Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental Ley nacional 25.675 General de Ambiente. Parte 1

1- El Ambiente en la Constitución Nacional

A modo introductorio, tendiente a garantizar que contamos todos con la misma información, repasaremos las previsiones constitucionales en materia ambiental incluidas en nuestro ordenamiento jurídico argentino:

1) La Constitución Nacional de 1853/60 no reconocía expresamente el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, sin embargo la doctrina lo consideraba tácitamente incorporado en varios artículos de la misma partiendo de las menciones del Preámbulo: “‘promover el bienestar general” y “proveer a la defensa común” .

También se ha dicho que el derecho de todo habitante a defender su ambiente es un derecho natural humano protegido por la garantía constitucional del artículo 14 bis de la Constitución Nacional, relativo a la seguridad integral de cada individuo. En esa seguridad están explícitamente mencionados la protección a la familia, las jubilaciones y la vivienda, lo que -por extensión- incluye el derecho a la salud y al ambiente entre otros.

Siempre sostuvimos que este derecho también surgía del artículo 33 de nuestra norma fundamental al disponer que “las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.”

Asimismo, el sistema de reparto de jurisdicciones y competencias de nuestra Constitución Nacional, reconoce la existencia de algunas compartidas entre la Nación y las provincias, lo que motiva que ambas puedan legislar simultáneamente sobre algún tema que no está expresamente delegado en la Nación ni reservado por las provincias, denominado potestad o facultad concurrente .

2) A partir de la reforma de 1994 (B.O. 23 y 24/08/94) el “derecho al ambiente ” tiene jerarquía constitucional y se encuentra expresamente consagrado, en artículo 41 dentro del Capítulo II sobre Nuevos Derechos y Garantías (ver también artículo 43 C.N):

A la luz del art. 41 transcripto, la Nación tiene asignada una posición de supremacía en lo que hace a la protección ambiental, con respecto a la potestad provincial, que de hecho ha sido plasmada a través del dictado de los presupuestos mínimos de protección ambiental.

También, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con jerarquía constitucional a partir de 1994 (según el art. 75 inciso 22 ), es identificada como fuente para accionar en defensa de los derechos e intereses, aplicable al ambiente y nos garantiza el derecho a obtener una tutela judicial efectiva.

2- Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental – PMPA –

Según adelantamos, al incorporarse el artículo 41 en la Constitución Nacional, aparecen en materia ambiental poderes compartidos entre la Nación y las Provincias con el siguiente alcance:

• La Nación debe dictar las normas de presupuestos mínimos de protección. Respetando las jurisdicciones locales.
• Las Provincias pueden dictar otras normas complementarias, respetando y aplicando las normas nacionales. Y poseen el poder de policía en sus territorios.

Es decir que la Nación pone las bases (contenidos mínimos) y luego las provincias complementan dichas bases con leyes locales reglamentarias, que atienden las peculiaridades provinciales de las protecciones ambientales” (Quiroga Lavié “El estado ecológico de derecho de la Constitución Nacional”, “La Ley”, 1996-B-550).

En la actualidad conviven normas nacionales y provinciales dictadas en base a la Constitución anterior, con disposiciones generadas a partir de 1994, algunas complementarias a los PMPA que desarrollaremos a continuación.

En ese contexto, se han dictado hasta el día de la fecha, 7 normas nacionales (leyes) específicas según el detalle que sigue ordenado cronológicamente:

Todas las normas precitadas son de “orden público”, aludiendo a la fuerza directora y reguladora del derecho positivo, en cuya autoridad se cobijan todos los intereses que han de considerarse y en cuyo nombre se imponen las reglas jurídicas necesarias al mantenimiento de la armonía social ².

Entonces, el “orden público ambiental” se encuentra vinculado a los límites del poder del Estado, y los matices de su incumbencia ³.

Las leyes de orden público, como son las dictadas como presupuestos mínimos de protección ambiental, no pueden ser alteradas por la voluntad unilateral o bilateral de los individuos ni por la eventual aplicación de las leyes extranjeras. Asimismo, se priorizan porque reconocen un “interés general”, un “interés público”, un “bien público” o un “bienestar general”, que está conformado por una serie de “estándares jurídicos”, dirigidos justamente a esos fines ⁴.

De lo dicho se desprende que el “orden público ambiental ” significa que las normas que recojan esta figura, son exigibles más allá de la voluntad de las partes (obligatorias), y se exteriorizan en normas coercitivas (su violación implica sanción, se priva (por la fuerza) de un bien valioso para la vida humana a quien no obra de acuerdo con el comportamiento prescripto).

3- Ley General del Ambiente

La Ley General del Ambiente N° 25.675 (B.O. 28/11/02). Promulgada con observaciones por Dec. 2413/02 (B.O. 28/11/02), si bien reconoce como precedente otras dos leyes de PMPA, tiene la particularidad – entre otras – de constituirse como fuente de interpretación de todas las dictadas en el marco del art. 41 de la Constitución Nacional, con el siguiente alcance:

• Establece los presupuestos mínimos para una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.
• Determina como objetivos a cumplir por la política ambiental nacional deberá cumplir los siguientes:
  –   Asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas;
  –   Promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, en forma prioritaria;
  –   Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión;
  –   Promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales; mantener el equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos; asegurar la conservación de la diversidad biológica;
  –   Prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrópicas generan sobre el ambiente para posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y social del desarrollo;
  –   Promover cambios en los valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable, a través de una educación ambiental, tanto en el sistema formal como en el no formal;
  –   Organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a la misma;
  –   Establecer un sistema federal de coordinación interjurisdiccional, para la implementación de políticas ambientales de escala nacional y regional;
  –   Establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la contaminación ambiental.
• Son principios rectores de la política ambiental: el de congruencia; el de prevención; el de precaución; el de equidad intergeneracional; el de progresividad; el de responsabilidad; el de subsidiariedad (a cargo del Estado nacional); el de sustentabilidad; el de solidaridad (entre Nación y Provincia); y el de cooperación (entre recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos).
• Define como “presupuesto mínimo”: a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.
• Jurisdicción prevista: tribunales ordinarios según corresponda por el territorio, la materia, o las personas ⁵ . Es federal cuando se provoque degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales (en concordancia con lo previsto por los arts. 116 y 117 C.N.) ⁶ .
• Considera como instrumentos de la política y la gestión ambiental los siguientes:
  –   El ordenamiento ambiental del territorio ⁷ ;
  –   La evaluación de impacto ambiental;
  –   El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas;
  –   La educación ambiental;
  –   La participación ciudadana;
  –   El sistema de diagnóstico e información ambiental ⁸ ;
  –   El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.
•   Obliga a quienes realicen actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, a contratar un seguro para la recomposición del daño ambiental, o – según el caso – a integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación ⁹ .
• Establece un Sistema Federal Ambiental, a instrumentarse a través del CONSEJO FEDERAL DE MEDIO AMBIENTE – COFEMA -.
• Ratifica los siguientes acuerdos federales: el Acta Constitutiva del COFEMA, suscrita el 31 de agosto de 1990, en la ciudad de La Rioja; y el Pacto Federal Ambiental, suscrito el 5 de junio de 1993, en la ciudad de Buenos Aires.
• Prevé a cargo de las autoridades competentes medidas de autogestión como ser: la instrumentación de sistemas de protección de la calidad ambiental; la implementación de compromisos voluntarios y la autorregulación que se ejecuta a través de políticas y programas de gestión ambiental; la adopción de medidas de promoción e incentivos. Deberá tener en cuenta los mecanismos de certificación realizados por organismos independientes, debidamente acreditados y autorizados.
• Establece las normas que regirán las conductas que causen daño ambiental de incidencia colectiva, incluye aspectos procesales ¹⁰ .
• Crea el Fondo de Compensación Ambiental, administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción, destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales; asimismo, a la protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente.

En síntesis, “la Ley General del Ambiente 25.675, establece en su art. 6° los presupuestos mínimos que el art. 41 de la Constitución Nacional anticipa, fija los objetivos y los principios rectores de la política ambiental, y los instrumentos de gestión para llevarla a cabo (arts. 2°, 4° y 8).

La referida ley ha instaurado un régimen jurídico integrado por disposiciones sustanciales y procesales – destinadas a regir las contiendas en las que se discute la responsabilidad por daño ambiental -, y ha consagrado principios ordenatorios y procesales aplicables al caso, y que deben ser estrictamente cumplidos, resguardando y concretando así la vigencia del principio de legalidad que impone a ciudadanos y autoridades la total sujeción de sus actos a las previsiones contenidas en la ley.” (CSJN, A.1629. XLII “Asociación Ecológica Social de Pesca, Caza y Náutica c/Buenos Aires, Provincia de y otros s/ daños y Perjuicios”; 12/08/2008).

Una de las políticas públicas destacables a partir del dictado de la ley enunciada es el establecimiento de los contenidos mínimos necesarios para un programa federal de coordinación interjurisdiccional, así como la implementación de políticas ambientales de escala nacional y regional, diagramando procedimientos y mecanismos adecuados para la evaluación del desempeño ambiental, el desarrollo de instrumentos económicos, legales y financieros, la minimización de riesgos, la prevención y remediación de la contaminación y la mitigación de emergencias, en aquellos establecimientos industriales o de servicios que procuren implementar una mejora en su desempeño ambiental, a través de cambios en sus procesos y operaciones productivas tendientes a disminuir los efectos adversos que se producen sobre el ambiente y las personas, siempre con el fin último de coadyuvar al desarrollo sustentable, identificado como Programas de Reconversión Industrial (PRI) plasmado a través de la Resolución 1139/08 (BO 02/09/08) SAYDS ^{1 1} .

REFERENCIAS

1 – Se puede ampliar la información a través del documento electrónico publicado en la página en internet de la Editorial Astrea (http//www.astrea.com.ar/marcos_doctrina/htp) de BELFER, Laura L. –

2 – Ruchelli, Humberto F. – Ferrer, Horacio C., El orden público , Bs. As., Abeledo Perrot, 1991, p. 64.

3 – Administración de Parques Nacionales – Belfer, Laura L., Curso a distancia, daño ambiental , APN, 2002.

4 – Ruchelli – Ferrer, El orden público , p. 62.

5 – “… el respeto de las autonomías provinciales requiere que se reserve a sus jueces el conocimiento y decisión de las causas que en lo sustancial versan sobre aspectos propios de las instituciones locales …” (CSJN, A.1977 XLI Asoc.Civil para la Defensa y Promoción del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida c/San Luis, Provincia de y otros s/amparo”, 04/07/2006).

6 – Para profundizar la distinción de competencias, se sugiere la lectura del fallo de la CSJN P.1262 XLII “Pla, Hugo Alfredo y oros c/ Chubut, Provincia del y otros s/amparo” del 13/05/2008, oportunidad en la que el máximo Tribunal resolvió la competencia sobre distintos reclamos que formularon los actores por “la cuenca internacional del Río Puelo especialmente sobre el río Azul y el Río Quemquemtreu …” (se aplica también la ley 25.688).

7 – Por Resolución 685/05 SAYDS (BO 09/08/05) se conformó un Programa de Ordenamiento Ambiental del Territorio en la ámbito de la Secretaría.

8 – El Régimen de Libre acceso a la información ambiental en poder del Estado se encuentra regulado por la ley 25.831 ya citada.

9 – Las “Pautas Básicas para las Condiciones Contractuales de Pólizas de Seguro por Daño Ambiental de Incidencia Colectiva”, fueron aprobadas por la Resolución Conjunta SAyDS N° 1973/07 y SF N° 98/07. Y por Resolución 177/07 SAYDS (B.O. 13/07/07) se aprobaron las normas operativas para la contratación de seguros. Complementada por las Res.1398/08 (BO 22/09/08) que establece los montos mínimos asegurables de entidad suficiente (vinc. Art. 22 LGA y 3 de la res. 177/07), alcance y metodología.

10 – “… el trámite que ha de imprimirse a la acción de recomposición no puede ser el del amparo, pues las medidas probatorias que deberán llevarse a cabo exigen un marco procesal de conocimiento más amplio, de modo que resulta adecuada la aplicación del régimen ordinario (CSJN Fallos: 270:69; 312:2103; entre muchos otros y arg. A.1274. XXXIX “Asociación de Superficiarios de la Patagonia c/ Y.P.F. S.A. y otros s/daño ambiental”, pronunciamiento del 13 de julio de 2004 – Fallos: 327:2967 -; arg.causa S.472. XLI “San Luis, Provincia de c/Consejo Vial Federal s/amparo”, pronunciamiento del 27 de marzo de 2007 – Fallo: 330:1279 -.).

11- Complementada por Disposición 5/08 (BO 03/09/08) de la Subsecretaría de Promoción del Desarrollo Sustentable, que determina las fases en orden cronológico que deben transitarse para la aprobación de un PRI.

Por: Dra. Laura L. Belfer