Caracteres del derecho comuntario europeo ambiental

Por Fernando López Ramón
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza

SUMARIO: 1. Evolución: A) Origen de la política comunitaria de medio ambiente. B) Desarrollo: programas de acción ambiental antes del Acta Unica. C) Consolidación: IV y V programas de acción ambiental. 2. Fundamento: A) Problemas del marco jurídico inicial. B) Principios ambientales de la Unión Europea. 3. Establecimiento de acciones comunitarias: A) Competencias comunitarias y estatales. B) Procedimientos comunitarios. C) Organización y financiación comunitarias. 4. Control de la ejecución estatal: A) Supervisión comunitaria. B) Efecto directo. Bibliografía.

1. Evolución.

En el ámbito europeo, diversas organizaciones internacionales, como el Consejo de Europa, la OCDE y la Comunidad Europea, promueven políticas de protección del medio ambiente. Se trata de políticas no coincidentes, tanto en lo relativo a su grado de efectividad, como con respecto a los Estados implicados en las correspondientes organizaciones. No obstante, esas mismas notas diferenciadoras permiten configurar a las políticas ambientales europeas como complementarias, de manera que todas forman un entramado de relaciones conceptuales y prácticas. En tal sentido, si bien el protagonismo en la materia corresponde, sin duda, a la política ambiental de la Comunidad Europea, sería difícil entender ésta sin los complementos procedentes de las otras instancias de poder europeo. Así, las instituciones judiciales del Consejo de Europa han desarrollado una importante labor en la configuración y aplicación de derechos ambientales por los ciudadanos, generando elementos que permiten avances espectaculares en la defensa de los recursos naturales (Déjeant-Pons, 1994). Por otra parte, las implicaciones económicas de las políticas de protección ambiental han podido ser conocidas y aun instrumentadas, en gran medida, gracias a la línea de trabajo constante de la OCDE (OCDE, 1986). Como último elemento de esta introducción, conviene advertir que, en realidad, la expresión Derecho europeo podría ser referida, no sólo a las organizaciones internacionales que operan, exclusiva o destacadamente, en Europa, sino también a las reglas del Derecho internacional general y de los Derechos estatales que se aplican en Europa, como sucede en la gran obra de Kiss y Shelton (1995) y en el trabajo colectivo dirigido por Winter (1996). Aquí interesa el examen separado del Derecho de la Comunidad Europea, enftendido como una de las fuentes del Derecho ambiental. Teniendo presentes las anteriores observaciones, cabe ya adentrarse en los elementos jurídicos generales de la política ambiental de la Comunidad Europea, comenzando por su evolución.

A) Origen de la política comunitaria de medio ambiente.

Ante la falta de referencias directas al medio ambiente en los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea, el origen concreto de la decisión política de comprometerse en la protección del medio ambiente parece encontrarse en la Comunicación de la Comisión de 22 julio 1971, que subrayó la exigencia de tener en cuenta la calidad de los recursos naturales y de las condiciones de vida en la misma definición y organización del desarrollo económico. El Parlamento Europeo acogió favorablemente la iniciativa, "convencido de la necesidad y la urgencia de la puesta en marcha, a nivel comunitario, de medidas eficaces de protección del medio ambiente". Y en la cumbre de París de 19-20 octubre 1972, los máximos dignatarios de los Estados miembros declararon: "La expansión económica, que no es un fin en sí, debe, prioritariamente, permitir atenuar la disparidad de las condiciones de vida. Debe perseguirse con la participación de todos los sectores sociales. Debe traducirse en una mejora de la calidad así como del nivel de vida. De acuerdo con el genio europeo, una atención particular se concederá a los valores y bienes no materiales y a la protección del medio ambiente, a fin de poner el progreso al servicio de los hombres." En la misma declaración se invitaba a las instituciones de la Comunidad a establecer un programa de acciones sobre el medio ambiente, dotado de un calendario preciso de actuaciones. A partir de esa decidida toma de postura en la cumbre, el camino para la realización de una política comunitaria de medio ambiente estaba ya allanado, desembocando en la aprobación del I Programa de acción de la Comunidad Europea sobre el medio ambiente, al que han seguido cuatro programas más e incluso un par de reformas de los Tratados constitutivos, a fin de proporcionar un marco jurídico estable a la política ambiental.

B) Programas de acción ambiental antes del Acta Unica.

Los dos primeros programas (1973-1976 y 1977-1981) establecieron los pilares para la consideración de los intereses ambientales en el ámbito comunitario. La conexión de la política ambiental con la dignificación de la persona humana ("poner la expansión al servicio del hombre", se dice en el I Programa) fue la idea que permitió asentar como gran objetivo de esa política la utilización racional de los recursos naturales, de forma compatible con el desarrollo económico. Para lograr la utilización racional de los recursos naturales, ya el I Programa enunció una serie de elementos que habrían de vertebrar la política ambiental comunitaria. La cansina descripción programática quizá pudiera ser condensada en una serie de principios: prevención, evaluación, vinculación a conocimientos científicos y técnicos, "quien contamina paga", solidaridad internacional, subsidiariedad y coordinación (López Ramón, 1986). Durante los dos primeros programas de acción ambiental se aprobó un importante catálogo de directivas, para aproximar las legislaciones estatales. El argumento legitimador, impuesto por la falta de consideración directa del medio ambiente en los Tratados constitutivos, fue que las divergencias en las legislaciones estatales alteraban las reglas de la libre competencia mercantil. Conforme a tal planteamiento se aprobaron especialmente directivas relacionadas con los sectores de la contaminación hídrica, la contaminación atmosférica, el ruido y los residuos. De esta manera fue formándose un conjunto de estándares comunitarios de calidad ambiental, inicialmente abiertos a su adaptación a las exigencias del progreso científico y técnico, aunque no siempre la adaptación se haya producido, debido a la incidencia de intereses económicos y presiones políticas. En todo caso, sin ese primer cuerpo de niveles de calidad ambiental, cuya exigencia se impone a través de los medios clásicos de la policía administrativa (limitaciones, prohibiciones, autorizaciones, inspecciones y sanciones), sería imposible que posteriormente hubieran podido plantearse alternativas de actuación comunitaria basadas en los mecanismos del mercado, esto es, mediante la utilización de las conocidas medidas de fomento. En un plano muy diferente, cabe destacar la aprobación, bajo el II Programa, de la Directiva de aves (1979), que inicia el proceso de intervención comunitaria sobre espacios naturales, conforme a técnicas de ordenación territorial. El III Programa comunitario de acción ambiental (1982-1986) continuó la consolidación de los intereses ambientales entre las líneas de actuación de la Comunidad Europea, conforme a ideas de generalidad y globalidad. Por una parte, a partir del III Programa, la protección del medio ambiente no constituyó solamente el objetivo de una de las líneas de acción comunitaria. De manera que junto a la específica política ambiental, se identificó un objetivo general de protección del medio ambiente, que debía ser perseguido por cualesquiera otras políticas comunitarias ("que se trate de integrar las preocupaciones del medio ambiente en las demás políticas comunitarias"). Por otra parte, se constató que las consideraciones ambientales incidían tan intensamente sobre determinadas políticas comunitarias -agricultura, energía, industria, transportes, turismo-, que era preciso ampliar los objetivos de la política específica del medio ambiente, formulando, en definitiva, una "estrategia global". Con la incorporación de estos elementos se produjo un claro salto cualitativo, puesto que el problema central de la acción ambiental comunitaria dejó de ser la existencia de divergencias normativas entre los Estados miembros que pudieran afectar al buen funcionamiento del mercado común. La preocupación por la calidad del medio ambiente se insertaba así en el mismo concepto de la economía ("es pues un elemento indisociable de la acción tendente a alcanzar los objetivos fundamentales asignados a la Comunidad"). En ese contexto, junto a las directivas que continuaron el proceso de fijación de los estándares de calidad ambiental en relación con los diversos recursos naturales, cabe destacar la aprobación de la Directiva de evaluación de impacto ambiental (1985), que introdujo en toda la Comunidad la exigencia del examen de las consecuencias sobre el medio ambiente de proyectos significativos. La aplicación del principio de prevención recibió así un fuerte impulso, al mismo tiempo que se fijaba el exacto perfil del principio "quien contamina paga", evitando su conversión en un sistema autorizatorio de las actividades contaminantes.

C) IV y V programas de acción ambiental .

Tras la incorporación del capítulo sobre la política ambiental al Tratado CE, el IV Programa (1987-1992) inició la creación de los instrumentos adecuados para el desarrollo estable de tal política, tanto con elementos organizativos (Agencia Europea del Medio Ambiente, 1990) y de participación (Directiva de libertad de acceso a la información ambiental, 1990), como con elementos financieros (Instrumento LIFE, 1992). Al final del IV Programa se pusieron en marcha también nuevos procedimientos de actuación fundados en el fomento de la iniciativa privada (Reglamento de eco-etiqueta) y se produjo una formidable extensión de las técnicas de intervención sobre los espacios naturales (Directiva de hábitats). También cabe destacar la importante labor llevada a cabo por la autoridades comunitarias en el ámbito internacional (Conferencia de Río). El V Programa (1993-2000), conforme a las ideas del desarrollo sostenible que divulgó el Informe Brundtland, ha continuado esas nuevas líneas de actuación sobre el mercado (Reglamento de eco-auditorías, 1993), con cuya incentivación se pretende superar los inconvenientes puestos de relieve por las técnicas de la policía administrativa. No obstante, sería equivocado formarse la idea de una superación de los instrumentos autoritarios de fijación y exigencia de los diversos estándares de calidad ambiental. El viejo cuerpo de directivas puesto en marcha desde el I Programa, continua siendo objeto de aplicación, mejora y ampliación.

2. Fundamento.

En la actualidad, la consideración de la política ambiental como una función pública de las instituciones comunitarias europeas no plantea ningún problema, dado el tenor de los arts. 130.R a 130.T del Tratado de la Comunidad Europea. Sin embargo, la puesta en marcha de los tres primeros programas de acción ambiental y la correspondiente aprobación del primer centenar de directivas y otras disposiciones en materia de medio ambiente, requirieron una instrumentación jurídica difícilmente comprensible, si no es partiendo del carácter de ordenamiento primario que corresponde al Derecho comunitario europeo. Carácter de ordenamiento jurídico primario, capaz de generar respuestas para satisfacer las necesidades de la comunidad que se encuentra en su base, conforme a los conocidos mecanismos de reacción frente a las lagunas normativas. Ese es un dato general del ordenamiento comunitario europeo, confirmado plenamente por la experiencia de la política de acción ambiental; dato que conviene poner de relieve, a efectos de constatar la capacidad integradora de ese ordenamiento.

A) Problemas del marco jurídico inicial.

En su inicial redacción, los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea (1951-1957) no previeron expresamente la existencia de una política común para proteger el medio ambiente. Sin embargo, ante la necesidad de poner en marcha esa política, las instituciones comunitarias, apoyadas por un difuso movimiento doctrinal, lograron ofrecer unas bases jurídicas suficientes para el desenvolvimiento de la acción ambiental. Diversos preceptos de los Tratados constitutivos de la CECA, la CEEA y la CEE fueron efectivamente utilizados para la puesta en marcha de la política ambiental comunitaria, si bien en todo momento se fue consciente del mayor peso que cabía dar a los instrumentos jurídicos derivados del Tratado CEE, dado su mayor alcance (Informe Armengaud y sucesiva Resolución del Parlamento europeo de 17-18 abril 1972). Los razonamientos desenvueltos en favor de la política ambiental comunitaria tuvieron como punto de partida destacado la inclusión de la protección del medio ambiente entre los principios generales del Tratado CEE. La consideración como "fin esencial" de "la mejora constante de las condiciones de vida" (preámbulo Tratado CEE, 1957) y la atribución normativa a la CEE de la "misión" de "promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas" y "una expansión continua y equilibrada" (art. 2), se consideraron objetivos de imposible logro sin el desenvolvimiento de una política de protección del medio ambiente. Los fines indicados, afirmaba en tal sentido el Consejo de la Comunidad, "no pueden considerarse en adelante sin una lucha eficaz contra las contaminaciones y molestias ni sin la mejora de la calidad de la vida y de la protección del medio ambiente" (I Programa de acción ambiental, 1973) (1).

La generación de concretos poderes de acción comunitarios para la política ambiental se llevó a cabo utilizando las competencias de armonización normativa y la cláusula general de ampliación de poderes. Competencias cuyos inconvenientes, para desenvolver una política de estricta protección ambiental, no dejaron de ponerse constantemente de relieve, dado que en ambos casos se exige un fundamento económico para su puesta en práctica. La armonización de las normativas estatales sólo era, en efecto, posible cuando "incidan directamente en el establecimiento o el funcionamiento del mercado común" (art. 100 Tratado CEE), al igual que la instrumentación de nuevos poderes debía tender al logro de uno de los objetivos comunitarios "en el funcionamiento del mercado común" (art. 235 Tratado CEE) (2). Las SSTJCE de 18 marzo 1980 (casos de la inejecución de directivas ambientales por Italia) confirmaron los planteamientos anteriores, al admitir el uso de la técnica de armonización de las legislaciones estatales para fines de protección ambiental, con el argumento de que "las disposiciones requeridas por consideraciones de salud y de medio ambiente pueden ser de tal naturaleza que graven a las empresas a las que se aplican y, en ausencia de armonización de las disposiciones nacionales sobre la materia, la concurrencia podría ser sensiblemente falseada". Las finalidades exclusivamente ambientales, no conectadas de alguna manera al principio de mantenimiento de la libertad de concurrencia, resultaban así de muy difícil desenvolvimiento en el ámbito comunitario europeo. En tal situación, parecía necesario incorporar a los Tratados constitutivos las bases de la política ambiental comunitaria. Y ello, a pesar de la expresa consideración jurisprudencial de la protección del medio ambiente como "uno de los objetivos esenciales de la Comunidad", conforme a la afirmación, ampliamente divulgada, de las SSTJCE de 7 febrero 1985 (casos de los aceites usados).

B) Principios ambientales de la Unión Europea.

El Acta Unica Europea (1986) introdujo en el Tratado CEE un conjunto de normas relativas al medio ambiente (arts. 130.R a 130.T), obedeciendo a la necesidad de "constitucionalizar" la materia. Posteriormente, el Tratado de la Unión Europea (1992) aportó algunos cambios en la redacción de los preceptos, cuya numeración originaria persiste, aunque agrupados ahora en el título XVI ("Medio ambiente") de la parte tercera ("Políticas de la Comunidad") del Tratado CE. También se han incluido referencias expresas al medio ambiente entre los objetivos y acciones generales de la Comunidad (arts. 2 y 3 Tratado CE). De manera que la política ambiental europea constituye ya una línea de actuación plenamente consolidada bajo la óptica jurídica (Pérez Sola, 1994; Sanchez F. de Gatta, 1994). Buena prueba de ello la proporcionan los tratados y manuales de Derecho ambiental europeo publicados en todos los Estados miembros, como pueden ser los de Alonso García (1993), Romi (1993), Cassese (1995), Jans (1995) y Johnson y Corcelle (1995), así como la bibliografía de Macrory y Hollins (1995). Tres son los grandes contenidos del Tratado CE en relación con el medio ambiente: establecimiento de principios, distribución de competencias y procedimientos de actuación. En este epígrafe se analizarán exclusivamente los principios ambientales de la Unión Europea, entendidos como fundamento del Derecho comunitario ambiental. La lista de los principios vertebradores de la política ambiental comunitaria está en el art. 130.R Tratado CE. En todos los casos, bajo la óptica jurídica, nos encontramos ante principios generales. Principios generales del Derecho que cumplen las mismas funciones en materia ambiental que en cualesquiera otros ámbitos. Por una parte, en la tarea de aplicación del Derecho, los principios deben ser usados como elementos hermenéuticos de las normas, imponiendo una interpretación de éstas acorde con los mismos principios. Por otra parte, deben emplearse como elementos integradores de las lagunas normativas, permitiendo dar una solución a los problemas que exigen una respuesta jurídica. Los principios jurídico-ambientales no resultan pues de naturaleza diferente a los restantes principios generales del Derecho. Presentan, así, los conocidos problemas de posible indeterminación de sus contenidos y de necesidad de compaginación entre principios que pueden resultar parcialmente contradictorios. No hay ninguna originalidad en tales problemas, salvada la novedad de su planteamiento en relación con el medio ambiente. Al hilo de los casos requeridos de la aplicación de principios, cabrá especificar sus contenidos y resolver los enfrentamientos con otros principios. Los principios positivizados en el Tratado CE forman parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea y también de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, que han incorporado los contenidos del Tratado por su misma ratificación y publicación. En el Tratado CE se utilizan diversas expresiones para referirse a los principios jurídico-ambientales, siendo la primera de ellas la de "objetivos". La idea subyauente a la denominación pareue ser la de estimar que hay unas metas a alcanzar. Metas generales, por una parte, comunes a todas las políticas ambientales de los ordenamientos primarios (ordenamientos internacional, europeo, estatales); de ahí que se establezca que la política ambiental de la Unión "contribuirá" a la obtención de una serie de "objetivos" (art. 130.R.1 Tratado CE). Metas específicas, por otra parte, propias de la política ambiental comunitaria (art. 130.R.2 Tratado CE). Sin embargo, no se trata sólo de metas a alcanzar. Los objetivos vertebran continuamente la política ambiental comunitaria, configurándose así como auténticos principios generales. Así, cuando se establece que uno de los objetivos en cuestión será "la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente", parece que se está imponiendo el diseño de una política ambiental activa, que se traduzca en medidas de congelación del estado de concretos elementos ambientales ("conservación"), en actuaciones sobre aspectos ajenos al propio elemento ambiental ("protección"), así como en acciones de recuperación de elementos ambientales degradados ("mejora"). Por más generales que resulten los contenidos de ese principio de política ambiental activa, el método jurídico permitirá su aplicación judicial a los casos concretos, lo cual constituye una garantía de su efectiva aplicación por todos los poderes públicos.

Otros principios caracterizados como objetivos generales serían la prevalencia de la salud de las personas, la utilización racional y prudente de los recursos naturales y el fomento de la intervención internacional para los problemas ambientales de ámbito supranacional. Como objetivo específico, se recoge el principio del "nivel de protección elevado", que supone un fuerte compromiso para las concretas decisiones ambientales, aunque la misma norma ha procurado evitar una aplicación mecánica del principio, al matizar que debe tenerse presente "la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad". La denominación directa de "principios" se utiliza para los principios de prevención, corrección y "quien contamina paga" (art. 130.R.2 Tratado CE), que constituyen la secuencia de actuaciones exigidas por los problemas ambientales. Primero, evitar la generación de contaminaciones o molestias (prevención); segundo, eliminar o disminuir las contaminaciones o molestias que no hayan podido ser evitadas (corrección); por último, atribuir los costes de prevención y corrección de los inconvenientes ambientales al autor de los mismos ("quien contamina paga"). Secuencia cuya completa visión requeriría añadir las medidas de intervención pública, cuyos costes pueden llegar a ser asumidos por la Comunidad, cuando resulten "desproporcionados" para los Estados (art. 130.S.5 Tratado CE). Más principios se encuentran directamente recogidos en el Tratado, sin ninguna denominación previa. Así sucede con el principio de vinculación ambiental de todas las políticas: "las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad" (art. 130.R.2 Tratado CE). Lo mismo ocurre con los principios de vinculación a los conocimientos científicos y técnicos, de diversidad territorial, de evaluación y de solidaridad económica y territorial, recogidos todos como algo que "en la elaboración de su política en el área del medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta" (art. 130.R.3 Tratado CE). El principio de cooperación internacional recibe una atención específica (art. 130.R.4 Tratado CE).

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Fuente: Revista Electrónica de Derecho Ambiental