad, tradicionalmente sostenido por la doctrina social de la Iglesia Católica y posteriormente juridizado en ordenamientos nacionales, que adquiere reconocimiento a nivel del derecho comunitario con la Carta Europea de las Autonomías Locales de 1985. El principio reconoce la multiplicidad de miembros de la sociedad y divide funcionalmente el poder negativa o positivamente.

El proceso de descentralización -económica e institucional, pública y privada, intra y extra nacional, que opera como condición de supervivencia en el nuevo contexto globalizado, requiere un direccionamiento desde la racionalidad jurídica.

El desarrollo local, su esquema, y la importancia asignada a los gobiernos locales, deben correlacionarse con los otros órdenes gubernamentales, acorde con el carácter del municipio, como entidad en relación con otra unidad superior. De allí que deba atenderse al rol actual del estado nacional, que a pesar de las profundas modificaciones y desgajamiento de su poder y al surgimiento de nuevos actores sociales o territoriales, “deberá tener todavía un rol fundamental como garante de la solidaridad”, tanto de la “solidaridad social como la solidaridad entre los territorios que componen el conjunto nacional” (SUBRÁ DE BIEUSSES, 1993)

Entre los modos mediante los cuales se sistematiza este nuevo modelo de gestión se encuentra la figura del “Estado relacional” que “… reconoce en primer lugar las limitaciones de los modos anteriores, sin dejar de valorar sus avances y virtualidades y pone en evidencia la necesidad de replantearse las relaciones entre lo público y lo privado, entre el Estado y la sociedad, dado lo difuso de las fronteras entre ambos. (…) y enfoca la gestión según redes de organizaciones tanto públicas como privadas, en una nueva dinámica relacional complementaria a los modelos burocrático y gerencial, capaz de dar cuenta del complejo entramado de relaciones que conforman la gestión pública actual” (DÍAZ, 1996)

3.1. Municipio y gestión local

En las últimas décadas, los países occidentales planificaron sistemas institucionales que, con diferencias de matices, promovieron importantes descentralizaciones en lo político, en lo administrativo y en lo económico-financiero. Algo similar ocurrió en las nuevas constituciones de Latinoamérica que, más allá de sus sistemas federales o unitarios de gobierno, incluyeron en sus textos los municipios como niveles de gobierno, y les confirieron competencias más amplias con recursos que anteriormente no poseían.

En la Constitución Argentina histórica de 1853-1860 encontrábamos el Art.5, todavía vigente después de la reforma de 1994, que obligaba –y obliga- a las provincias a  asegurar el “régimen  municipal”, entre otras condiciones exigidas para garantizarles el goce y ejercicio de las instituciones locales. Además, la Constitución reformada en su actual Art.123 ha confirmado aquel deber, asegurando no sólo el régimen municipal sino también la autonomía municipal otorgándole asimismo contenido institucional, político, administrativo, económico y financiero. [2]  Según Bidegain (1988), la autonomía “es una suerte de poder constituyente condicionado y susceptible de gradaciones”. Considera este autor que la autonomía de los municipios no puede tener una amplitud equiparable a la que se otorga a las provincias, ya que la autonomía municipal debe desarrollarse dentro del marco otorgado a las provincias y a los límites que les fije el derecho público provincial.

La reivindicación de la autonomía municipal y la relectura del valor democrático del municipio cobra nuevas fuerzas con la concepción del llamado “federalismo de concertación”. Ese artículo constitucional reconoce la autonomía municipal y recepta las nuevas tendencias del constitucionalismo moderno, en la que subyace la revalorización del municipio como ente base de la democracia, confiriéndose al mismo un renovado control protagónico.

Desde los años ochenta del pasado siglo veinte, a raíz de los procesos que se vinculan con la globalización, el Estado cede protagonismo en temas que constituían su agenda pública y en consecución de los lineamientos del  Consenso de Washington para resolver sus crisis, descentraliza funciones que afectan directamente a los gobiernos locales. El municipio como institución con jurisdicción sobre un territorio determinado, se transforma en un espacio de referencia funcional, adecuado para materializar reformas vía la descentralización, incorporar innovaciones a los modelos de gestión y promover la participación ciudadana. Asimismo, los planteamientos macroeconómicos del estado nacional enfocados, preponderantemente, en la solución prioritaria del endeudamiento externo, los problemas de la balanza de pago, la competitividad de las exportaciones, el déficit fiscal y la evasión impositiva, resultan opacos para resolver la sostenibilidad de regiones y ciudades. De allí que la denominada escala local aparece con una nueva y crítica dimensión, fértil para identificar un conjunto de problemas socioeconómicos y ambientales que se pierden en las escalas provincial  y nacional.

Por su parte, la “participación” (que comprende, en sentido amplio, a la sociedad civil, el sector privado, las diferentes instancias de gobierno, etc.), es otro aspecto fundamental para que las mencionadas transformaciones prosperen. Se trata de una participación que alcance e involucre a la mayor parte de la gente, y que, por ello, parte de la creación de “consensos” y de cambios en las estructuras del gobierno para que tales acciones se materialicen. El concepto de ciudadano toma una nueva dimensión, se pasa de la concepción del ciudadano- beneficiario de la acción del estado a la de ciudadano-co-responsable de las acciones que tienen lugar en el territorio que habita. A partir de este nuevo papel del ciudadano, que genera una nueva cultura de participación popular y ciudadana que exige a los municipios la creación de ámbitos propicios para su materialización, adquiere importancia la gestión local como dinamizadora del sector productivo. Se subraya el rol del Municipio -líder de un sistema de promoción de formas asociativas, entendidas como instancia superior para llevar a cabo proyectos de desarrollo viables en su dimensión ambiental- cuya revalorización como ente base de la democracia,  le confiere un renovado control protagónico y aporta un elemento valioso para la efectiva concreción del principio de inmediatez -garantía de eficiencia en el diseño de políticas-, que revaloriza los gobiernos locales por sus ventajas importantes con respecto a los gobiernos centrales: mayor capacidad de representación y legitimidad ante sus electorados, y una mayor flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra en escenarios de cambio e incertidumbre que caracterizan a la problemática del desarrollo ecológicamente sostenible. 

Por su cercanía con la sociedad local, el municipio tiene mejores posibilidades de identificación de las demandas colectivas y es percibido como la instancia en donde se resuelven los problemas y los ciudadanos tienen las mayores posibilidades de participación y control de la gestión. De allí que el éxito de sus proyectos se vincula estrechamente con una previa identificación de oportunidades en los diferentes sectores considerados estratégicos por sus fortalezas, en función del potencial que se vincula con la valorización de la  organización espacial en el territorio [3], y por ello ya nadie niega que en el nivel municipal es donde resulta más sencillo lograr el bienestar general y un mayor protagonismo del habitante en el manejo de las cuestiones comunes, por la mayor cercanía entre autoridades y ciudadanos. [4]

3.2. Una correspondencia compleja para la gestión local: Federalismo-Municipio

El federalismo argentino -concebido como una forma de organización política y territorial para reunir y luego acomodar en su seno a un número de unidades autónomas que, además, presentaban importantes disparidades entre sí- experimenta a fines de la década de 1950 una transmutación, desde un federalismo dual o competitivo, al estilo norteamericano, hacia un federalismo de coordinación o de concertación. En 1994 el problema central era la descentralización del poder, así en el momento de acometer la reforma constitucional se analizaron tres grandes capítulos: primero el federalismo, segundo, la consagración del principio de la autonomía municipal, tercero, la CABA. Se instituyeron así profundos cambios en los aspectos políticos del federalismo. “Uno es el establecimiento de cuatro órdenes de gobierno que son los que hoy existen en la compleja Federación argentina: gobierno federal, gobiernos de provincias, gobierno de la CABA, gobiernos municipales autónomos. Otro cambio se refiere a la integración del Senado. Un tercero, que los partidos políticos deban cumplir el ideario federal” (HERNÁNDEZ, 1997). En lo que al municipio concierne, un nuevo federalismo según Bidart Campos, debe servir tanto para ubicar al municipio en su marco de referencia como para aportar una visión municipal actualizada.

El análisis del municipio y las potestades locales, abordado por la doctrina “municipalista”, mayoritaria desde su origen y génesis, afirma la esencia natural o universal del municipio, de donde se deducía automáticamente cuáles eran los poderes municipales y su autonomía. Otra posición conduce a analizar al abordaje de la cuestión propuesta por la teoría de los sistemas (MARCHIARO, 2000). Así, se parte del concepto mismo de ciudad y territorio, como sistemas, y se atiende a su crecimiento y a la relevancia que han adquirido, lo cual excede al papel que desempeñaron en décadas pasadas.

Las diferencias conceptuales entre ciudad, municipio y municipalidad están referidas a que: la ciudad es una realidad social, territorial, económica y política; el municipio, una realidad surgida de un reconocimiento atributivo de carácter jurídico respecto de esos elementos; y la municipalidad es la representación institucional del municipio (ROSATTI, 1998). Existiendo entre ellos, además, una interdependencia relacional y constitutiva en la cual la ciudad se presenta socialmente integrada a partir de sus relaciones territoriales que, en la organización municipal, superan su mera condición de unidad territorial: sus relaciones con otros territorios lo configuran y constituyen.

El entorno cambiante del municipio se integra funcionalmente a través de relaciones sistémicas de retroalimentación que perturban su propia organización y suscita o no respuestas políticas. Tal vinculación es selectiva, solo algunos de sus elementos se relacionan con lo externo, y por ello, al analizar transformaciones en el rol de ciudad y municipio, se debe recordar que todo cambio que se quiera imprimir a un sistema desde un sector del mismo producirá resonancias en su interior. Así, cambios socioeconómicos tienen correlato político y, necesariamente, también jurídico, ya que la estabilidad del sistema en su conjunto se mantendrá en tanto el nuevo rol de los poderes sociales se traslade al plano jurídico. Ello se producirá desde la propia lógica jurídica, restableciéndose así un nuevo equilibrio entre el rol extra-jurídico y el jurídico.

3.3. Límites y limitaciones de la regionalización

El Art. 124 de la CN, inserto en un proceso de iniciativas de regionalización gestadas a partir de 1983, faculta a las provincias a celebrar convenios internacionales con fines de desarrollo económico y social, y también a crear regiones, con la misma finalidad, y a establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines. En todos los casos, se trata de crear ámbitos ínter-jurisdiccionales, para la concertación de políticas y acciones, así como entes de gestión de carácter específico para determinados problemas comunes. La base ideológica de estas políticas, corresponde al ejercicio del denominado “federalismo de concertación”  que le otorga al concepto de “región” características diferenciales a la de los sistemas unitarios. Al respecto, el Art. 126 -anterior Art. 108- veda a las provincias la celebración de tratados parciales de carácter político y, en tal sentido, no pueden crearse nuevas estructuras de gobierno. Por tanto, en la República Argentina las regiones no constituyen un nuevo nivel político de gobierno, sino que la provincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder, y la región está constreñida al logro de objetivos de carácter económico y social. Así, si bien la reforma pudo haber concebido, como una opción política más para rediseñar el mapa institucional del país, a la región como cuarto nivel de gobierno, no adoptó esa opción.

Ante la denunciada crisis del federalismo, el ejercicio por parte de las provincias de la facultad reconocida de crear regiones favorece el re-encauzamiento del régimen federal argentino al incentivar, a su vez, la implementación de un federalismo de cooperación y concertación con la finalidad de fortalecer el desarrollo regional (socioeconómico, humano y ambientalmente sustentable). La región –que por su naturaleza instrumental, no es sujeto de la relación federal- debe verse como un órgano territorial que implica, entre otras cuestiones, que aunque no pueden superponerse dos o más regiones convenientemente constituidas, sí una misma provincia puede subdividir su territorio entre diferentes regiones. Desde tal concepción federalista, la región se construye como espacialidad de un problema de desarrollo y área operacional de políticas para la superación de los frenos al mismo.

De allí que la instancia regional  -en sus niveles medio o interprovincial y micro o intermunicipal-  se convirtió en un punto clave para la formulación de políticas que contemplen la diversidad, heterogeneidad y sobre las cuales pueda realizarse una evaluación de impacto –requisito elemental de cualquier política actual.

La creación de regiones se basa en un principio dispositivo: depende sólo de la voluntad y autorización de las provincias para instituirlas -proceso de “abajo hacia arriba”- y no del intento o imposición por parte del gobierno federal que resultaría, por extensión, inconstitucional. En este sentido, la región no puede utilizarse, bajo ningún concepto, como instrumento para centralizar el país o lesionar las autonomías provinciales y municipales. [5]

Un contexto particular de regionalización es planteado por la jerarquía normativa relativa a los tratados internacionales, en el texto constitucional argentino. El Art. 75 inciso 22, en su primera parte, otorga jerarquía superior a las leyes a aquellos tratados celebrados por la Nación con otras naciones u organizaciones internacionales.

El espacio regional del MERCOSUR –abarca, a su vez, otros ámbitos regionales de distinto tipo: espacios organizados fronterizos binacionales (de alcance provincial o estatal) y espacios articulados por identidades regionales internas de cada Estado parte (que representan los intereses locales)-, emergente del Tratado de Asunción (suscripto el 27 de marzo de 1991 y  ratificado por Argentina mediante la ley 23.981), recepta el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR (aprobado por Ley 25.841 de 2004), sobre ideas contenidas en su Preámbulo y establecidas en el Capítulo  III, que hace a la Cooperación en Materia Ambiental. [6]

En lo atinente a los convenios internacionales, el artículo 124  faculta a las provincias “también (a) celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional.” Sobre su base, han de que asignarse nuevos roles a las regiones, las provincias y los municipios en el mundo de la integración y de la globalización.

También la Región, inserta en nuestra estructura federal, se adecua a la aplicación de los principios de subsidiaridad y solidaridad, que conlleva a que se entienda que el hombre debe realizar todo lo que implica el ejercicio de sus responsabilidades antes que el Estado, la de los municipios antes que las provincias, y las provincias y regiones antes que la Nación.

El principio de subsidiariedad (proclamado en el tratado de Maastricht pero limitado al ámbito público), se extiende, en el Estado “Relacional”, a la sociedad civil –sin afirmar la superioridad intrínseca de las organizaciones privadas frente a las públicas, ni viceversa-, e implica admitir la posibilidad que la sociedad civil y la iniciativa privada se incorporen a la satisfacción de las necesidades colectivas e introducir la dimensión competitiva en la relación entre los sectores público y privado. Cooperación y competencia dejan de ser aspectos excluyentes (como sucedía en el Estado de Bienestar) y su integración se transforma en condición necesaria el logro la eficacia social. (MARCHIAR0, 2006)

3.3.1. Relaciones intermunicipales en Argentina: precisión terminológica, tipologías y ausencia de dogmatismo.

Abordar la escala intermunicipal de la regionalización (subespacio provincial), implica el tratamiento de la temática de las relaciones intermunicipales y del asociacionismo. A este respecto, siguiendo  a Douglas Prince (2003) es de utilidad recurrir, en primera instancia, a la vía del nuevo Art. 125 (ex Art. 107, utilizado con suerte dispar desde la década de 1950),  que permite la creación de entes ínter jurisdiccionales, y aunque estas potestades son repeticiones de las consignadas en los incs. 18 y 19 del Art. 75, pueden ser de indudable valor en la «construcción» de la Región, que ahora halla claro sustento en el Art. 124 de la Constitución reformada.

Los municipios –al igual que las provincias-, como actores elementales de la división y organización del territorio constitucionalizado, han de conducir de manera autónoma los procesos regionalizadores de su ámbito. Por tanto, las regiones que  emergen en el marco del Art. 124 no tienen garantizada su existencia institucional y podrán crearse o no, según la iniciativa de los demás protagonistas institucionales (tanto provincias y como municipios), por lo que las regiones de la Argentina actual, en cualquiera de sus niveles, pueden ser calificadas como entes “contingentes o voluntarios”. (GIULIANO, 2006)

Se parte del presupuesto que para el actual desarrollo del asociacionismo no se requiere norma extramunicipal, pues “En principio, tratándose de un gobierno local, no requiere norma jurídica extra-municipio que autorice el asociacionismo. Es la municipalidad conforme a sus propias reglas de derecho la que adecuará una política que propenda en general o en particular la necesidad asociativa” (LOSA, MARCHIARO, 2000). Dada la expansión del asociativismo para, por ejemplo, el ejercicio del poder de policía o ante formas preconfederativas de municipios.

El reconocimiento constitucional provincial expreso parece impuesto desde elementales razones de seguridad jurídica, de plenitud del ordenamiento provincial, ya que sus constituciones son la base del andamiaje jurídico local. Cabe destacar al respecto que el asociativismo intermunicipal, como arreglo institucional, no está presente en buena parte de los marcos normativos que rigen la vida de los gobiernos locales de la República Argentina, tal como lo demuestra el hecho que sólo algunas constituciones y leyes de municipalidades lo contemplan, siendo aún más escasos los supuestos de legislación específica que lo regule. (Cravacuore, 2004). [7]

Sin embargo, existen variadas herramientas jurídicas para desarrollar políticas en lo intermunicipal, que pueden ser consideradas suficientes para el actual estadio de la problemática. Aún con las diferencias que tienen las actuales políticas asociativas respecto del pasado, no hay obstáculo jurídico para su despliegue (LOSA, 1995). A este respecto, la doctrina jurídica argentina es coincidente, pero se debaten puntos concretos del desarrollo de ciertas experiencias y, sobre todo, en lo referido a la materia supramunicipal. Nadie duda de la capacidad de los entes intermunicipales surgidos del proceso de asociacionismo, más allá de eventuales avatares, falta su reconocimiento como tales, tanto de instancias provinciales como privadas (en la medida que en casos se trata de personas jurídicas estatales y en otros no estatales), no siendo necesario siempre la inscripción o petición de personería jurídica alguna por cuanto la tienen por imperio constitucional e implícito (BARRERA BUTELER, 2001).

En Argentina, si bien existen escasas  formas normativamente previstas para la regulación de las competencias, procedimientos de actuación y relaciones de los entes u órganos que ejercen funciones administrativas contemplan el fenómeno intermunicipal, como experiencia original y autónoma, ello no implica que el catálogo de la organización administrativa argentina (personas jurídicas públicas estatales y no estatales, y personas jurídicas privadas) no proporcione instrumentos que puedan ser reelaborados para su utilización en el ínter municipalismo.

No obstante, admitir que cualquiera de los moldes actuales de la administración puede usarse para la ínter municipalidad significa retacear instrumental jurídico necesario para promover y profundizar esta experiencia entre los actores municipales argentinos, puesto que es echar mano a “trajes prestados”, montados para otras finalidades, con otro espíritu y sin la especialidad, la jerarquía y la dinámica que el fenómeno asociativo municipal efectivamente requiere. (GIULIANO-2006). En la práctica, resulta complejo encontrar características generalizables para las formas asociativas pues, bajo distintas denominaciones –asociaciones de municipios, entes o consorcios intermunicipales, corredores, micro regiones y otras semejantes–, se han organizado con grandes variaciones en cuanto al número y tipo de gobiernos involucrados, objetivos y metas, mecanismos de financiamiento y grado de participación otorgada a las organizaciones de la sociedad civil, por lo que resulta complejo encontrar características generalizables.

En un intento por trazar una tipología del asociacionismo intermunicipal en Argentina, puede señalarse, por una parte, atendiendo a la finalidad de los entes intermunicipales, que se percibe la existencia de dos modelos básicos de entes ínter municipales: a) consorcios de servicios, constituidos para la prestación de un servicio público, en pos de un más eficaz y eficiente cumplimiento de las demandas ciudadanas o de las tareas propias de administración, se presentan como adecuados para brindar servicios en localidades con población reducida, en las que no se alcanza la escala adecuada para hacerlos económicamente viables. Pueden ser de constitución formal o de hecho  [8]  y su característica particular es la  flexibilidad, ya que un mismo gobierno local puede asociarse con otros distintos gobiernos, según el tipo de servicio a prestar, pudiendo  integrar más de un consorcio intermunicipal, dado que va articulándose con otros en distintas funciones; b) entes micro regionales, integrados por un conjunto de gobiernos locales que  colectivamente persiguen el logro del desarrollo local-regional [9] e implican, comparándolos con  los entes de servicio, un nivel de mayor coordinación de los gobiernos locales que crean una agenda intermunicipal en todos los órdenes de la administración.

Por otra parte, atendiendo a la modalidad de gestión los entes intermunicipales, también se corresponden dos modelos: a) de gerencia autónoma [10] y de b) coordinación delegada en un funcionario municipal de un gobierno local integrante del consorcio. [11]

Por todo lo expuesto, y atendiendo a algunas experiencias de agrupación o asociación de municipios desde una perspectiva netamente jurídica y administrativa, puede avanzarse hacia una conceptualización de puro corte teórico y no necesariamente legal.

Asociación de municipios: Entidad asociativa compleja de carácter local que, acorde con las experiencias conocidas, se caracteriza por ser una composición de otros entes públicos de carácter primario; en el caso de Argentina, los propios municipios. Siendo posible hablar de entes locales de segundo grado, puesto que constituyen entes compuestos que, contando con el reconocimiento previo de los municipios que los integran, no son comunidades interindividuales, ya que en ellas no participan los vecinos sino las entidades previas de las que estos participan de manera directa.

Mancomunidades: Asociaciones de municipios para el cumplimiento de los fines y funciones que son de su competencia y que, a raíz de su naturaleza y dimensión, exigen la cooperación recíproca de los entes, con el objeto de realizar obras o prestar servicios. Los municipios se asocian con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia, aunque estos entes locales no pueden asumir la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos municipios.

Agrupaciones: Desde una perspectiva técnica, se trata de entidades locales complejas, de carácter forzoso o necesario. Sus componentes son siempre municipios, que es lo que las distingue de los denominados “consorcios”. Su justificación funcional  es análoga a la de las mancomunidades, y sustituyen a las voluntades municipales en las decisiones propias de su destino. Su objeto, generalmente, la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra, o el cofinancianciamiento de  necesidades de recursos humanos, afecta a un número limitado de municipios cercanos y, al igual que las mancomunidades, nacen para superar la insuficiencia aislada de los pequeños municipios. No obstante, dado su carácter coactivo significan una instancia previa frente a comunidades que no se asocian voluntariamente, antes de la fusión, agregación o eliminación. Actualmente, existe acuerdo doctrinario en que han quedado reducidas a las áreas metropolitanas y a las comarcas. [12]

Consorcios: Definibles como la comunidad de intereses que tiene por objeto la vinculación de determinados bienes privativos con otros comunes necesarios o convenientes para el adecuado uso o explotación de los primeros y cuyo fin es la organización y administración, como un todo universal de la situación conjunta de los bienes vinculados (PÉREZ-PÉREZ, 1986).

Con relación al  derecho público, los consorcios constituyen entes locales que asocian libremente a personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, para fines de interés público o social, concurrentes con los de las Administraciones Públicas. Se caracterizan por la intervención de organizaciones no gubernamentales (ONG), ya que si una o varias entidades locales identifican una comunidad de intereses perseguidos por una entidad privada no lucrativa, pueden incorporar a esos entes privados al consorcio, creando así una nueva persona jurídica. Como entes de carácter voluntario, pueden integrarse por entidades locales, administraciones estatales o corporativas y entidades privadas sin ánimo de lucro (fundaciones y asociaciones). Su diferencia fundamental con otras fórmulas institucionales de gestión de carácter privado (tales como fundaciones o asociaciones civiles) radica en  su componente de derecho público. La norma básica del consorcio es el estatuto -consecuencia inmediata del pacto asociativo- que determina su nacimiento y constituye su reglamento.

El consorcio público no aparece tipificado en el derecho positivo argentino, más allá de algunas regulaciones aisladas y parciales, que no abarcan al instituto en todas sus posibilidades y variaciones operativas. Atendiendo a destacada doctrina administrativista, no existe una preceptiva orgánica sobre el instituto, sino una legislación dispersa y casuística, tal que, en casos la legislación deviene amplia y considera que toda persona, estatal o no, puede integrar un consorcio, mientras que en otros se rige por un criterio limitado, obligando a la participación estatal de modo mayoritario o minoritario.

En la figura del consorcio queda comprendida la especie corredor productivo, terminología de raigambre en la práctica intermunicipal de la Provincia de Buenos Aires.

Micro–región: Su figura amerita un tratamiento especial dentro del proceso de regionalización intermunicipal, tanto porque hace diez años que es una institución utilizada  por parte de diversos municipios a lo largo de todo el país como por su indubitable importancia en materia de desarrollo local sostenible. Es un tema de derecho público provincial y municipal, ya que en la  Argentina quién regula la materia municipal es el propio municipio (cuando hay autonomía institucional plena), pero también la Provincia (en ejercicio de su potestad regulatoria de la materia municipal cuando la autonomía local no es plena), quedando claro entonces que la micro región surge fuera del derecho estatal-nacional. No obstante, cabe resaltar que la cuestión micro regional no debilita sino fortalece la autonomía municipal puesto que: “La autonomía es piedra angular del sistema municipal pero en nuestro tiempo no es ni suficiente ni universal. Si se la alcanza, pueden suceder dos cosas: o bien se la dogmatiza y se trasunta en aislacionismo y fundamentalismo inútil; o bien se la proyecta institucionalmente, con las consecuencias de que el municipio se “multiplique” y la autonomía se supere, indefectiblemente, mutando hacia el asociativismo y la concepción regional” (GIULIANO, 2005: 225).

La micro-región debe ser concebida como una instancia de coordinación, debate, planificación y decisión que, aún en el plano micro, puede desarrollar competencias no escasas. Al igual que acontece en la Región Interprovincial u otras experiencias de coordinación intergubernamental, muchas de ellas altamente informales, es  una “instancia real” de análisis y decisión y luego cada uno de los actores partícipes (generalmente gobiernos locales) ejecutan por sí lo que se ha decidido en dicho ámbito. Por tanto, es posible sortear, en una primer etapa, el no reconocimiento provincial formal, puesto que en la medida que la micro-región sea un ámbito de coordinación de competencias locales propias no hay obstáculo.

Buena parte de las micro-regiones argentinas se da bajo esta óptica: desde el punto de vista formal son “entes intermunicipales” creados por decisión propia de cada gobierno local mediante un acta acuerdo que no requiere otra ratificación que no sea la del cuerpo legislativo propio. La organización que asuma se fija en un estatuto y determinadas acciones se ejecutan en cada gobierno local por mandato. (MARCHIARO, 2007) [13]

En resumen, el concepto de micro-región (polisémico multívoco, al igual que la autonomía municipal) atiende en Argentina a una figura ínter local que rediseña el rol del municipio y asimismo impacta sobre lo provincial, cuyas potencialidades y límites están dados en el federalismo, por el nivel de coordinación, concertación, que a modo de región flexible siempre asume  materia “institucional y no territorial”. Se trata, por tanto, de una figura de base que puede asumir notas formales o informales y no ha de confundirse con las herramientas jurídicas que se desarrollan desde la misma.

Las constituciones provinciales argentinas, son generosas con el fenómeno intermunicipal –pues en 18 de ellas existen disposiciones expresas y solo 6 hacen silencio (Santa Fe, Mendoza, La Pampa, Tucumán y Formosa)-, aún el silencio no inhibe esta dimensión, en cambio, en cuanto a la supramunicipal, como micro-región  [14] o como área metropolitana, requiere autorización.

3.3.2. Para muestra basta… la regionalización en la Provincia de Buenos Aires

En la provincia de Buenos Aires se ha desarrollado una intensa actividad asociativista entre los municipios/partidos.

La figura adoptada es la de los consorcios, bajo distintas denominaciones entre las cuales prevalece la de corredores, tal como ya se ha puesto de resalto.

En un inicio, los entes asociativos bonaerenses nacieron bajo el marco regulatorio del artículo 43 de la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, según la reforma introducida por la 12.288 [15] , que determinó que su funcionamiento se basara en un estatuto social en el que se definieran los objetivos del consorcio, sus características organizacionales, las fuentes de financiamiento y la relación con los particulares. Adquirieron diversos formatos y a fines de 1999 existían 13 consorcios, [16] que agrupaban a 92 municipios del interior provincial. [17] Desde el año 2000 se han liquidado 6 entes intermunicipales y creado 2 nuevos: uno institucionalizado (Consorcio de Municipios del Conurbano Sur COMCOSUR) y otro no (Región Metropolitana Norte).

En 2006 se sanciona la ley 13580 de Consorcios de Gestión y Desarrollo  [18] , que otorga un nuevo encuadre -tal como se deduce de los objetivos que le asigna a los entes, más allá de los que surjan de sus estatutos [19] – al rico mapa de la regionalización de la provincia de Buenos Aires derivado de la actividad asociativa municipal, tal como surge del Cuadro 1.

Cuadro 1 “Proceso de Integración Intermunicipal de la Provincia de Buenos Aires, Argentina”

Fuente: Elaboración propia

4. Créditos y débitos de la autonomía de los gobiernos locales para el desarrollo territorial

4.1. El caso testigo de la Provincia de Buenos Aires

En términos generales, la autonomía municipal es la posibilidad de las sociedades locales de gobernarse por sí mismas, sin injerencias de otras esferas del Estado; en términos institucionales, significa el autogobierno local. La autonomía política implica la posibilidad de elegir en forma independiente a las autoridades; la autonomía financiera permite al gobierno local definir y manejar por sí mismo sus recursos: darse su presupuesto, crear, percibir y gestionar por sí los recursos y desarrollar su giro económico –financiero sin estar sujeto a otras autoridades; por su autonomía institucional las autoridades locales ejercen un poder constituyente municipal, dictándose sus propias normas fundamentales, creando sus instituciones y estableciendo sus principios de operación y finalmente la autonomía administrativa supone independencia para conformar y gestionar su estructura y designar al personal.

Por su naturaleza jurídica, el ámbito municipal no aparece en Argentina bajo una forma unívoca; por el contrario, su expresión es compleja y resulta del peculiar entramado tejido por la forma federal de Estado adoptada, lo cual repercute, básicamente, a través de dos cuestiones. Una de ellas, es la referida a la condición flexible de su autonomía, diferenciando entre provincias que estatuyen municipios con facultades muy limitadas y régimen legal uniforme y otras que, por el contrario, les conceden autonomía amplia e, incluso, un poder constituyente de tercer grado que les faculta a regular soberanamente sus instituciones, por medio de la sanción de sus propias Cartas Orgánicas. Estas configuran, así, instrumentos formales, aptos para plasmar los mecanismos institucionales de participación comunitaria.

Otra cuestión, es la relativa a la subsistencia de asimetrías respecto a la definición municipal de sus competencias relativas a las atribuciones (propias, concurrentes o delegadas), al territorio (sistema municipio-ciudad o sistema municipio-departamento / partido) e, incluso, relativas al sistema de categorización de la institución municipal.

En el ordenamiento institucional de Argentina, la autonomía municipal no es un concepto absoluto, sino que, según los casos presenta diferentes grados.  Esas diferencias dependen de la existencia de algún grado importante de autonomía económica, esto  es de capacidad del gobierno local para manejarse con sus propios recursos o bien, de que su dependencia de recursos de otros niveles no afecte su capacidad para ejercer las otras dimensiones de su autonomía, que no debería entenderse ni condicionarse a la autosuficiencia del municipio en términos estrictamente económicos y financieros.

La autonomía de las municipalidades, el ejercicio de las atribuciones que les corresponden y la posibilidad de cumplir realmente un papel relevante en el desarrollo local están asociados, de manera particular, con su capacidad financiera.  La posibilidad de contar con recursos suficientes para el desarrollo de sus acciones, o de obtenerlos en forma autónoma, son dos de los elementos centrales que definen las posibilidades de los gobiernos locales de responder a las expectativas de la población.  [20]

Los gobiernos locales se definen dentro de un sistema de relaciones con los otros dos niveles del Estado, el nacional y el provincial, particularmente con base en la distribución de atribuciones y de recursos entre esos niveles. La distribución hace referencia al grado de centralización o descentralización de la organización estatal como un todo. En tal sentido, el rol que pueden cumplir las municipalidades argentinas depende de la manera como se distribuyen las  capacidades institucionales del Estado entre los diferentes niveles gubernamentales. De ello dependen sus atribuciones y los recursos con que cuentan para llevarlos a cabo.

Las constituciones de las provincias argentinas -a excepción de las de Buenos Aires y Mendoza- consagran la autonomía municipal. Sin embargo, a pesar de ello, en la práctica los municipios argentinos siguen teniendo una fuerte dependencia política y económica de sus respectivos gobiernos estaduales por lo que resulta imprescindible que éstos continúen profundizando la instrumentación de reformas tendientes a generar una real autonomía de los gobiernos locales, en concordancia con lo establecido por el citado artículo 123.

La Provincia de Buenos Aires, al reformar su Constitución en 1994, omitió introducir la autonomía municipal, violando de esta forma el Art.123 de la Constitución Nacional previamente reformada durante el transcurso de ese año.

A consecuencia de ello, los municipios de la provincia más importante del país (Buenos Aires) se vieron privados de tener autonomía manteniéndose de esa forma el fuerte centralismo imperante hasta este momento y, del análisis del régimen municipal en su propia Constitución (en la Sección Séptima, Capítulo único, artículo 190 a 197), del cual se desprende que los municipios de esa provincia son autárquicos y que sus atribuciones y deberes se encuentran muy acotadas, siendo incorporadas a una norma provincial (Decreto Ley Nº 6759/58 o Ley Orgánica de las Municipalidades).

Lo paradigmático del caso queda expuesto en las siguientes características: a) El Municipio, como toda comunidad política, es un sistema de organización de la convivencia de los grupos humanos que se asientan sobre un determinado territorio que asumen como propio. El tipo de comunidad política y su estructura están relacionados con el territorio. El territorio del Municipio gira sobre el ejido urbano de la Ciudad y el ámbito de influencia; b) La reforma de 1994 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires no modificó el capitulo sobre el mal llamado Régimen Municipal de la provincia. La provincia carece de estructura municipal. Su estructura es unitaria descentralizada en departamentos, a semejanza que lo es la República Oriental del Uruguay, sin contar además que en Uruguay, el Consejo de Intendentes de Departamentos es una institución representativa a nivel Estatal, de la que carecen también los Partidos en que se divide territorialmente la Provincia de Buenos Aires.; c) El sistema en la provincia es un modelo representativo dependiente sin participación efectiva y sin autonomía de gestión de la Ciudad; d) Corresponde definir el sistema de organización municipal. Junto a ello habrá que decidir que hacer con la actual división en Partidos, si subsisten o no y si subsisten con qué funciones y competencias; e) El sistema municipal tendría que seguir un modelo autónomo representativo/participativo, descartando todo modelo autoritario y todo modelo dependiente; f) No se corresponde con el concepto de autonomía, el condicionamiento de la misma a la autosuficiencia, algo que ni los Estados independientes pueden sostener en el mundo globalizado; y g) La coordinación interestatal tendrá que seguir los principios de asociatividad, subsidiariedad y proximidad alcanzando un modelo autónomo, definiendo las funciones y competencias y definiendo la estructura de gestión.

El territorio de los municipios de Provincia de Buenos Aires comprende áreas rurales vastas y una o varias localidades; en la de mayor importancia –la localidad cabecera- se instala la institución municipal y en las más pequeñas se instalan “delegaciones”. Aunque creados por ley, según los procedimientos previstos para la formación y sanción de las leyes, dado que la Constitución de Provincia de Buenos aires y la Ley Orgánica no establecen con precisión las condiciones que debe reunir un territorio para constituirse en municipio, se genera un vacío legal que ha permitido la aparición de algunas prácticas que se aplican para ir resolviendo los problemas de reconocimiento y legitimación de las nuevas jurisdicciones, tales como la  subdivisión de municipios existentes para dar origen a otros nuevos. Dicha práctica forma parte de procesos complejos –socioeconómicos y políticos- que han resultado en el aumento significativo del número de Partidos en los últimos 150 años. En 1865 ya existían 72, hoy son 134 pero están en marcha muchísimos pedidos de creación de nuevos municipios emergentes de vocaciones “autonomistas” locales y/o de proyectos provinciales.

Tal configuración del territorio municipal es clave para entender por que la “subdivisión” es una práctica aceptada en la provincia: cuando las localidades más pequeñas crecen suelen reclamar la separación del municipio al cual pertenecen. Un conjunto de argumentos que se repite a lo largo del tiempo sirve para justificar las demandas separatistas, se apoyan en las capacidades locales para enfrentar el futuro, particularmente de signo económico, y en las “identidades locales” construidas a partir de vivencias compartidas en la comunidad.

Si las propias autoridades afectadas plantean el tema no hay mayor problemas de legitimación, pues se las asume como “naturales” representantes de sus municipios, pero el tema parece ser otro cuando el planteo está en cabeza de los propios vecinos. Y este es el debate que se está dando en la Provincia de Buenos Aires, donde a la mora constitucional antedicha se agrega la no menos importante que tiene que ver con la existencia misma del municipio, en tanto el sistema de municipio-partido es insostenible desde el punto de vista jurídico y aún político (entre otros, Zuccherino, 1986).

Actualmente, existen en la provincia de Buenos Aires alrededor de setenta pedidos de autonomía de ciudades y localidades del conurbano bonaerense y del interior.  Los lugares en los que se reclama la autonomía son diversos –desde pequeñas localidades, hasta ciudades que superan los 100.000 habitantes-, pero los argumentos son los mismos, aseverando que “en la provincia sólo progresan las cabeceras de los partidos”. 

La Asociación “Nuevos Municipios” declara como objetivo fundamental, promover en la provincia de Buenos Aires el cambio del sistema territorial de municipio-partido por el sistema territorial por localidad para la determinación de los límites de los municipios con el establecimiento de diferentes categorías para los mismos. Ello, en consonancia con las actuales tendencias de organización del régimen municipal, que se orientan hacia la existencia de distritos de reducida superficie territorial y con una menor densidad de población, con el fin de llevar adelante políticas eficientes y transparentes en cuanto a la prestación de servicios públicos, como así también a mejorar la calidad de las instituciones, posibilitando a la sociedad un adecuado control de la gestión.

Al contrario de la gran mayoría de las provincias argentinas, que privilegian la organización en Ejidos Municipales y su ámbito de influencia para la determinación territorial municipal (cada uno con su Municipalidad como gobierno, derecho al que acceden las ciudades cuando alcanzan un status legal determinado, previsto por cada Constitución Provincial), la provincia de Buenos Aires se divide en Partidos a cuyo frente en la ciudad cabecera, se encuentra, dice el texto constitucional provincial: una  Municipalidad. Por lo tanto, en ella la Municipalidad no es el gobierno de un Municipio sino el gobierno de un Partido (genéricamente hablando, los departamentos en que se subdivide la provincia). Sin embargo, esta carencia de un verdadero municipio, no implica la ausencia del valor de lo “local” en su ámbito. Así lo confirma la creación de nuevos municipios mediante leyes sancionadas en 1995, en cuyos fundamentos se reconocen y sostienen como central “la vida local” y  la “problemática  local”, para “…superar las dificultades de gestión de la problemática local, derivada del excesivo tamaño de los municipios de la región…”

5. Balance a modo de reflexión final

Se ha abordado el análisis del papel de la interacción municipio/territorio a los fines de la gestión local ambientalmente sostenible en la Argentina. De resultas ha quedado patentizado que el régimen municipal es más amplio que el tema de la autonomía –sin dejar de reconocer que ésta es su eje-, puesto que se conjugan numerosas variables jurídicas y no jurídicas en lo atinente al “nuevo rol del municipio argentino” y la “función” del municipio. El derecho municipal es el derecho de la ciudad;  por tanto, todo cambio que opere en dicha base se ha de reflejar de un modo u otro en lo jurídico. Por ello el nuevo rol y la función que desarrollan nuestros municipios mutan como la misma ciudad y con ello el derecho municipal, cuyo dinamismo se origina en este punto. (MARCHIARO, 2006)

En lo referido a la autonomía municipal, son escasas las debilidades en el plano jurídico con relación al contexto. A ese respecto, ha de comenzarse por lo que no hicieron algunas provincias,  constituyendo el caso paradigmático el de Buenos Aires.

Hemos de acompañar la posición no “optimista” de Marchiaro (2006) atendiendo a que los años posteriores a la reforma de 1994 pusieron a los municipios argentinos en un lugar bien diferente al programado. Muchos gobiernos locales no fueron el “nuevo rostro” del estado y la democracia argentinas, otros muchos estuvieron a la altura de las circunstancias (IFAM, 1999) y se constituyeron en el “germen de lo que vendrá”, pero el mapa general de los municipios siguió el derrotero estructural de Nación y Provincias. Ello conduce a concluir que la constitucionalización de la autonomía municipal era una de las  bases para la reconstrucción del país en todos sus planos, tanto del desarrollo como de la ciudadanía y la democracia, pero no suficiente por sí misma.

Se mencionó el contexto, que descentraliza conflictos y centraliza el poder, imponiendo mayores responsabilidades a lo local sin reconocer las competencias respectivas, trasladando deberes de todo tipo sin los recursos indispensables. En ese estrecho marco en el que se ha desarrollado la institución ha de encontrarse el freno a su potencialidad.

El debate por las autonomías municipales que se desarrolla en la provincia de Buenos Aires, conduce a introducir la reflexión respecto al tema de los derechos colectivos en nuestro ordenamiento y en general en el mundo, siendo el ámbito municipal un escenario más de debate.  Una parte de la garantía de la autonomía municipal habrá de vehiculizarse en el tópico del desarrollo humano sustentable, en tanto competencia concurrente Nación-Provincia-Municipio.

Lo expuesto en materia de regionalización intraprovincial denota el desarrollo de asociativismo municipal en Argentina, con énfasis en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires (“bonaerense”) y la existencia de cierta orfandad en materia de modelos  eficaces  y de cierta permanencia en el tiempo y el espacio. Entre sus causas pueden citarse “la sosedad de la legislación que las diseña y la tibieza del modelo regional estipulado en la reforma constitucional nacional de 1994” y “la ausencia de vocación regional y a las “incertidumbres” que embargan a los operadores políticos del sistema argentino.” (GIULIANO, 2006)

Atendiendo a las dificultades del asociativismo intermunicipal en Argentina, Cravacoure (2004) señala las enseñanzas que casi dos décadas de desarrollo del proceso permiten obtener  respecto de lo que se han detectado como sus principales problemas políticos y de gestión. Entre los primeros, la dificultad característica puede detectarse en la asociación entre política y territorio, dado que, tradicionalmente, la gestión local toma referencia en los límites estrictos del territorio delegado para su administración, sin tomar en cuenta que las políticas públicas locales pueden tener influencia en escalas jurisdiccionales mayores. Ello dificulta a los funcionarios municipales pensar las políticas desde una perspectiva regional, lo que entorpece el asociativismo intermunicipal y retroalimenta la carencia de experiencia asociativa de los gobiernos locales que exige, además, el aprendizaje de una nueva forma de gestionar más compleja. Asimismo, pesa el énfasis político puesto en las iniciativas micro-regionales en menoscabo de los entes de servicios. Las agendas ambiciosas de estas iniciativas no reparan que la gestión micro-regional exige un esfuerzo mayor que la de un ente de servicios, limitada a una única función municipal. Su causa suele provenir de vincular el asociativismo intermunicipal con un regionalismo desconcentrador promovido desde los gobiernos provinciales.

Mayor dificultad ha de señalarse con respecto a la existencia de políticas, tanto nacionales como provinciales, poco favorables al asociativismo intermunicipal.

Y finalmente, ha de reconocerse la falta de apropiación del asociacionismo intermunicipal por los estratégicos locales del desarrollo. Usualmente, las iniciativas están limitadas a la esfera estatal, no resultando habitual la inclusión de los empresarios y de las organizaciones de la sociedad civil en los órganos decisorios. Esto resulta paradójico puesto que el asociativismo intermunicipal ha estado básicamente orientado a la promoción del desarrollo local, en el que resulta central la opinión de los actores estratégicos.

Entre las  dificultades de gestión de los entes intermunicipales, sobresale la falta de sostenimiento presupuestario de las iniciativas. Los aportes de los gobiernos locales suelen resultar insuficientes para sostener las acciones de cooperación, por lo que existe una fuerte dependencia de los aportes nacionales, provinciales o internacionales y ha resultado frecuente que muchos entes se paralicen al acabar los fondos disponibles.

Lo hasta aquí destacado, lejos de ser una visión negativa del significado del municipio y de la regionalización intraprovincial, debe ser considerado como un aporte al aprendizaje de la experiencia y las dificultades detectadas, por lo que las consideraciones expuestas a modo de reflexión final se encuentran guiadas por la firme convicción de la valía de la institución municipal y del proceso de asociativismo intermunicipal como ejes del desarrollo local sustentable.

La región intraprovincial como instrumento de acción política y espacio en el que se desenvuelven procesos dinámicos de construcción de identidades colectivas, en marcos institucionales que admiten situaciones de pluralidad cultural capaces de resistir la homogeneización de las fuerzas determinantes de la política económica. Los logros de la sociedad territorialmente organizada dependen, en gran medida, de su articulación con el Estado, mediante tratados ínter-jurisdiccionales, insertos en un federalismo de concertación o cooperación, como nueva forma de ejercicio de las competencias, acorde las enseñanzas del maestro Frías. Los municipios han de encontrar en las constituciones provinciales un marco, cada vez más propicio, para las relaciones intermunicipales en general y para el inicio del camino a la micro-región municipal, caracterizada por la intensa interacción de los actores sociales públicos y privados en pos de la democracia participativa. (MARTINEZ, LOPEZ ALFONSIN, 2008)

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NOTAS

[*] Magíster en Ambiente Humano, Abogada, Investigadora y Profesora Asociada Ordinaria de la División Derecho, Departamento de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Luján, y Profesora Adjunta Regular de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. [email protected], [email protected]

[**] Magíster en Ambiente Humano, Especialista en Economía Regional, Geógrafa, Investigadora Independiente de la Carrera del Investigador Científico y Tecnológico (CIC) del CONICET Argentina, Profesora Titular Ordinaria de la División Geografía, Departamento de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Luján. [email protected] . [email protected] ,

[1] Las constituciones provinciales han organizado los regímenes orgánicos de sus municipios (leyes orgánicas municipales dictadas por las legislaturas provinciales), lo que implicó que buena parte de la doctrina sostenga que los municipios no son entes autónomos, ya que sus normas fundamentales son sancionadas por el Poder Legislativo provincial que diseña sus órganos de gobierno municipal.

[2] Ante la imposibilidad de modificar la parte dogmática de la Constitución, el constituyente de 1994 se vio obligado a incluir esta cláusula en este título referido a las provincias y no en el artículo 5º que era el lugar donde quizás correspondería en razón de una mejor técnica legislativa.

[3] Se visualizan en el municipio nuevas funciones asociadas a procesos de modernización administrativa; entre otras, la creación de nuevos ámbitos para nuevas prácticas (tales como el consenso y la participación), la articulación entre actores y áreas de la administración, construcción de agendas de desarrollo local sostenible con temas que preocupan a los ciudadanos (tales como: políticas de redistribución, cambio en las políticas públicas, impulso a la actividad industrial y comercial, política ambiental, promoción del empleo, etc.), la promoción y atención de demandas sociales vinculadas con la profundización de la desigualdad, la pobreza y la exclusión (ayuda social, atención de la salud, educación, etc.). Los mencionados cambios, junto con la recurrencia de escasez de recursos para dar respuestas a las demandas crecientes de la población, han generado una crisis importante en el “modelo centralizado de gestión local”, en la cual el gobierno municipal aparece como el referente inmediato de demandas concretas de la gente, ya que las instancias nacional provincial siguen interviniendo pero con modalidades distintas a las tradicionales. Así, los gobiernos locales reciben “ofertas de recursos”, provenientes de distinto tipo de instituciones ó de otros niveles de gobierno (todavía son aportes significativos que se vuelcan a programas sociales, programas de salud y gestión ambiental, programas de vivienda, etc.), a las cuales se accede por medio de “proyectos” que implican la preparación de documentos de planificación de acciones, control de gastos, evaluación de gestión, participación/ involucramiento de los beneficiarios, etc. Estos recursos representan grandes posibilidades para la solución de problemas concretos de la gestión local, todos los municipios quieren acceder a ellos porque pueden generar un fuerte impacto en la administración. Pero tienen requerimientos de acceso, capacidad de selección de equipos consultores para llevarlos a cabo (tanto el proyecto como su evaluación de impacto), cumplimiento de plazos para la ejecución y control de la gestión (monitoreo) muy estrictos.

[4] Un examen somero de lo acontecido hasta principios de los años 90 del siglo veinte, muestra al municipio cumpliendo funciones eminentemente administrativas, con pocas competencias reales y pocas funciones concretas, dado que otros órdenes del estado (el nacional y el provincial) intervenían mucho más en la gestión. Los cambios producidos en la bisagra entre los siglo XX y XXI representan una ruptura de los esquemas típicos de administración que demandan de otras herramientas, en tanto nuevos actores han cobrado importancia y son convocados a participar en el gobierno.
Los mencionados cambios, junto con la recurrencia de escasez de recursos para dar respuestas a las demandas crecientes de la población, han generado una crisis importante en el “modelo centralizado de gestión local”, en la cual el gobierno municipal aparece como el referente inmediato de demandas concretas de la gente, ya que las instancias nacional provincial siguen interviniendo pero con modalidades distintas a las tradicionales. Así, los gobiernos locales reciben “ofertas de recursos”, provenientes de distinto tipo de instituciones ó de otros niveles de gobierno (todavía son aportes significativos que se vuelcan a programas sociales, programas de salud y gestión ambiental, programas de vivienda, etc.), a las cuales se accede por medio de “proyectos” que implican la preparación de documentos de planificación de acciones, control de gastos, evaluación de gestión, participación/ involucramiento de los beneficiarios, etc. Estos recursos representan grandes posibilidades para la solución de problemas concretos de la gestión local, todos los municipios quieren acceder a ellos porque pueden generar un fuerte impacto en la administración. Pero tienen requerimientos de acceso, capacidad de selección de equipos consultores para llevarlos a cabo (tanto el proyecto como su evaluación de impacto), cumplimiento de plazos para la ejecución y control de la gestión (monitoreo) muy estrictos.

[5] No obstante, el artículo 75 inciso 19, que contempla la potestad del gobierno federal de “promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”, faculta al Congreso de la Nación a participar en el proceso de regionalización (por ejemplo, mediante la transferencia de competencias a las regiones), hecho que requiere la coordinación o concertación de políticas e iniciativas para que guarden entre ellas cierta armonía y coherencia. De ahí que primen los criterios de flexibilidad, funcionalidad y de coordinación jurisdiccional en pos a la mejor integración territorial y económica de Argentina (siguiendo el pensamiento de Hernández-1997).

[6] Su Art. 6 prevé, entre otras cuestiones, que “… Los Estados Partes profundizarán el análisis de los problemas ambientales de la sub-región con la participación de los organismos nacionales competentes y de las organizaciones de la sociedad civil, debiendo implementar, entre otras, las siguientes acciones: b) incentivar políticas e instrumentos nacionales en materia ambiental, buscando optimizar la gestión del medio ambiente; c) buscar la armonización de las legislaciones ambientales, considerando las diferentes realidades ambientales, sociales y económicas de los países del MERCOSUR…” A propósito de ello, considera en el Anexo de Áreas Temáticas, en su punto 3, diversos instrumentos de política ambiental.

[7] Cada provincia argentina, comprometida en este proceso, debería generar una legislación local que modele la organización intermunicipal, o en su defecto, y desde una postura ultrautonomista, debería esperarse esa iniciativa de cada una de las unidades municipales de rango autónomo.

[8] Los entes formalizados contemplan un conjunto de procedimientos legales (generalmente la firma de un convenio intermunicipal y su posterior ratificación por los concejos deliberantes); los de hecho, que dos o más gobiernos locales se ponen de acuerdo para coordinar políticas pero no rubrican actos administrativos, por impedimento o por falta de vocación. Un ejemplo positivo de estos últimos lo ofrece el Sistema de Compras Conjuntos, promovido por la Municipalidad de General Pinto (provincia de Buenos Aires) por el cual los municipios negociaban en conjunto la compra de bienes, buscando los precios más bajos por la compra colectiva pero luego solicitaban la facturación por separado porque no podían hacer lo de manera única para todos los municipios porque la ley provincial no lo permite. La experiencia ha logrado reducciones de costos de entre 30% y 40% (CRAVACUORE et alii 2004b).

[9] Según un relevamiento reciente, éste aparece como el modelo predominante en la Argentina, puesto que la totalidad de los entes intermunicipales tienen, entre sus objetivos, el desarrollo económico. Se ha de asociar la cuestión con la instalación de la temática en la agenda local después de mediados de la década de 1990, cuando la crisis de las economías regionales y el incremento del desempleo dieron lugar a la creación de nuevos instrumentos para paliar localmente los efectos negativos de la política económica.

[10] Implica la delegación, por parte de los gobiernos locales, de la coordinación del ente intermunicipal en un funcionario contratado especialmente, que acompaña al consejo directivo integrado por los intendentes o presidentes comunales. El coordinador o gerente puede ser acompañado por un grupo de colaboradores que se dediquen con exclusividad a la gestión del ente, por lo que los gobiernos locales integrantes deben garantizar los recursos necesarios para el sostenimiento de esta estructura administrativa.

[11] Si bien resulta más eficiente, puede generar un efecto nocivo sobre el proceso de articulación, puesto que un funcionario municipal ha de responder a las necesidades de su propio municipio y, simultáneamente, velar por los intereses del conjunto de gobiernos locales, lo que se torna más que dificultoso en la práctica debido a que se espera que el mismo sea capaz de desarrollar ambas tareas con eficacia y se corre el riesgo de concentrar beneficios colectivos en un único gobierno local.

[12] En Argentina, a pesar de la inaplicabilidad de la mencionada figura –dado su carácter forzoso o necesario que contraviene la ya apuntada calificación de la región, en cualquiera de sus niveles, como entes “contingentes o voluntarios”-, existe un ejemplo de área metropolitana con la característica de constituir una aglomeración sin un gobierno metropolitano, pero que se encuentra coordinada a un nivel superior (con una coordinación de tipo funcional), en la que se establecen mecanismos o instituciones para la prestación de servicios o funciones específicas en territorios definidos. En esta modalidad se inscribe la experiencia de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE), creada a partir de un decreto-ley de la Provincia de Buenos Aires.

[13] Por todo lo expuesto, lo intermunicipal, lo asociativo y lo micro regional surgieron y se consolidan, más allá del silencio o la oscuridad de la ley y más allá de la imprevisión de sus actores: el derecho municipal y constitucional provincial permiten esta emergencia. Si hay previsión constitucional provincial mucho mejor, pero si no la hay no significa impedimento alguno, si tal vez hacia futuro, como bien lo indican algunos autores (DOUGLAS PRICE, 2000).

[14] La micro-región solo esta contenida de modo expreso en la Constitución de la Provincia de Chubut y, a partir del 2007, en la Constitución de la Provincia de Corrientes.

[15] Art. 1º) Sustitúyese el artículo 43 del Decreto Ley 6.769/58 -Orgánica de las Municipalidades-, ratificado por Ley 5.857, por el siguiente: Artículo 43: Podrán formarse consorcios entre varios municipios, o entre una o más Municipalidades con la Nación o la Provincia u otras Provincias para la concreción y/o promoción de emprendimientos de interés común. En dichos consorcios podrán participar personas de carácter privado, físicas o de existencia ideal, que pertenezcan al ámbito territorial del o de los entes estatales que los integren. Los consorcios tendrán personalidad propia y plena capacidad jurídica. Se regirán por las disposiciones de esta Ley, sus estatutos orgánicos, la normativa local y general, y los principios específicos de la actividad que constituya su objeto. Para la creación del consorcio, cada integrante deberá contar con la autorización pertinente, conforme a las normas vigentes en cada jurisdicción. El régimen contractual de los consorcios será el establecido en sus estatutos orgánicos y sus respectivos reglamentos, sin perjuicio del poder fiscalizador que corresponda a las autoridades administrativas competentes en los casos en que el ordenamiento jurídico lo disponga. Los estatutos precisarán el objeto del consorcio, que podrá consistir en una o más actividades, la participación que corresponde a cada integrante, la forma en que habrán de ser reinvertidas las utilidades y el destino de los bienes en caso de disolución. En el acto de constitución cada partícipe deberá integrar su cuota, debiendo preverse, en su caso, la correspondiente autorización presupuestaria. No obstante, el consorcio podrá generar sus propios recursos y administrarlos de conformidad a sus estatutos. Los gastos de funcionamiento no podrán exceder del diez (10) por ciento del presupuesto total por cada ejercicio. A los fines de la constitución del consorcio, los municipios podrán aplicar un gravamen destinado a ese solo y único objeto. El mismo podrá consistir en un gravamen nuevo o en un adicional sobre los existentes. Cada municipalidad sancionará la creación del gravamen, efectuará su percepción e ingresará lo recaudado en una cuenta especial de su contabilidad para transferir el crédito y los montos resultantes al presupuesto del consorcio.

[16]Consorcio Región Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires, Municipios al Mercosur, Corredor Productivo del Atlántico, Consejo Productivo de Desarrollo Regional (COPRODER), Región Cuenca del Salado (COPROSAL) Corredor Productivo Buenos Aires (COPROBA), Corredor Productivo del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (COPRONOBA), Consejo de Desarrollo del Noroeste (CODENOBA), Zona de Crecimiento Común, Consorcio TOAR, Consorcio Intermunicipal de Desarrollo Regional (CIDERE), Corredor Productivo del Noroeste Bonaerense (COPRONE), Consorcio Intermunicipal.

[17] La norma citada no tuvo el efecto esperado de favorecer la consolidación del proceso mediante una clarificación de su constitución legal y de sus aspectos administrativo-financieros, en parte debido a que sus elementos positivos (Ej.: financiamiento de los entes por una tasa específica) no tuvieron un efecto práctico y por otra, puesto que la desarticulación de entes tuvo un efecto jurídico perjudicial sobre los funcionarios responsables por su definición jurídica imprecisa.

[18] ARTICULO 1.- Son Consorcios de gestión y desarrollo los constituidos por varios Municipios entre sí, o entre uno o más Municipios con la Nación, la provincia de Buenos Aires, una o varias personas de existencia ideal de carácter privado o público que se encuentren ubicados dentro del ámbito territorial de la provincia de Buenos Aires, o con personas físicas o entes estatales descentralizados. La constitución y funcionamiento se regirá por las disposiciones de la presente ley, sus estatutos orgánicos, las normas generales y especiales vigentes y las normas que las modifiquen o sustituyan.- Los Consorcios tendrán personería propia y plena capacidad jurídica. .

[19] ARTICULO 2.- Los objetivos de los mismos serán sin perjuicio de los que establezcan sus propios estatutos, los siguientes: 1) Propiciar la radicación de pequeñas y medianas empresas, microempresas, pequeñas y medianas unidades productivas e industriales en sus respectivas regiones. 2) Propender al logro de una mayor competitividad y a un crecimiento armónico que lleven al equilibrio de las distintas propuestas productivas e industriales regionales que se instalen. 3) Facilitar a los productores y demás actores del sistema la información y/o capacitación necesaria para llevar a cabo con éxito los proyectos productivos, posibilitándoles el acceso a mercados internos y externos para la venta de sus productos. 4) Fomentar el desarrollo de las distintas explotaciones productivas e industriales, respetando de manera prioritaria el medio ambiente. 5) Fomentar y arbitrar los medios que permitan a los productores un fácil acceso a nuevas tecnologías y su uso idóneo para alcanzar los niveles de costos y excelencias que exigen los mercados nacionales e internacionales. 6) Propender a una fluida comunicación entre áreas afines de los municipios integrantes, para intercambiar experiencias, información, desarrollar programas comunes, entre otras cuestiones. 7) Fomentar la asociación de productores e industriales bajo las formas jurídicas que se consideren convenientes para gestionar y promover la comercialización de productos, bienes y servicios. 8) Generar un compromiso solidario entre los integrantes del Consorcio tendiente a producir un crecimiento armónico, que evite la concentración de riqueza y población en algunos distritos en detrimento de otros, sin que esto implique el cercenamiento de las autonomías municipales, ni su derecho a implementar sus propias políticas de desarrollo. 9) Impulsar la constitución de un Foro de Concejales en cada consorcio que permita unificar criterios, para una legislación común, en aquellos aspectos que le sea posible de acuerdo a su región. 

[20] En términos generales, los ingresos recaudados por las administraciones municipales provienen de impuestos, tasas, derechos, contribuciones, patentes, multas, permisos y licencias, siendo los mas importantes para el financiamiento de las políticas y prestaciones de servicios locales, los recursos tributarios propios y aquellos que provienen de la coparticipación entre provincias y municipios. Igualmente suelen utilizarse los Aportes y Préstamos del Tesoro Provincial y convenios específicos para la realización de obras públicas o prestación de servicios.

Adriana N. Martínez [*] Alicia N. Iglesias [**]
Fuente: Revista Electónica de Derecho Ambiental