Análisis de los conflictos por el Agua en América Latina y el Caribe

En los últimos años la región ha observado un creciente nivel de conflictividad en relación con el desarrollo y emplazamiento de emprendimientos productivos, en especial aquellos extractivos y de gran envergadura que —por implicar el uso intensivo de recursos naturales y de agua en particular— impactan en las condiciones de vida de la población y en el medio ambiente. Es común que esas disputas se caractericen por una alta polarización, ausencia de espacios de diálogo, asimetrías informativas, poca transparencia, insuficiencia o dificultad de manejo de evidencias científicas, intereses ocultos y conflictos de valores e ideologías subyacentes. Todo esto dificulta su abordaje y conduce en muchos casos a mecanismos no deliberativos de resolución caracterizados por altos costos de transacción.

Los conflictos por el agua (CpA) son el resultado de la multiplicidad de demandas o aspiraciones que confluyen sobre los limitados recursos hídricos y que no pueden satisfacerse simultáneamente; materializan relaciones antagónicas que surgen de la colisión de posiciones e intereses en torno a la cantidad, calidad y oportunidad de agua disponible para los diferentes actores.

Si bien el agua tiene un lugar preponderante en el núcleo de las disputas, se presentan en ellas connotaciones culturales, históricas, territoriales, sociales, políticas, económicas y distributivas que son claves para su comprensión y resolución, haciendo especialmente necesarios los abordajes interdisciplinarios.

Los CpA no constituyen hechos aislados, sino un aspecto estructural de la dinámica social que obedece a múltiples causas, derivadas en muchos casos de las debilidades en la gobernabilidad del agua y el aumento de la capacidad de movilización de la sociedad civil, pero también de una distribución social injusta y de diferencias ideológicas. Por otra parte, si bien los CpA están generalmente dotados de una connotación negativa, ellos pueden constituir una forma de expresión donde se confrontan discursos, emergen nuevos actores y aspiraciones políticas y sociales, y se generan propuestas y oportunidades.

Los CpA revisten usualmente el carácter de conflictos ambientales o socio ambientales, dado el lugar central y preeminente que el recurso hídrico posee en el ecosistema y en la sociedad. Ellos presentan también una escala espacial y territorial muy diversa que puede ir desde lo local, regional y nacional hasta la esfera internacional o transfronteriza cuando el recurso es compartido por dos o más Estados. Estas escalas varían la naturaleza del conflicto, así como el marco jurídico y los instrumentos disponibles para su resolución.

El primer desafío que se plantea en el análisis de los CpA es la falta de claridad en los desacuerdos.La opacidad sobre los actores e intereses involucrados y su diversidad y heterogeneidad, conducen a escenarios de confusión que impiden comenzar el diálogo, alargan e intensifican las disputas y controversias y, consecuentemente, demoran las soluciones.

Concepto y tipología de los conflictos por el agua

El agua, aun más que otros recursos naturales, presenta una serie de características que, en caso de un abordaje inadecuado, pueden promover la conflictividad. La tipología de conflictos atiende, inicialmente, a estos rasgos del recurso. La primera de ellas se vincula con la movilidad inherente al ciclo hidrológico, que no atiende a límites políticos, administrativos ni jurídicos, y con ello dificulta la determinación y aplicación de derechos sobre el agua, generando incertidumbre.

La segunda reside en la diversidad de usos del agua, que puede dar lugar a rivalidad en los aprovechamientos. Un tercer rasgo del agua que puede propiciar conflictos es su naturaleza unidireccional y la asimetría de las interrelaciones e interdependencias entre los usuarios ubicados aguas arriba y aguas abajo en un sistema hídrico integrado.

En términos generales, un conflicto es una clase de relación social cuyos participantes persiguen objetivos incompatibles entre sí. En el caso del agua, esas pretensiones discordantes se vinculan con su aprovechamiento real o potencial. Con base en estos aspectos, es posible ensayar la tipología que se presenta a continuación.

a) Conflictos entre usos

Estos conflictos ocurren cuando el recurso no satisface (cuantitativa, cualitativamente o en el tiempo) las demandas que generan los diferentes destinos del agua de una cuenca. Esta categoría incluye conflictos entre usos actuales entre sí (riego, abastecimiento de agua potable, generación hidroeléctrica, minería, etc.), entre éstos y nuevos usos (modalidades extractivas novedosas, aprovechamientos que implican un uso más intensivo, en el sentido de mayor uso consuntivo o mayor impacto ambiental) y la posibilidad de reservar una porción del recurso para aprovechamientos futuros (trasvases entre cuencas, mantenimiento de caudales ecológicos, etc.). Esta insuficiencia del recurso se agrava por el hecho de que los derechos o permisos de su uso suelen no estar debidamente delimitados —aun menos en todos sus atributos—, protegidos ni inscritos. Desde esta perspectiva, una muestra especialmente sensible para América Latina y el Caribe es la de las industrias extractivas, aunque también en forma cada vez más perceptible lo son la agricultura intensiva y la expansión urbana descontrolada. Los sectores de minería y petróleo resultan claves para las economías de muchos países y suponen para la región miles de millones de dólares en inversiones predominantemente extranjeras. Paralelamente, ese tipo de industrias demanda la utilización de grandes cantidades de agua para sus operaciones, lo que muchas veces se traduce en disputas con otras actividades. La situación de tensión entre los beneficios derivados de las inversiones y la preservación del recurso se ha visto agravada en los últimos años ante la proliferación de proyectos como resultado del aumento de los precios internacionales de esas materias primas. Muchos emprendimientos que eran técnicamente o económicamente inviables hasta hace pocos años se han vuelto atractivos para los inversores, incrementando la demanda de agua para estos nuevos usos.

Cabe agregar que es habitual que surjan CpA de este tipo en relación con los usos que dependen del almacenamiento en embalses para asignar el caudal anual en el tiempo: la generación de hidroelectricidad necesita manejar los caudales
para satisfacer la demanda energética que se concentra en los meses de invierno, estando desfasada en el tiempo de las necesidades estacionales para el uso agrícola (verano).

Un aspecto muchas veces soslayado al analizar los conflictos entre usos se relaciona también con los destinos no extractivos del agua, los cuales en ocasiones poseen una trascendencia económica, ambiental y social decisiva (valor paisajístico, turismo, comercio inmobiliario, etc.). Estos usos también ingresan en conflicto con otros —especialmente los extractivos— y merecen un tratamiento mucho más minucioso del que reciben actualmente.

La competencia entre los usos agrícola, industrial y doméstico está entre los principales factores de generación de CpA entre los medios urbano y rural. La demanda creciente de agua para uso doméstico e industrial como resultado de las tendencias de expansión urbana imperantes en el último siglo produce el agotamiento de las fuentes de agua cercanas a los grandes centros poblacionales y obliga a echar mano de aquellas cada vez más distantes y costosas, a menudo privando de este recurso a las zonas rurales próximas y causando graves efectos económicos, sociales, culturales y ambientales sobre las áreas desde las cuales el recurso se transfiere.

También el aumento de descargas de aguas servidas en los cuerpos de agua cercanos a las zonas urbanas constituye una fuente directa de CpA entre usos industriales, agrícolas, domésticos, turísticos y recreativos asociados a la calidad del recurso.

Otra causa de CpA en este ámbito es la obstaculización de las vías de drenaje urbano por obras como resultado de los desarreglos en la expansión urbana. La mayoría de las ciudades en la región, tanto las ubicadas en zonas de lluvias frecuentes como aquellas sujetas a altas variaciones en intensidad de lluvias o al efecto de crecidas de ríos, carecen de infraestructura de drenaje urbano adecuada y, en general, han sido desarrolladas sin planificación urbana, territorial ni de uso del suelo. La sistemática ocupación de los cauces y las planicies de inundación es entonces una creciente fuente de conflicto.

b) Conflictos entre usuarios

Este tipo de CpA se centra en las características de los diferentes actores que comparten el recurso hídrico y sus intereses en competencia, siendo especialmente sensibles hoy los vinculados con empresas y grupos vulnerables, usuarios consuetudinarios y los formales o entre usuarios actuales y potenciales.

Otro actor recurrente de los CpA entre usuarios es el sector minero. Estas firmas, sea en etapa de exploración o explotación, se vuelven protagonistas de las disputas por dos grandes razones: primero, por la obtención —generalmente vía la asignación por parte del Estado, pero también en algunos casos por mecanismos de mercado o simplemente por hacer uso de “aguas del minero”— de derechos de explotación sobre fuentes de agua que venían siendo controladas y utilizadas—de jure o de facto, y normalmente con menor intensidad (menor uso consuntivo)— por
la comunidad de la zona del proyecto, ocasionando con ello disputas relacionadas con la cantidad del recurso. Y en segundo lugar por la contaminación potencial, que aumenta exponencialmente la reacción de los afectados.

Los CpA que involucran a usuarios vinculados con la minería no siempre enfrentan, sin embargo, a grandes empresas con las poblacioneslocales afectadas. En ocasiones, la denominada minería informal configura un problema ambiental y social de mucha mayor complejidad y gravedad que el anterior, debido a la dispersión espacial y dificultad para el control e identificación de los responsables.

Los conflictos entre usuarios tradicionales —en especial, indígenas y campesinos— y actividades económicas, como minería y riego, suelen relacionarse con la debilidad de los sistemas de protección de los usos consuetudinarios. En general, las legislaciones priorizan la protección de los usos con derivación (extractivos) en desmedro de los que son sin derivación; es decir, aquellos usos in situ asociados al régimen natural de las aguas, tales como pesca, abrevadero o el uso de pastizales resultantes de la recurrencia de aguas.

Cabe agregar que en la mayoría de los países de la región es común que una parte importante de los aprovechamientos se realice sin derechos ni permisos de uso (o descarga) regularizados ni inscritos en registro público alguno y cuyas características resultan difícil de constatar, y también que los usuarios no respeten las condiciones de extracción o vertimiento. Los derechos o permisos debidamente registrados normalmente se limitan a los usuarios más nuevos. Esa falta de identificación dificulta la protección de los derechos y usos, y es una importante fuente de los CpA.

c) Conflictos con actores no usuarios

Los conflictos no sólo se producen entre quienes comparten el recurso, sino también frente a terceros. La primera fuente de este tipo de CpA son las intervenciones sobre una cuenca no vinculadas directamente con el uso del agua, como extracción de áridos, deforestación o construcciones que afectan su capacidad natural para captar, retener, depurar, infiltrar, recargar, evacuar, transportar y distribuir agua en cantidad, calidad y oportunidad.

En un plano más general, también se producen conflictos cuando se desplazan de la agenda pública las necesidades de conservación y gestión del recurso hídrico, por ejemplo con la priorización de otras erogaciones presupuestarias en desmedro de las necesarias para la gobernabilidad del agua.

d) Conflictos intergeneracionales

Los conflictos intergeneracionales involucran la tensión entre las necesidades y preferencias de las generaciones actuales y la preservación del recurso como derecho de las generaciones futuras. Cabe observar que todo uso de agua conlleva un impacto futuro, por lo que el tema es si estos efectos son transitorios o permanentes y, en este último caso, cómo son manejados, compensados y mitigados.

Los conflictos intergeneracionales vinculados con los grandes emprendimientos se ven agravados por un factor clave: la sujeción de esos proyectos a los regímenes internacionales de protección de las inversiones extranjeras.

e) Conflictos interjurisdiccionales

Este tipo de CpA refleja la tensión entre los objetivos y competencias de las diferentes divisiones político-administrativas, como resultado de su falta de correspondencia con los límites físicos o territoriales de las cuencas y los problemas de fragmentación y falta de coordinación que ello trae aparejado. Los CpA interjurisdiccionales se pueden dar tanto entre países como entre municipios, estados, regiones y provincias que comparten una misma cuenca y que, consecuentemente, compiten por un recurso escaso y por la transferencia de las externalidades o impactos negativos de la intervención humana sobre él. La posibilidad de surgimiento de un CpA de este tipo presenta una especial gravitación en el caso de recursos compartidos entre países, debido a las insuficiencias que en muchos casos presenta el derecho internacional.

f) Conflictos institucionales

Estos conflictos ponen de manifiesto las disputas entre los diferentes actores públicos y privados cuyos ámbitos de actuación impactan en la gestión y en el aprovechamiento del agua. A nivel gubernamental se plasman en la falta de coordinación entre las autoridades de agua y las áreas encargadas de obras de infraestructura, medio ambiente, ordenamiento territorial, planificación, generación de energía, servicios de agua potable, agricultura y otros sectores. En el plano privado, se relaciona con el surgimiento de intereses sectoriales y grupos de presión. La intervención de múltiples actores institucionales en el análisis, aprobación y supervisión de los proyectos que impactan en los recursos hídricos y en los ecosistemas relacionados, es una de las principales fuentes de inconsistencias gubernamentales, que son campo especialmente propicio para el surgimiento de CpA.

Paradigmas

Las posiciones de los sujetos que intervienen en los conflictos descritos están enmarcadas en paradigmas que expresan las diversas dimensiones del desarrollo sustentable o de los usos del agua que, en la mayoría de los casos, se presentan entrelazadas y no de manera pura.

1. Paradigma económico

Por paradigma económico se entiende la consideración preponderante de la faceta económica del agua por parte de la legislación, su concepción unidimensional como factor o insumo de los procesos de producción de bienes y servicios; es decir, como recurso productivo o económico. Esta visión hace hincapié en el aprovechamiento del recurso y, por ende, tiene como eje la obtención de derechos sobre el agua, esto es, títulos jurídicos para la utilización de un determinado caudal de agua de cierta calidad en cierto período de tiempo en un proceso de la producción.

El paradigma económico enmarcó el diseño de la legislación sobre aguas en muchos países de la región durante el siglo XIX y gran parte del XX. Ello dio lugar a un régimen regulatorio estructurado desde el enfoque dominial, que dividía entre las aguas públicas de propiedad del Estado, cuyo aprovechamiento mediante usos especiales era concedido administrativamente por este, y las privadas de propiedad de los particulares, que eran aquellas que no se consideraban claves para el bienestar general. Las leyes de agua tenían, en ese contexto, una función estratégica: brindar seguridad a los titulares de derechos de uso del agua y coordinar administrativamente sus diferentes aprovechamientos, pero privilegiando siempre el uso económico de los recursos naturales mediante derechos de propiedad, aun a expensas de sus funciones ambiental y social.

En esa visión mercantilizada de los recursos naturales subyacía la idea de que el otorgamiento de derechos de propiedad cumplía un rol civilizatorio que permitiría a la humanidad pasar de un estadio evolutivo primitivo—marcado por la propiedad colectiva de los pueblos indígenas— a uno superior centrado en el comercio de bienes.

En esa concepción, tanto el aspecto ambiental como el social se veían desplazados del análisis y por lo tanto la sustentabilidad en el uso no resultaba una pauta primordial del sistema, en especial porque la abundancia de los recursos invisibilizaba los problemas de agotamiento y existía poco conocimiento científico sobre los impactos de la actividad humana.

2. Paradigma ambiental

La consideración del agua como recurso natural y su consiguiente deber de preservación obligaron a superar la visión unidimensional que la concebía como un mero objeto del cual había que extraer el máximo beneficio económico, abriendo paso a la aplicación de un catálogo de principios encaminados a evitar la destrucción de los ecosistemas por la intervención antrópica. Entre ellos se destacan los de prevención, precaución, equidad intergeneracional, responsabilidad, sustentabilidad y cooperación.

El cambio es fundamental. Mientras el paradigma económico se caracteriza por presuponer la intervención en el recurso, el paradigma ambiental se centra en los límites y la sustentabilidad de esa intervención y por ello suele enmarcar las resistencias contra pretensiones de corte económico-productivo.

3. Paradigma social

Las necesidades básicas para el consumo humano son contempladas por la mayoría de las legislaciones desde antaño a través del instituto del uso común de las aguas y la prioridad conferida al uso especial de abastecimiento poblacional. Sin embargo, en la práctica, tales mecanismos han resultado insuficientes para garantizar a grandes sectores de la población el acceso a las cantidades mínimas de agua necesarias para el desarrollo de una vida digna. El paradigma social también tiene una dimensión económica, que se relaciona principalmente con la defensa por parte de las comunidades locales e indígenas de sus modelos productivos y propuestas de desarrollo económico.

La dimensión social de los CpA se encuentra representada en la actualidad por el Derecho Humano al Agua y al Saneamiento (DHAS), que consagra —con la máxima jerarquía a nivel internacional— la prioridad absoluta de los usos de subsistencia para abastecimiento humano frente a todos los demás destinos. Dentro de este paradigma pueden incluirse las reivindicaciones del agua como factor de igualación social, algunos reclamos indígenas, la pequeña agricultura, etc.

El dato característico de la perspectiva social está dado, entre otros, por el impacto que producen en la gestión de los recursos hídricos las exigencias de disponibilidad, calidad y accesibilidad al agua, que conforman el contenido esencial del DHAS. Otra muestra clara de los desafíos asociados a esta mirada se observa en la iniciativa global de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio.

El paradigma social normalmente se enfrenta con las demandas del paradigma económico, pero también tensiona con el ambiental, en especial por el impacto que la ampliación de las coberturas de agua potable y saneamiento puede tener en las condiciones o en los caudales ecológicos de las fuentes de agua.

Análisis, prevención y solución de conflictos

Los CpA podrían ser prevenidos y resueltos de un modo más eficiente si los modelos de gobernabilidad comenzaran a reflejar los cambios de enfoque sobre los recursos hídricos, dando lugar a perspectivas integrales, cooperativas y participativas.

El análisis de los conflictos constituye una instancia crucial y previa a la adopción de las medidas para su prevención o solución, atento que medidas inapropiadas, por errores de análisis o de cálculo, no sólo corren el riesgo de fracasar sino que pueden conducir incluso a su recrudecimiento, intensificación o prolongación. El análisis o monitoreo de los conflictos debe mantenerse en el tiempo, habida cuenta de la tendencia indubitable de la mayoría de ellos a persistir e, incluso, resurgir. Aun cuando el conflicto haya alcanzado una aparente solución o equilibrio, el mismo se mantendrá en estado latente; a este respecto, resulta imprescindible un enfoque interdisciplinario y un particular conocimiento de la historia y las condiciones locales, pues el agua muchas veces no constituye más que el emergente de un conflicto anterior y de otra naturaleza.

Los conflictos deben prevenirse desde las instancias mismas de planificación –columna vertebral de la gestión integrada de los recursos hídricos– que debe incorporar elementos de planificación adaptativa y de manejo integrado de cuencas, que contribuirán a evitar con flictos a futuro en el incierto escenario que el cambio climático plantea para los recursos hídricos en cada país, cuenca o región.

Los planes deben necesariamente ser sometidos a un riguroso proceso de evaluación económica, social y ambiental donde se ventilen costos y beneficios, económicos y sociales, alternativas disponibles, impactos ambientales, medidas de mitigación y adaptación, etc. Debe garantizarse la disponibilidad y publicidad de la información y facilitar su acceso.

En este proceso resulta capital la adopción de mecanismos que permitan la participación auténtica de todos los actores involucrados, entendiendo por tal la informada, con posibilidades reales de incidir en las decisiones, tanto de usuarios de agua en sentido estricto como de ciudadanos en general.

Los CpA son de difícil solución, por la cantidad de actores, intereses y sectores involucrados.

Su tendencia a resurgir transforma toda solución en provisoria y precaria de donde se hace imprescindible la anticipación, para evitar y prevenir su producción. El diálogo, la negociación y la mediación son instrumentos claves que permiten a los interesados participar activamente y apropiarse de la decisión frente al paradigma de solución judicial que no deja de ser percibida como decisión impuesta. Pueden existir múltiples instancias para la solución de los CpA, a condición de que el tercero facultado para su resolución sea imparcial, independiente y cuente con los elementos para hacerlo adecuadamente.

La sola existencia de un tercero realmente imparcial e independiente capaz de resolver el conflicto constituye un incentivo a las partes para alcanzar un acuerdo y, como tal, para prevenir conflictos.

En definitiva, los desafíos que plantean los CpA pasan por el fortalecimiento de la gobernabilidad hídrica, por la superación de las miradas de corto plazo que conducen a la desatención de la temática y la consiguiente debilidad de las instituciones encargadas de llevarla adelante, la fragmentación en la gestión, tanto territorial como sectorial, y la deficiente cultura del agua.

Por: Liber Martín
Abogado y Doctor en Derecho. Investigador del CONICET y Profesor de la Universidad Nacional de Cuyo
Juan Bautista Justo
Abogado, Profesor de Derecho Administrativo, Universidad Nacional del Comahue

Fuente: Revista Hydria

Este artículo está editado en base al siguiente documento de CEPAL: Liber Martin y Juan Bautista Justo, "Análisis, prevención y resolución de conflictos por el agua en América Latina y el Caribe", serie Recursos naturales e infraestructura, No.171 (LC/L.3991), Santiago, Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), abril de 2015. Publicación de las Naciones Unidas. Se publica en Hydria con la autorización de la institución mencionada.

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