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Diagnóstico para la creación de un Mecanismo de pago por servicios ambientales: Bosque Atlántico del Alto Paraná, Misiones, Argentina2
Fecha de Publicación: 23/12/2016 |
6. Posibles beneficiarios de los servicios ambientales
6.1. Empresas
En cuanto al esquema de PSA, las empresas poseen una mayor disposición de
pago cuando a) se percibe que existe una influencia directa entre el esquema
y las actividades propias de la empresa, b) se establecen contratos de vínculo
al esquema con una duración máxima de dos o tres años, c) el proyecto es
altamente “comunicable” y fácil de manejar desde lo institucional y d)
intervienen en el mismo ONGs (especialmente, FARN y FVSA).
El objetivo principal sería aquellas empresas multinacionales presentes en el
país, o empresas nacionales que tengan actividades comerciales con países
desarrollados. En menor medida, también podrían abordarse firmas locales
siempre y cuando hayan demostrado interés en la protección del ambiente. Los
recursos que podrían asignar a un proyecto de estas características varía entre
100 y 250 mil pesos por año (que representan entre 20 y 50 mil euros al año).
Un objetivo razonable para el primer año de puesta en funcionamiento del
esquema de PSA sería que al menos 2 empresas se sumaran al programa. Para
el segundo año, cabría esperar que 5 empresas participen activamente, aprovechando el interés creciente en la conservación ambiental y la relación
proactiva hacia medidas ambientalmente amigables por parte de las empresas
contactadas.
6.2. Ecoturismo
Se considera que la cantidad de turistas que abonarían en concepto de belleza
escénica y biodiversidad serían aquellos que visiten el Parque Iguazú. En
función a este dato, se estima que en el año 2008 visitaron las Cataratas
1.062.128 de personas (Parque Nacional Iguazú, 2008). Según las encuestas
realizadas en mayo de 2010 a turistas que han visitado el Parque Nacional, el
70% estaría dispuesto a pagar un monto extra a la entrada para la
conservación del bosque de $24 (aproximadamente 5 euros). Para reflejar un
escenario conservador se establece que de los 743.490 turistas (que
representan el 70%) pagarían efectivamente por estos servicios sólo
125.00031.
Es importante remarcar el sesgo que se presenta en las encuestas debido a
que la muestra contiene sólo individuos que han visitado el Parque Nacional y
por tanto, ya son consumidores del servicio ambiental, belleza escénica.
6.3. Cooperativa hidroeléctrica / Consumidores de agua
Las cooperativas de aguas en Misiones (en particular las pequeñas) atraviesan
una muy difícil situación económica y financiera debido al impacto en sus
costos del excesivo valor por el consumo de energía.
Un problema muy grande que presentan es la falta de inversión en
infraestructura, de acuerdo a los estudios realizados por la administración de
Federación Misionera de Cooperativas de Agua Potable (FEMICAP), es
necesario realizar un gasto de dos mil millones de pesos en los próximos
quince años para paliar este pasivo.
En el plano institucional, y de acuerdo a la información recabada localmente,
no existe una buena relación entre las cooperativas y las intendencias
respectivas en donde se encuentran asentadas. Los municipios tienden a
desligarse de los inconvenientes que se presentan cuando la distribución del
recurso es deficitaria.
Hay una demanda no cubierta de agua potable que es satisfecha a través de
varias fuentes, tales como agua transportada por camiones tanques
municipales y de bomberos, aljibes, pozos de agua, nacientes y arroyos como
quedó evidenciado en abril de 2009 donde en plena estación lluviosa se
produjo un importante déficit hídrico.
Es importante destacar que esta dificultad del acceso al agua es percibida por
los consumidores como consecuencia del crecimiento poblacional y la falta de
infraestructura hídrica. Por tanto, su disposición a pagar es muy baja o nula,
teniendo en cuenta además el alto nivel de pobreza en las ciudades que
perciben el agua de los remanentes de bosques a conservar. Por lo tanto, sería
fundamental profundizar el análisis acerca de la percepción de los consumidores, en caso de pretenderse establecer un pago por servicios
hídricos.
7. Fondo
De acuerdo a la investigación realizada, las posibles figuras jurídicas que
podrían utilizarse para constituir un fondo privado para el pago de servicios
ambientales en el BAAP son el fideicomiso y la fundación.
Si bien en esta oportunidad se entiende que la fundación se presenta como la
mejor opción para este proyecto, no se cree que deba descartarse totalmente
al fideicomiso para escenarios futuros, habida cuenta la amplia experiencia
positiva que el mismo ha tenido en América Latina.
En este sentido, se puede decir que el fideicomiso, de un modo sencillo, podría
definirse como un contrato por medio del cual una o más personas aportan
bienes (dinero, tierras, etc.) para el cumplimiento de un fin determinado, que
se le encarga a un tercero.
Al igual que en otros países, esta herramienta jurídica se puede utilizar en
Argentina para manejar fondos de afectación con fines específicos, tales como
la adquisición de predios con interés para la conservación de la diversidad
biológica, la administración de fondos para el pago por servicios ambientales,
etc. Es esta posibilidad de administrar fondos en forma separada al patrimonio
de una organización dedicada a la conservación la cualidad que lo torna
especialmente atractivo para los posibles aportantes.
En esta línea, es innegable que el fideicomiso contiene una invitación a obras
de bien común, con miras a la continuidad del apoyo que puede prestar un
patrimonio separado.
Si bien se trata de un contrato de fácil constitución, fuera de los organismos de
control de las personas jurídicas, en Argentina, este contrato impositivamente
presenta considerables desventajas. Esto se debe a que el fideicomiso no se
encuentra entre las “asociaciones, fundaciones y entidades” que contempla el
inc. f. del artículo 20 de la Ley de Impuesto a las Ganancias para eximirlas del
gravamen.
En efecto, esta separación de los patrimonios que por un lado torna atractivo al
fideicomiso para constituir fondos separados con fines específicos recibe en
nuestro país, un tratamiento impositivo que desvirtúa el objetivo.
Los fideicomisos no financieros, el caso que nos compete, son alcanzados por
el Impuesto a las Ganancias, Impuesto alValor Agregado, Impuesto a las
Débitos y Créditos en las Transacciones Financieras, Impuesto a los Bienes
Personales e Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, tornando al mismo
excesivamente oneroso.
De esta manera, si bien es una alternativa viable a la hora de analizar una
estrategia jurídica para constituir un fondo de estas características, no debe
dejarse de lado su análisis impositivo. En la medida en que exista un lucro
importante en la constitución de este fondo, probablemente la figura podría ser
la adecuada.
A continuación en la tabla 3 se ilustra una aproximación a los gastos en los que
se incurriría para la constitución y mantenimiento de fideicomiso.
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Sobre la base de estos datos, si el norte perseguido se inclina más por
constituir un fondo cuyos aportes provengan de simples donaciones para
destinarse a la conservación de algún recurso (aún cuando este objetivo se
alcance mediante el pago por los servicios ambientales brindados por éste),
probablemente esta figura deba ser descartada.
De acuerdo con los resultados de la investigación, la Fundación se presenta como una alternativa viable, tanto desde el punto de vista jurídico como tributario, para desarrollar, organizar y mantener un mecanismo de pago por servicios ambientales, de acuerdo a las siguientes consideraciones:
- La fundación es una persona jurídica, de carácter privado, que se constituye por medio de un aporte patrimonial34 y tiene por objeto realizar una labor de bien público, sin propósito de lucro. Su constitución en nuestro país, depende del cumplimiento de requisitos formales, pudiendo adaptarse su estatuto fundacional al objetivo del establecimiento de un esquema de pago por servicios ambientales.
- En cuanto a las obligaciones tributarias que pesan sobre ella, resultan bastante limitadas si se cumplen efectivamente sus fines benéficos, carentes del propósito de lucro. Mientras la fundación no distribuya utilidades entre sus miembros y destine sus activos y los fondos obtenidos a sus fines específicos, gozará, en efecto, de un tratamiento especial dentro de los tributos nacionales, provinciales y municipales, que la diferencia marcadamente de otras personas y figuras jurídicas como las sociedades comerciales.
- La fundación no tributa el Impuesto a las Ganancias, el Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, el Impuesto a los Bienes Personales, el Impuesto a la Transferencia de Inmuebles, ni los Impuestos a los Ingresos Brutos y a los Sellos.
- La fundación puede recibir donaciones provenientes de personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, nacionales y extranjeras35.
- Desde un punto de vista administrativo, las donaciones pueden ser incorporadas a una cuenta bancaria exclusiva para atender las obligaciones del esquema de pago (monitoreo de los fondos privados, pago por servicios ambientales y administración), incluyéndose en este esquema la celebración de un convenio especial con los donantes en relación con el destino exclusivo de los fondos donados, a modo de garantía que los mismos serán destinados al PSA, con excepción de los valores que impliquen la gestión y administración del sistema,
- Los gastos dependerán de diversos factores: la cantidad de fundadores, el patrimonio inicial, promesas de donaciones futuras, instrumentación por escritura pública, etc36.
- Tal como ocurre en el caso del fideicomiso y de cualquier otro esquema, deberán sumarse herramientas que vinculen a la fundación con el beneficiario del pago de los servicios ambientales (contratos específicamente diseñados para regular esta relación jurídica), y que garanticen la permanencia del mismo en el sistema, así como la verificación o monitoreo del cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el pago mencionado.
Como se aprecia, la gran diferencia entre una y otra figura jurídica deviene de
la presión tributaria que cada una recibe en el modelo argentino. Los costos de
transacción37 serían similares en ambos casos, no así los costos en tributos.
8. Propuesta Tentativa
Al no existir casos similares implementados exitosamente en Argentina, es
difícil estimar con cierto grado de certeza cuál podría ser el alcance real del
proyecto. Debe tenerse en cuenta también que el capital necesario para que
este tipo de fondos funcione es alto, siendo necesario un plazo relativamente
extenso para recaudar una suma suficiente que permita la continuidad de los
pagos, y de la mano de ello, un aporte a la conservación.
La constitución del fondo, en esta línea, debería tener dos componentes: uno
destinado al capital semilla y otro para su capitalización. El monto mínimo para
la preservación se detalló en la tabla 2. Según los mismos, serían necesarios
$2.444.400 para conservar los servicios ambientales de las cuatro áreas
seleccionadas. Según los datos de la tabla 3, a ello hay que adicionarle los
costos de transacción de un 13,5% ($329.994), totalizando un fondo de
$2.774.394. Si se tienen en cuenta sólo los productores con títulos de
propiedad el fondo total sería de $2.732.172.
Respecto al pago a los proveedores de servicios ambientales, tanto en el
caso de los pequeños productores como en las comunidades aborígenes se
dificulta ante la ausencia o precariedad en los títulos de propiedad de los
predios de allí la necesidad imperiosa de regularizar la situación legal de los
mismos.
Los grandes productores y las reservas privadas son los grupos que
cuentan con criterios básicos para recibir los pagos: mayores remanentes de
bosques continuos y títulos de propiedad.
Es importante aclarar que en función de la disponibilidad de pago de los
beneficiarios, los pagos estarían más próximos a meros incentivos
económicos para la conservación que a un esquema de pagos por servicios
ambientales debido a que los demandantes se encuentran en zonas distantes
al BAAP y por tanto, es difícil considerarlos reales beneficiarios directos de
tales servicios.
Se presentan así dos esquemas tentativos con distintos grados de complejidad,
dependiendo el grado de sofisticación requerido por la empresa (beneficiario o
demandante del servicio ambiental).
Esquema 1 - Protector de bosques
La empresa donaría una suma de dinero arbitraria a definir en cada caso
particular. Una parte de ese dinero se utilizaría para capitalizar el Fondo, y la
otra para realizar el pago al propietario del bosque por la conservación de un área determinada.
Por parte del productor, sería necesario contar con una línea de base y
auditorías anuales que permitan comprobar el estado de conservación de la
selva, habilitando así el pago subsiguiente. Las auditorías a los productores
podrían realizarse por consultores externos (sea que se trate de una fundación
o fideicomiso), o en su caso, por personal calificado estable de la fundación.
Esquema 2 - Carbono Neutral/Compensación de emisiones
Esta opción implica ofrecer a la empresa la posibilidad de compensar por la
totalidad de sus emisiones con un avance gradual hacia carbono-neutralidad a
realizarse en un plazo de cinco a diez años. Para acceder a esta posibilidad, la
empresa debería realizar un inventario de sus emisiones, siguiendo los
lineamientos del Greenhouse Gas Protocol38. La auditoría inicial se simplificaría
analizando la cuenta de energía de la empresa en pos de evitar excesivos
costos de auditoría, incorporándose gradualmente mediciones más complejas
hasta finalmente realizar la auditoría de emisiones por una tercera parte, cuyo
costo debería asumirse por parte de la empresa. Cada proyecto sería único y
armado ad-hoc a la realidad de cada empresa.
Esquema 3 – Turismo conservacionista
El fondo se constituye a través de un esquema similar al utilizado en la
actualidad por la Fundación Vida Silvestre: el “Check out para la Naturaleza”39.
El mecanismo se basa en el ofrecimiento, por parte de los hoteles y operadores
turísticos adheridos al programa, a sus clientes la posibilidad de realizar una
donación al momento de hacer el check out para la conservación de los
servicios ambientales del BAAP.
Para todos los esquemas, desde el lado del productor, sería necesario contar
con una línea de base y monitoreos anuales para poder comprobar el estado
de conservación de la selva y cuantificar la cantidad de carbono contenido en
el mismo.
En los distintos esquemas, una parte de los recursos obtenidos sería destinada
a la capitalización del Fondo y la otra parte sería destinada al pago de los
servicios ambientales. Además, todos los años se comunicaría abiertamente los
impactos positivos generados a través del programa, la comunicación debería
explicitar la cantidad de hectáreas conservadas, empresas participantes,
información sobre los impactos sociales de la implementación del programa,
entre otros aspectos relevantes.
9. Conclusiones preliminares
En base a lo analizado en los informes se destaca que es primordial la
regularización de tenencia de la tierra. Este proceso es fundamental
porque mediante un claro establecimiento de los derechos de propiedad se
facilitaría el proceso de internalización de costos y beneficios generados por la
provisión de servicios ambientales al establecer con exactitud quienes serían
los oferentes de tales servicios.
Existe evidencia que los propietarios privados están dispuestos a manejar su
tierra en una forma más sostenible, intercambiando producción por
conservación en las parcelas que controlan, si reciben incentivos adecuados.
Ello pone de manifiesto la necesidad de desarrollar mecanismos para
compensarlos y conservar los servicios ecosistémicos que sus tierras proveen.
Asimismo, por lo relevado en la zona en cuestión los pagos se asimilarían más
a un esquema de incentivos económicos que a un clásico esquema de PSA.
Sin embargo, dichos fondos podrían también ser un flujo complementario al
Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques
Nativos40, que se constituye en el artículo 30 de la ley de Bosques Nativos.
Este aporte resultaría un adicional a las contribuciones establecidas por la
propia ley. El dinero del fondo se utilizará para cubrir el costo de conservación
y evitar la degradación de los ecosistemas que no han sido utilizados con fines
productivos, siendo ésta una de las premisas en las que se basa un esquema
de pagos por servicios ambientales.
Fomentar la participación del Estado que brindaría un marco para equilibrar los
intereses de demandantes y oferentes, así como también los actores
involucrados percibirían una mayor seguridad jurídica en la cual se
enmarcarían los contratos establecidos. El Estado, asimismo, posee un rol
fundamental en regular aquellos servicios que son percibidos como bienes
públicos, en particular en el caso de los servicios hídricos.
Anexo I–
Antecedentes
En las últimas dos décadas se han implementado más de 300 esquemas de
pagos por servicios ambientales (PSA) en América Latina, siendo Costa Rica el
caso de mayor relevancia, seguido por Ecuador, Bolivia, etc.
En Argentina la ejecución de pagos por servicios ambientales aplicados a la
conservación de bosques resulta aún incipiente. Las iniciativas relevadas sólo
incluyen posibles casos de estudio – surgidos del análisis llevado adelante por
la Secretaría de Ambiente de la Nación (2007) – y atisbos de instrumentación
de un Fondo para la Conservación de los Bosques Nativos.
En relación a la primera iniciativa, la Secretaría de Ambiente realizó un
relevamiento de casos en América Latina con el objetivo de plantear la
posibilidad de implementar dos casos de estudio de PSA en nuestro país. Los
casos propuestos corresponden a las cuencas Futaleufú (en Chubut) y Los
Pericos – Manantiales (en Jujuy).
- En la provincia de Jujuy41 el sitio fue elegido por la Secretaría de
Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación ante la disponibilidad de
información y actores interesados en la problemática, como la
Asociación Civil Bosque Modelo Jujuy que nuclea instituciones de diversa índole (desde lo ambiental hasta lo productivo, pasando por lo social) y
que en los últimos años ha ejecutado proyectos en la zona tendientes a
mejorar la calidad de vida de los pobladores de la región. El estudio se
basó en la protección de dos de los principales servicios ambientales:
agua y belleza escénica. Respecto a la primera, su utilización es tanto
para riego como para consumo humano y generación de electricidad.
Dentro del presente esquema de pagos por servicios hídricos, los demandantes serían los productores de tabaco (para riego), la empresa hidroeléctrica que provee luz y agua potable a El Carmen y San Antonio, así como también la ciudad de San Salvador de Jujuy (capital de la provincia). Los oferentes serían los habitantes del perilago cuyo servicio sería el de guardería ambiental e hidrológica de las reservas de agua, que mantendrían la calidad del agua mediante el manejo adecuado de residuos y del ganado. El sistema sería administrado por la Asociación Bosque Modelo de Jujuy y el mecanismo de pago sería en especie mediante la mejoras en el acceso a los servicios de infraestructura como agua, electricidad, comunicaciones, etc. En el esquema de pagos por belleza escénica (incluye fauna, vegetación y reliquias) los demandantes serían los turistas quienes abonarán una tasa por el pago del estacionamiento en la zona, mientras que el oferente será una empresa local de ecoturismo al amparo de la Asociación Bosque Modelo de Jujuy y la intendencia de Diques de la Provincia de Jujuy. - En la provincia de Chubut, se ha analizado el potencial de la cuenca del
río Futaleufú42 para la implementación de un esquema de pagos por
servicios ambientales debido a la presencia en este sitio la Asociación Bosque Modelo de Futaleufú. Se ha observado la viabilidad un esquema
por la provisión hidroeléctrica, otro por la belleza escénica y un tercero
por provisión de agua en la ciudad de Trevelín. En el primer caso, el
demandante sería una empresa de aluminio que capta energía eléctrica
que proviene de la represa ubicada en la cuenca en cuestión. El oferente
sería el Parque Nacional Los Alerces ubicado en la zona. El precio
debería negociarse con la empresa en función de los beneficios
percibidos por la conservación. En el segundo caso, propone analizar el
pago en función del costo de viaje para el acceso al Parque Nacional Los
Alerces y validar el mismo mediante una valoración contingente. Los
demandantes serían los turistas y los oferentes el servicio de Parques
Nacionales. En el último esquema, es una compensación por la
contaminación de la ciudad aguas arriba de la cuenca (Esquel) hacia el
pueblo aguas abajo (Trevelín). El fondo se dispondría en función del
remanente entre los dos esquemas anteriores.
La segunda iniciativa comprende la implementación del Fondo Nacional para
el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos
contemplado en la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental de los Bosques Nativos de 2007. Esta normativa constituye la
primera ley promulgada en Argentina en considerar explícitamente la
valorización de los servicios ambientales.
10. Bibliografía
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30 Vale aclarar que este monto cubre no sólo la disposición a cobrar por parte de los productores sino también el costo de mantenimiento del bosque en pie.
31 Este valor se basa en el supuesto de la cantidad de visitantes que hubo durante el mes de enero de 2009 en el Parque Nacional Iguazú, que totalizan 130.000 personas siendo 30% extranjeros extra-Mercosur, 12% extranjeros intra-Mercosur y el resto argentinos.
32 Fuente: Fideicomiso Financiero Metro (2010)
33 Inferencias propias a través del estudio de las distintas alternativas organizacionales, mediante entrevistas y revisión bibliográfica. Datos presentados a título informativo y con fines comparativos.
34 El aporte patrimonial inicial es de $12.000.
35 Es importante destacar que por disposición de la Administración Federal de Ingresos Públicos recientemente se ha acotado las posibles desgravaciones de hasta el 5% del impuesto a las ganancias las donaciones a partidos políticos, instituciones de beneficencia social y organizaciones con fines educativos, eliminando la posibilidad de ofrecer tal beneficio a los donantes potenciales en un esquema de PSA.
36 http://portalsocietario.com.ar/constituir_fundacion.html (Última visita: 15/08/2011)
37 Sumatoria de gastos de monitoreo y constitución. Son los costos de creación de la institucionalidad necesaria para proporcionar servicios de asistencia técnica, monitoreo, y manejo del flujo financiero
38 El Greenhouse Gas Protocol (GHG Protocol) es la herramienta más utilizada internacionalmente por gobiernos y negocios para entender, cuantificar y manejar las emisiones de gases de efecto invernadero. El GHG Protocol trabaja con industria, gobiernos y ong´s ambientalistas de todo el mundo en la construcción de programas para combatir el cambio climático. http://www.ghgprotocol.org/
39
http://www.vidasilvestre.org.ar/que_hacemos/nuestra_solucion/cuidar_nuestro_mundo_natural/
areas_protegidas/_que_podemos_hacer_/
turismo_responsable/check_out_para_la_naturaleza/
40 El fondo establecido en la ley no sólo generó controversias en torno a su monto sino también a su aplicación final del mismo. Para mayor información visitar: http://www.farn.org.ar/newsite/wp-content/uploads/2011/06/23_dipaola_mm.pdf
41 http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=4169
42 http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=4169
Fundación Ambiente y Recursos Naturales / Fundación Vida Silvestre Argentina