Aplicación y cumplimiento efectivo del Derecho Ambiental – Experiencia en los Estados Unidos – Primera Parte

Ver Segunda Parte

por Jeffrey G. Miller 1

1. Introducción

Durante las últimas décadas en los Estados Unidos hemos aprendido a cumplir con las normativas ambientales. No ha sido una experiencia de aprendizaje fácil. No sucedió de un día para el otro. Y estamos lejos de la perfección en lo que se refiere a cumplir con la normativa, aún en este momento.

Nuestra experiencia es particularmente apropiada para discutir en la Argentina, debido a que nuestras constituciones que son similares proporcionan controles y equilibrios similares entre las áreas del gobierno federal y existen relaciones similares entre los gobiernos federales y el Estado. Tales similitudes nos presentan dificultades y oportunidades por igual para el cumplimiento efectivo del Derecho Ambiental. Y a pesar de las similitudes en nuestras estructuras constitucionales, la experiencia en los Estados Unidos no será directamente aplicable a la Argentina. Nuestros sistemas sociales, políticos y económicos al igual que nuestras tradiciones son diferentes. Nuestros sistemas y tradiciones jurídicas son diferentes. Esto se hace presente hasta en la naturaleza de nuestros jueces. Sin embargo, algunas de las lecciones que hemos aprendido pueden ser útiles, pero eso tienen que decidirlo ustedes.

El Derecho Ambiental incluye tanto el manejo de los recursos naturales como el control de la contaminación. Mi propia carrera se ha desarrollado en gran parte con respecto al control de la contaminación. En los años setenta fui funcionario encargado de la aplicación y el cumplimiento de la normativa en nuestra agencia federal para la protección ambiental (EPA – Environmental Protection Agency) y dirigí finalmente su programa nacional en esta materia. En los años ochenta fui socio de una firma de abogados de Washington D.C., representando organizaciones no gubernamentales que demandaban a infractores del Derecho Ambiental y defendiendo clientes comerciales en acciones judiciales del gobierno.

Desde entonces he sido principalmente un estudiante y profesor de Derecho Ambiental y su aplicación y cumplimiento, aunque de vez en cuando sigo desempeñándome como consultor y testigo experto para clientes comerciales y organizaciones no gubernamentales. Mientras que mi experiencia ha estado en gran parte relacionada con el control de la contaminación, creo que la línea entre el manejo de los recursos naturales y el control de la contaminación es artificial debido a que el control de la contaminación protege nuestros recursos naturales más valiosos: el aire, el agua y la biomasa.

Mi visión de la experiencia en los Estados Unidos sugiere cinco requerimientos generales para el cumplimiento efectivo del Derecho Ambiental.

Un contraste por décadas

Voy a comenzar con un contraste. En los años cincuenta y los sesenta, los 50 estados poseían una legislación que establecía que la contaminación del aire y el agua era ilegal.

Sin embargo, la mayoría de las fuentes de polución seguían descargando contaminantes en el medio ambiente sin control alguno, o los que había eran demasiado primitivos. Los resultados se hicieron visibles y escandalosos.

Recordemos que mientras ocurrían estos hechos todos los estados poseían leyes prohibiendo la contaminación que causó los incidentes.

Comparemos esto con un episodio más contemporáneo. Durante los años ochenta unos estudios científicos sacaron como conclusión que la capa de ozono sobre el Polo Sur estaba siendo destruida por los clorofluorocarbonos (CFC), que son químicos utilizados en su mayoría para la refrigeración. Estos estudios también concluyeron en que la disminución de la capa de ozono causaba un aumento del cáncer de piel en el hemisferio sur. Rápidamente se negoció un tratado internacional, el Protocolo de Montreal, exigiendo a sus signatarios a que se prohibiese la producción y el uso de los CFC a corto plazo. En 1990 los fabricantes de CFC de Estados Unidos cesaron la producción antes de que se venciera dicho plazo. Un pequeño mercado negro se fue formando para contrabandear CFC dentro del país y así utilizarlo para el abastecimiento de los acondicionadores de aire dependientes de éste. Fue rápidamente desbaratado por una operación combinada por la EPA, el Servicio de Aduanas, el FBI, y el Departamento de Justicia. En tres años se lograron 80 condenas, 50 con prisión, y penas e indemnizaciones valuadas en 60 millones de dólares.

¿Qué factor fue el responsable de tan marcada diferencia entre la efectividad de la respuesta a la destrucción ambiental en las décadas tempranas y hoy? Cada uno de los factores anteriormente identificados como necesarios para un efectivo programa de aplicación y cumplimiento de la normativa faltaba antes, pero están presentes hoy. Hoy en día las leyes ambientales son obedecidas y cuando no lo son, se obliga a los infractores a cumplirlas. El resultado es que nuestro medio ambiente se encuentra mucho más limpio que en décadas pasadas aunque la población se duplicó y el Producto Bruto Interno se ha incrementado varias veces.

Discutamos los cambios en cada uno de estos factores.

Actitud pública

Probablemente el más importante de los cinco factores es la actitud de la sociedad. En una sociedad democrática, no habrá protección ambiental sin que la sociedad clame por ella. Sin la exigencia pública la legislatura no va a sancionar leyes ambientales efectivas y el poder ejecutivo no va a implementar o cumplir efectivamente el Derecho Ambiental. Esto no significa que en ausencia de tal clamor los funcionarios públicos deben quedarse sin hacer nada. Pueden y deben jugar un rol de liderazgo al influir la opinión pública educando a la gente en la necesidad de la protección ambiental.

En los años 50 el pueblo de Estados Unidos tenía muy poco conocimiento de cómo era que las actividades comunes podían dañar el medio ambiente o de que un medio ambiente sano era importante para el bienestar público. A fines de los años 60 esto había cambiado y la sociedad comenzó a considerar las acciones que dañaban el medio ambiente como antisociales y a exigir un cambio. Diez millones de personas se manifestaron en todo el país en el primer Día de la Tierra en 1970, reclamando la protección ambiental. Eso era el cinco por ciento de nuestra población. Durante los siguientes diez años el Congreso fue reaccionando al dictar una serie de leyes con mecanismos efectivos para proteger el aire, las aguas superficiales y subterráneas, la plataforma submarina, las especies en peligro de extinción y los hábitats. También se asignaron fondos para la implementación y el cumplimiento efectivo de las nuevas leyes. El presidente reaccionó creando una nueva agencia, la Agencia para la Protección del Ambiente (EPA) para que ésta implemente y haga cumplir las leyes ambientales. Hoy la EPA tiene alrededor de 14.000 empleados en todo el país y el 25 por ciento de ellos se dedica a la aplicación y cumplimiento de la normativa. El mismo reclamo público trajo cambios similares en la legislación y en las agencias administrativas de los otros cincuenta estados. Hoy en día, todos poseen una legislación ambiental efectiva, y agencias de protección ambiental efectivas y con fondos considerables. La mayoría ha usado como modelo nuestra legislación federal.

En los años noventa el conocimiento de que nuestras actividades pueden tener un impacto devastador en el medio ambiente, junto con el correspondiente impacto devastador en la salud y el bienestar público ya no era novedoso. Por ese entonces nuestra actitud ya no era nueva: tales asaltos devastadores al medio ambiente no podían ser tolerados y había que ponerles fin, aun a expensas de actividades otrora, económicamente beneficiosas. Este conocimiento y esta actitud están profundamente arraigados en la conciencia social.

Es más, el conocimiento se ha vuelto más sofisticado, al entender las realidades del común global. Cuando la gente entendió que el uso de los CFC en los Estados Unidos estaban lesionando a nuestros amigos en el Cono Sur y en el Pacífico Sur, se consideró el uso de los CFC como un acto antisocial, un delito de violencia, haciendo posible el cambio.

Este cambio, por supuesto no es únicamente en los Estados Unidos. Se manifiesta en diferente grado aquí en Argentina y en todo el mundo. Por supuesto que el conocimiento público y el clamor por otras necesidades apremiantes también son grandes, tal como sucede ahora en Argentina con la reforma económica que apunta a mejorar la calidad de vida de su gente. Mientras le hacen frente al problema económico del presente, deberían estar atentos a que la vibración económica y la protección ambiental no sean tan antagónicos.

Todo estudio económico que llevamos a cabo ha demostrado que entre nuestros cincuenta estados aquellos que son más protectores de su medio ambiente natural son consistentemente los más prósperos económicamente.

Un cambio en la actitud del público es esencial para proteger nuestro medio ambiente porque nuestra tradición jurídica occidental ha protegido y ha valorado tradicionalmente a la gente viva y no a las partes no-humanas de nuestro medio ambiente, ni siquiera a nuestras futuras generaciones. Sin embargo, las futuras generaciones y la supervivencia de nuestra especie están en peligro salvo que valoremos nuestro medio ambiente no-humano. Este cambio en la actitud pública requiere de educación y puede ayudarse inmensamente con el liderazgo de los funcionarios públicos.

Legislación efectiva

En los años sesenta todos nuestros estados tenían leyes reglamentando la contaminación del aire y el agua, pero no eran efectivas. Una de las razones era que el control de la contaminación era primariamente regulado a nivel estadual pero operado comercialmente a nivel nacional. En consecuencia, las empresas se involucraron en un juego de chantaje, amenazando con abandonar los estados con fuertes controles ambientales para mudarse a estados con controles débiles. Aún si los estados querían hacer cumplir sus leyes, los remedios para dicho cumplimiento de la normativa que estaban a disposición eran débiles y engorrosos.

Todo esto ha cambiado. Ahora tenemos una legislación para el control de la contaminación efectiva que previene el chantaje económico al requerir un nivel de control básico en todas partes, hasta en los programas para el control de la contaminación administrados por los estados. La legislación es efectiva en varios niveles: desarrollando estándares firmes pero prácticos, utilizando mecanismos prácticos de aplicación, requiriendo mecanismos integrados para la detección de infracciones y proporcionando autoridades de aplicación sólidas y efectivas. Aunque todos estos elementos son necesarios para el cumplimiento efectivo de la normativa mi tiempo resulta demasiado limitado para discutirlos. Por ello me voy a dedicar a describir los temas especialmente vinculados a la aplicación de la normativa. Voy a utilizar como ejemplo a la Ley federal de Agua Limpia (CWA – Clean Water Act), nuestra legislación para el control de la contaminación de aguas. Para establecer los estándares nacionales, la EPA requiere que todas las grandes fuentes de contaminación utilicen la mejor tecnología disponible para reducir dicha contaminación en sus descargas en aguas superficiales. En el diez por ciento de los casos (donde no es suficiente para producir la calidad de agua necesaria para el uso deseado de un cuerpo de agua en particular), se requiere que las fuentes de contaminación reduzcan la contaminación de sus descargas aún más. Las fuentes de contaminación de agua tienen que poseer los permisos emitidos por la EPA y las agencias estaduales deben cuantificar las reducciones de efluentes en términos simples.

Por último, se establece un amplio rango de acciones administrativas, civiles y criminales para la aplicación y el cumplimiento de la normativa, que la EPA, los estados o los ciudadanos pueden interponer en contra de violaciones a la ley. La Ley federal de Agua Limpia autoriza a:

La mayoría de las agencias de control ambiental tienen una autoridad similar en su estado.

Las leyes federales autorizan a los ciudadanos a hacer cumplir la normativa contra violaciones a las mismas en los juzgados federales y solicitar penas civiles y ordenes judiciales de cumplimiento. También autorizan a los ciudadanos a iniciar juicio contra EPA por no cumplir con su deber, solicitando una orden judicial para que EPA cumpla con su función.

Los ciudadanos generalmente recurren a ambos institutos. Tanto a nivel federal como a nivel estadual, estas acciones para el cumplimiento de la normativa pueden ser interpuestas contra las entidades corporativas o gubernamentales dueñas y operadoras de las fuentes de contaminación y los individuos que causan las violaciones. A menos que las corporaciones mismas sean responsables de sus violaciones, ellas pueden demandar el cumplimiento económico de sus empleados sin importarles las consecuencias ambientales. A menos que los empleados mismos se hagan responsables de las violaciones, son persuadidos de una manera demasiado fácil por sus empleadores corporativos a conseguir ganancias económicas a expensas del medio ambiente y utilizar los argumentos de la defensa de Adolph Eichmann.

El hecho de que EPA, los estados y los ciudadanos particulares puedan hacer cumplir la normativa contra violaciones a la ley significa que aunque uno de ellos no tenga la voluntad de hacer cumplir la normativa contra una violación significativa, es probable que otro lo haga.

1 Decano Asociado de Estudios de Posgrado y Profesor de Derecho Ambiental Facultad de Derecho de la Pace University, PaceWhite Plains, New York. Fue Director del área de aplicación de la Normativa de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos.