05 – Innovación del sistema hacia la sostenibilidad

Seguir con la política actual o intensificarla no es suficiente si queremos realizar las ambiciones para el 2030. La actual política se olvida demasiado de los obstáculos para un desarrollo sostenible, que pueden considerarse como fallos del sistema en la economía y las instituciones que funcionan actualmente. El presente capítulo describe la política con la que pueden salvarse los obstáculos descritos en el capítulo 3.

PRINCIPIOS RECTORES

La política medioambiental para el próximo periodo se basa en diversos principios claros:

• Desarrollo sostenible (las dimensiones de medio ambiente, economía y calidad social se gestionan en su equilibrio mutuo);
• Prevención (hay que evitar las consecuencias negativas de las actividades);
• Previsión (no esperar hasta disponer de pruebas científicas para entrar en acción contra las amenazas graves);
• Luchar desde el origen;
• Quien contamina paga;
• ALARA (As Low As Reasonably Achievable; la mejor protección que pueda pedirse razonablemente).

Estos principios se codifican, también conforme al artículo 174 del Tratado de la UE. El modo en que ello sucede forma parte del debate sobre el futuro de una legislación medioambiental centrada en el desarrollo sostenible en una sociedad responsable. Esta codificación no tiene que ver solamente con la ley sobre la gestión medioambiental, sino también con la legislación en otros ámbitos de política relevantes (como ordenación del territorio, tráfico y transporte, energía, agricultura y política tecnológica).

UN NUEVO MARCO DE POLÍTICA

El desarrollo sostenible exige una política integral. Los costos y beneficios sociales deberán reflejarse siempre de forma integral. Sólo entonces pueden sopesarse entre sí las ambiciones medioambientales y los objetivos de otra política relevante del gobierno. Los objetivos y las ambiciones se formulan a tres niveles. A largo plazo son importantes los objetivos que dan una dirección. A corto plazo y mediano plazo (hasta dentro de 10 años) hay que conseguir un sistema de objetivos vinculantes (obligaciones con respecto a la consecución de un resultado o la realización de cierto esfuerzo). Por último, es preciso traducir de forma concreta esos objetivos para los actores sociales implicados.

Para diversos grandes problemas medioambientales es necesaria una estrategia activa de negociación internacional. El éxito de esta estrategia depende en gran medida de la unanimidad internacional acerca de los objetivos y las medidas. Si se consigue llegar a acuerdos internacionales, los Países Bajos junto con otros países europeos están dispuestos a asumir ambiciosas obligaciones con respecto a la consecución de un resultado. En el caso contrario, será más natural asumir obligaciones con respecto a realizar cierto esfuerzo. Una política en solitario no es casi nunca una opción válida. La UE es para los Países Bajos el primer marco para concertar acuerdos vinculantes, también para las cuestiones medioambientales mundiales. Por lo demás, en el contexto internacional se aplica que los países ricos han de asumir una parte más que proporcional en las ambiciones medioambientales internacionales. La disponibilidad de hacerlo está presente.

Para una desvinculación absoluta es necesaria una política gubernamental general, cuyo objetivo sea integrar la escasez medioambiental en los precios. En los problemas medioambientales internacionales, ello sólo será posible cuando se consiga un entendimiento internacional sobre los objetivos. Para los problemas medioambientales nacionales, la internalización de los costes medioambientales se realizará sobre la base de opciones nacionales, aunque ello conlleve posibles consecuencias para la competitividad de las empresas. De hecho, estas consecuencias constituyen una parte de los costes y por ello se incorporan siempre en la consideración social que ha de realizarse a escala nacional.

La previsión es un principio rector para la política en el ámbito de la salud y la seguridad. Ello implica que en una fase temprana se señalan y evalúan los riesgos y que se toman las medidas adecuadas. Adecuadas significa que se sopesa el riesgo y la utilidad social. Si no es posible evaluar bien los riesgos, se toma como medida el mayor riesgo imaginable.

EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A la hora de solucionar los grandes problemas medioambientales, la Administración Pública es por excelencia el organismo que mantiene una visión de conjunto de todos los partidos, actividades y procesos que aportan una contribución. La Administración Pública se encarga además de que no se olviden los intereses de las generaciones futuras y de otros países. La tarea de la Administración Pública consiste en reunir a los partidos y si es preciso fomentar iniciativas del mercado. La Administración Pública estimula el desarrollo de conocimientos que ayuden a implantar nuevas tecnologías. Crea las circunstancias adecuadas para que las empresas, los ciudadanos y otras administraciones públicas puedan realizar su tarea. Además, la Administración Pública también tendrá que desempeñar un papel impulsor. Fija los marcos y las condiciones esenciales, y si es preciso realiza ajustes de contenido. El mantenimiento concreto de las reglas es responsabilidad de diferentes administraciones (inferiores), pero tendrá que realizarse uniformemente en todo el país. Una dirección central es indispensable, sobre todo para el mantenimiento de reglas en el ámbito de la salud y la seguridad.

NUEVOS INSTRUMENTOS

Los grandes problemas medioambientales exigen también nuevos instrumentos de política. Estos han de contribuir a allanar los obstáculos constatados. Los instrumentos han de elegirse de forma que:

• tengan en cuenta al máximo los desarrollos en el terreno de juego internacional;
• vayan dirigidos al máximo a los problemas medioambientales;
• las partes implicadas tengan interés en solucionar los problemas medioambientales;
• la elección de medios (¿cómo realizamos las tareas?) se deje al máximo en manos de las partes del mercado. La Administración Pública fija las condiciones esenciales para evitar efectos no sostenibles.

Los instrumentos más orientados al manejo del mercado constituyen un complemento necesario de los instrumentos existentes. Su gran ventaja es que se pone un precio a los efectos medioambientales que ahora aún se ponen a cuenta de otros. Los instrumentos orientados al mercado pueden ser tasas o impuestos, aunque también un sistema de compra-venta de permisos de emisión en combinación con objetivos medioambientales estrictos. La compra-venta tiene la ventaja de que ofrece una seguridad razonable sobre la consecución de los objetivos. La ventaja de las tasas y los impuestos que permiten calcular los costes. Para ambos instrumentos se aplica que su diseño dependerá en gran medida de los acuerdos a nivel europeo. La ventaja es que un ajuste internacional fomenta la eficacia y reduce el riesgo de alterar las relaciones de competitividad. La compra-venta internacional de permisos de emisión tiene preferencia cuando los países han de satisfacer objetivos de emisión individuales, en los que existe una diferencia en los costes marginales de la lucha. La compra-venta de permisos de emisión permite entonces realizar las reducciones necesarias frente a los costes más reducidos.

Con ayuda de convenios reguladores se han logrado diversos éxitos medioambientales importantes (como la reducción de las sustancias prioritarias). Sin embargo, la ejecución de los convenios reguladores no siempre tiene éxito. Los convenios han de establecerse, ejecutarse y mantenerse de forma que garantice la consecución suficiente de los efectos medioambientales deseados. Para determinar los éxitos medioambientales logrados, y también para determinar los factores críticos de éxito y fracaso, habrá que evaluar los convenios reguladores actuales con ayuda de una investigación externa. Sobre la base de esta investigación se determinará una postura sobre la función de los convenios reguladores en la política medioambiental, también en relación con otros instrumentos.

POLÍTICA DE TRANSICIÓN

Para solucionar los grandes problemas medioambientales es necesaria una innovación del sistema que en muchos casos adopta la forma de un proceso de transformación social prolongado con cambios tecnológicos, económicos, socioculturales e institucionales. El periodo durante el cual surge una transformación de este tipo puede considerarse como una transición. Durante la transición se formulan y ajustan objetivos, y se aplican instrumentos relacionados entre sí. Las transiciones exigen que la Administración Pública proporcione una forma de manejo en la cual inseguridad, complejidad y cohesión son palabras claves. El pensamiento a largo plazo es el marco de consideración para las decisiones a corto plazo. La gestión de transición exige de la Administración Pública que aprenda a sobrellevar las inseguridades, entre otras cosas trabajando con diferentes hipótesis, que preste atención a la dimensión internacional de los procesos de cambio y que deje abiertas las opciones durante el mayor tiempo posible. En los siguientes capítulos, veremos cómo se aplican las premisas de la gestión de transición a los grandes problemas del capítulo 2 del presente.