La INDC de Argentina y el presupuesto nacional

Argentina presentó su Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional (INDC, por sus siglas en inglés) dos días antes del vencimiento del plazo. Su elaboración y publicación es un avance e hito importante, ya que de esta forma el país reconoce la importancia de tomar medidas frente al fenómeno mundial del cambio climático. Las INDCs fueron introducidas en la 19ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático con el objetivo de registrar los compromisos de todos los países, en especial vinculado –pero no exclusivamente- a metas para la reducción de emisiones gases efecto invernadero, en un acuerdo global para todas las Partes. Por tanto, la elaboración de esta contribución permite inferir un horizonte de metas para la política nacional vinculada a aspectos de cambio climático, hoy ausente en la política ambiental nacional.

La propuesta es escasa y conservadora basándose en un escenario Business as usual (BAU)² en el que no se proyectan medidas particulares para la mitigación ni para la adaptación al cambio climático.

Las metas planteadas de modo incondicional planean reducir hasta un 15% las emisiones al 2030 respecto al año base (2005) lo que implica, en realidad, que las emisiones nunca descienden, simplemente aumentan con menos intensidad. De modo condicional, se sumaría una reducción adicional del 15%, si y sólo sí, se recibe apoyo internacional, tanto de tipo financiero, tecnológico y de desarrollo de capacidades, uno de los espacios dentro de la contribución donde se incluye el término financiamiento. También se remarca la necesidad de financiamiento internacional para tomar medidas de adaptación.

En el marco de la INDC, las medidas mencionadas como incondicionales…
¿cuentan con financiamiento?

En relación al SECTOR ENERGÉTICO si se analiza el presupuesto nacional aprobado para el año 2016, por cada $1 (US$1) destinado para combatir el cambio climático $159 (US$159) se destinan a medidas que generan mayores emisiones de gases efecto invernadero, lo que equivale al 5% del presupuesto nacional. En la INDC se definen dos ejes: la diversificación de la matriz y el uso racional y eficiente de la energía. En el primer caso, las partidas presupuestarias se vinculan a energía eólica y solar, agro-energía, donde las mismas totalizan $436 millones (US$ 41 millones)³ , con un 99% de financiamiento internacional con el proyecto PERMER⁴ del Banco Mundial.

En el segundo caso, entre las acciones tendientes a la eficiencia y uso racional de la energía las partidas hacen hincapié en el uso racional en hogares y organismos públicos totalizando $96 millones (US$ 9 millones) de los cuales el 28% es cubierto por un préstamo, también, del Banco Mundial. Por tanto, el 85% de las medidas compatibles con el cambio climático son financiadas por este organismo internacional.

En consonancia, dentro de la contribución se destacan:

• Fuentes energéticas no convencionales: para cuya exploración Yacimientos Petroleros Fiscales (YPF) ha firmado contratos para la exploración con empresas extranjeras, y hasta se ha modificado la Ley Nacional de hidrocarburos para otorgarles prerrogativas⁵ . Sin embargo, es cuestionable desde el cambio climático su impacto, al tratarse de combustibles fósiles que en su quema no sólo liberan dióxido de carbono sino también metano. La partidas para una política de hidrocarburos (aunque las mismas no aclararan si son convencionales o no) suman $ 4.301 millones (US$ 405 millones);
• Energía hidroeléctrica: en el presupuesto se detallan tres obras puntuales: Financiamiento Presa y Central Portezuelo del Viento (210MW) con $30 millones (US$ 2,8 millones), Chihuido I (700MW) con $50 mil (US$ 4,7 mil) de financiamiento proveniente de Rusia y Kirchner-Cepernic (1740MW) con $50mil (US$ 4,7 mil) de un préstamo del Banco Chino de Desarrollo. Ninguna de las tres presas se consideran renovables dentro de las definiciones establecidas en la Ley Nacional de Energías Renovables (la nueva ley establece un tope de 50MW);
• Energía nuclear: se mencionan actividades de exploración de uranio, y $90 millones (US$ 8,5 millones) destinados al Reactor en Atucha II. En 2016 no se ha presupuestado ningún monto vinculado a la extensión de la vida útil del reactor en Embalse, financiado por la ex Corporación Andina de Fomento (CAF), hoy Banco de Desarrollo de América Latina. Es importante destacar que debido a la conflictividad en torno a la generación de energía con fuentes nucleares, no deberían considerarse las mismas como actividades para la mitigación del cambio climático;
• Sustitución de combustibles fósiles por biocombustibles: se encuentra una partida por $4,6 millones (US$ 435 mil) compartida con otras cadenas agroalimentarias. Asimismo, se han reducido en el último mes los derechos a la exportación para el biodiesel, buscando incrementar las ventas externas, reduciendo el cupo para el mercado local (caracterizado por su gran inestabilidad y dificultades en la fijación de precios por parte de la Secretaría de Energía de la Nación), resultando poco claro si el destino de dicha producción es el corte interno o el mercado externo;
• Reducción a la intensidad energética del consumo: tarea que se evidencia compleja cuando los subsidios al consumo energético son una de las partidas que mayores incrementos obtienen a lo largo del año fiscal mediante reasignaciones presupuestarias. Para el 2016 los subsidios presupuestados es de $68.936 millones (US$ 6.503 millones), un monto 130 veces superior al que se destina en el sector energético a medidas para combatir el cambio climático.

En el SECTOR DE TRANSPORTE, el presupuesto 2016 estima $9 (US$ 9) para acciones que fomentan el uso de medios de transporte que incrementan las emisiones, contra $1 (US$ 1) para aquellas que mitiguen la contaminación generada por dicho sector. En la INDC, el principal eje de optimización es el transporte ferroviario de la mano del Belgrano Cargas, empresa estatal cuyo presupuesto para 2015 preveía una inversión extranjera en proyectos a iniciar por $1.447 millones (US$ 137 millones). Asimismo, si se comparan las partidas vinculadas al cambio climático para el sector, las destinadas al transporte automotor son 13 veces superiores que las que se destinan al transporte ferroviario. La única partida compatible con acciones para combatir el cambio climático en el sector automotor es financiada por un préstamo del Banco Mundial.

En el SECTOR DE AGRICULTURA, SILVICULTURA Y OTROS USOS DEL SUELO (AFOLU), la INDC presentada por Argentina destaca el papel de la Ley de Bosques Nativos y su Fondo para el Enriquecimiento y la Conservación los mismos. En 2016, el Presupuesto Nacional conformó este fondo con tan sólo un 5% ($ 265 millones / US$ 25 millones) del total que le correspondiera por ley ($ 5.121. millones / US$ 483 millones), tal como es una costumbre desde la sanción de ésta en 2007⁶ .

Entre las medidas de mitigación para este sector se encuentran la adopción de biotecnología (si bien no está vinculado al tema de cambio climático, existe preocupación por la difusión en el uso de productos químicos y su impacto en la salud, tanto humana como de los recursos naturales), la incorporación de zonas productoras gracias a sistemas de riego, sistemas de alerta temprana, así como la incorporación de medidas como la siembra directa, agricultura de precisión y orgánica entre otros. Lo importante a destacar es que estas últimas medidas se han incorporado en el sector agropecuario por decisión de los productores, sin recibir a cambio ningún tipo de incentivo del sector público. En el presupuesto del sector agropecuario se destaca el nivel de agregación, o falta de detalle, que tienen las partidas y la dificultad de reconocer cuál es el objetivo de los programas que las componen. Es así que la mayor parte del flujo de partidas que podrían vincularse a cambio climático se consideran inciertas ($2.797 millones / US$ 264 millones), mientras que las acciones contrarias son superiores en un 9%.

Finalmente entre los esfuerzos para la mitigación, la INDC indica la implementación de complejas herramientas, además del Fondo de Bosques Nativos antes mencionado:

• Fideicomiso de Infraestructura Hídrica, con destino al aprovechamiento hídrico en el Río Santa Cruz (presas Kirchner-Cepernic), al cual entre abril y octubre de 2015 se habían aplicado $ 1.291 millones (US$ 122 millones);
• Estrategia Nacional de Biodiversidad, que junto con la implementación del Protocolo de Nagoya tienen un presupuesto de $ 6.8 millones (US$ 641 mil);
• Inventario Nacional de Glaciares, que carece de una partida presupuestaria debidamente identificable, tanto en el marco de la Secretaría de Ambiente como en el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONICET), no teniéndose datos del mismo en las 4 provincias con mayor conflictividad entre minería y conservación de los glaciares. Lo mismo sucede con otras dos herramientas como la Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgos de Desastres y la Comisión de Trabajo de Gestión de Riesgo.

¿Es suficiente?

Lo escaso y conservador de la INDC es concordante con el lugar y espacio que tiene el tema ambiental en cada Presupuesto Nacional. Las principales medidas vinculadas a la mitigación y adaptación al cambio climático se financian con fondos internacionales. De hecho, el proceso de elaboración de la propia contribución se dio en el marco del financiamiento de la Agencia de Cooperación Alemana y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

No hay mención explícita al financiamiento de las medidas incondicionales y, además, muchas de las que se mencionan en el marco de la contribución son menores a lo establecido en el marco de las leyes (como sucede con la Ley de Bosques) o brillan por su ausencia (como en el caso de la Ley de Glaciares). Dichos ejemplos demuestran la baja prioridad que tiene el cambio climático dentro de la política ambiental nacional y agenda pública, con una prevalencia para solucionar problemáticas en el corto plazo dejando de lado medidas de largo plazo que se vinculen el desarrollo sustentable y trasciendan las actuales generaciones.

Referencias:

1. Este trabajo se realizó gracias al apoyo de la Fundación Heinrich Böll.
2. Según el texto de la INDC de Argentina: “El escenario de línea de base “Business as usual” (BAU) al cual se refieren las metas, se construye de acuerdo a una proyección del crecimiento económico en ausencia de políticas de mitigación al cambio climático. La proyección inicia en el año 2005 y llega al 2030 con emisiones de GEI equivalentes a 670 Mt CO2e.” El texto se encuentra disponible en el siguiente vínculo: http://www.ambiente.gob.ar/archivos/web/contribuciones/file/INDC%20Argentina.pdf
3. El tipo de cambio utilizado para esta conversión es el establecido en el Presupuesto Nacional 2016: US$ 1 = $10,6.
4. El Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER) se constituyó en el año 2000 con el objetivo de facilitar el acceso a la energía en poblaciones rurales dispersas a través de tecnología solar.
5. Entre otras cuestiones, esta normativa propone la incorporación de los proyectos que impliquen la realización de una inversión directa en moneda extranjera, no inferior a US$ 250 millones al Régimen de Promoción de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos, que establece exenciones impositivas y beneficios a la hora de girar de divisas al exterior.
6. Incluso, un hecho a destacar es que en 2010, a través de una reasignación presupuestaria, el 50% de este fondo (que se había constituido también de manera reducida) se aplicó al Programa Fútbol para Todos.

Por. María Marta Di Paola
Fuente: FARN

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